马博、李聆群：美国涉华决议为何自摆乌龙？

作者：马博  来源：共识网

    2014年7月10日，美国国会参议院通过了以“支持亚太地区自由航行”为中心议题的第412号决议(Senate Resolution 412)。在该决议中，美国参议院对中国在东海和南海地区维护主权的行为指手画脚，特别指责中国在西沙群岛海域进行油气勘探作业的行为损害地区稳定，破环国际法中“航行自由”的权利，并称美国坚决捍卫国际法中各国“航行自由”的权利。然而我们注意到，这份决议的官方文本中多次出现的国际法中的“freedom of operation”原则(可以直译为“自由行动权”)和国际法中通常所说的“航行自由原则” (freedom of navigationthe seas)用词上并不一致。412决议中三次提到，虽然美国不是东海和南海有争议岛屿的声索国，但是美国关切该地区的freedom of operation;保障美国在亚太地区的freedom of operation，关乎美国的国家利益并且符合国际法原则。

　　国际海洋法确实赋予船舶和飞行器在公海海域和空域的自由航行权(freedom of navigation)和自由飞越权(freedom of overflight)，但国际法中无论习惯法、条约法中均并没有“自由行动权”(freedom of operation)一说。英文中operation一词应该翻译为“行动”，并在使用上常常带有军事色彩，美国的对外军事行动代号常冠以某某Operation。例如第一次海湾战争针对伊拉克的“沙漠风暴行动”(Operation Desert Storm)，1998年的“沙漠之狐行动”(Operation Desert Fox)。另外美国的军事演习代号也常常使用operation，如美日的“利剑”联合演习(Operation Keen Sword)。

　　那么，美国国会参议院412决议中使用“freedom of operation”用意何在呢?决议并没有对此进行进一步的解释。但是仅从文本的内容来看，freedom of operation似乎与军事活动有关。笔者注意到，在决议的官方文本中两次提及“operational safety”，都是指军事行动安全。一次是说1998年1月19日，中美两国签署了《关于建立加强海上军事安全磋商机制协定》，为两国在海上的“operational safety”建立磋商和协调机制。另一次是提及历届西太平洋海军论坛为地区军事安全做出了贡献(contribute to operational safety)。联系从2014年初以来美国国会在几次听证会上向外界释放美国南海政策发生重大调整的信号，此举是否意在表明美国在南海的政策和立场又出现新的变化?是否为了配合美国的“亚太再平衡”战略布局而计划在南海和东海地区加大军事行动的力度和空间?今年以来美国在南海地区，对我国的军事侦察活动越来越频繁，与其同盟国，包括日本，澳大利亚，菲律宾等国家的联合军事演习，似乎印证了这个可能的趋势。然而之后让我们疑惑的是，美国官方其他部门从未在外交场合提出过美国在南海有“行动自由权利”(freedom of operation)。

　　这个疑问在2014年9月8日美国众议院外交事务委员会提交的第714号决议中似乎得到了解答。这份决议的主要内容和用意与参议院的412号决议如出一辙、遥相呼应，都是指责中国在东海和南海地区的行为和重申美国在此地区的立场。然而这份众议院的决议草案中，在提及美国在亚太地区，包括东海和南海的行动时，文件所用的专业术语均为国际法上通用的“freedom of navigation”，“freedom of overflight”。在决议草案中完全没有看到“行动自由权“(freedom of operation)的影子。由此看来，这个从未被赋予任何国际法意义的“freedom of operation”很可能是负责起草决议的美国参议院议员团队的疏忽，或是出于对国际法的无知而将“行动自由权”(freedom of operation) 与“航行自由权” (freedom of navigation /overflight)混为一谈而“创造”出的一个概念。

　　美国国会这两份决议看似出自权威和专业的外交事务委员会，但实际经不起严谨的推敲，犯了国际法上基础性的错误。美国国会每年有好几百部的法案和决议出台，国会议员却整天忙于拉选票，与游说团体和利益团体沟通，相互拉帮结派，真正用于仔细研究和研读专业领域知识的时间少之又少。近些年，这种趋势越来越明显，很多美国的有识之士称之为国会里的“neo-know-nothing movement”，即“新无知主义运动”。即使是外交这样重大的领域，很多决议都是在出现新情况之后匆匆起草决议、投票表决和通过，根本没有调查研究的时间，再加上美国国会常年以来对中国带有一副有色眼镜，只要是谴责中国的法案、决议基本都会全票通过。这才使100位美国联邦参议员，这个国家的最“精英”的人士，连一个国际法基本常识错误也看不出来，结果一个国会，参议院和众议院，说的是同样的事情，却用的不同的“术语”，不仅摆了乌龙，更闹出了笑话，难怪目前美国国会在美国民众中的支持率仅有10%上下。

　　“外交无小事”，既然美国国会已经通过了412号决议谴责中国，建议中国外交部发个照会就此向美国白宫提出质疑，要求其向我国解释什么是国际法上的“freedom of operation”原则和具体含义，以及美国将这个短语用在南海和东海问题上出于何种考虑。作为学者，我们也很想知道答案。

　　(作者均为南京大学中国南海研究协同创新中心 研究员、博士)

来源时间：2014/12/10   发布时间：2014/12/6

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