从私有化到保有公共土地 ——美国联邦土地政策的变动逻辑

作者：陈斌  来源：南方周末

　　说到底，没有产权的清晰界定，必然出现“租值消散”，即社会财富的白白浪费。所以美国是自由市场的典范，可不意味着美国联邦政府也是自由市场的典范。

　　在美国这个以私有产权制度为基础的国家里，谁是美国最大的地主呢?不是什么福布斯财富榜上的巨富，也不是什么神秘的权势家族。答案是美国联邦政府本身。

　　大地主联邦政府

　　美国联邦政府拥有全美6.35-6.4亿英亩(257-259万平方公里)的土地，占美国国土面积的28%。联邦所属土地在各州的分布状况大相径庭。

　　在最为繁荣且人口密集的东部地区，土地大多为私有，联邦政府所拥有的土地很少。根据联邦政府2010年数据，在罗德岛、纽约州与康涅格克州，联邦政府分别拥有0.8%、0.7%与0.3%的土地。在美国的50个州中，有25个州的联邦公共土地不多于5%，有35个州的联邦公共土地不多于10%。

　　联邦政府的土地主要集中在西部地区，大多为人口较少的州。在阿拉斯加州，联邦政府拥有61.8%的土地。内华达州与犹他州分别高达81.1%与66.5%的土地属于联邦政府。而在俄勒冈州与怀俄明州，这个比例也分别达到53%与48.2%。加州亦有47.7%的土地属于联邦。

　　这些土地分由多个联邦机构管理。管理联邦土地四个主要机构为：BLM、林务署、渔业及野生动物署与国家公园署。其中，BLM管理着最多的联邦土地。

　　实际上，联邦政府最开始只是打算暂时持有这些土地。美利坚合众国最初成立的时候，只有13个州。西部的大片土地仍然没有进行成规模的开发及定居。1787年，成立不久的美国国会通过了西北条例(Northwest Ordinance)。该条例规划了在西部地区，随着土地的开发及人口的增长，新的州如何成立及管理。作为权宜之计，这些西部的无主土地，暂时划归联邦政府名下，以便将来转让给新成立的州及其定居公民。各已成立的州则放弃对这些土地的权利。这便是联邦政府名下土地的最初来源。

　　此后，联邦政府又从法国、西班牙、俄国及其他国家手中获得了不少土地，这些土地也都大多划归联邦政府管理。

　　国有/无主土地私有化

　　联邦政府最初的计划，是尽快把这些无主土地私有化。一是希望吸引移民，促进这些荒芜地区的开发。二也是因为联邦政府的金库也实在并不富裕，而国会亦不能随便通过征税来获得收入。要知道，美国国内税务署(IRS)直到1862年林肯任内才成立。

　　18世纪90年代之前，为了尽快将土地出售，联邦政府基本上是采取批发大甩卖的方式：规定最低的土地购买面积，如果你能买多一点，还能得到额外折扣。甚至有土地投机公司以每英亩几美分的价格购得大片土地，不过总价不低。1796年的土地法甚至将贷款制度引入其中：你不够钱买我的地?我借钱给你加杠杆!

　　从19世纪初开始，为了更多的农民和垦荒者也能够购买土地用于家园的建设，及抑制大公司的土地投机，国会制定的土地出售政策开始照顾到中小置业者，即从“批发”向“零售”转向。

　　比如1821年的《救济法》将一次性购买土地的面积减少到80英亩，每英亩最低价格达1.25美元，现金付款还有37.5%的折扣。1841年的《优先购买权法》，对于定居者购买先行占据的土地给予优惠。1854年的《等级法案》更是来了个大减价，定居者最低可以0.125美元每英亩购买土地。

　　1862年，《宅地法》则干脆将西部土地免费赠送愿意垦殖土地的公民：每人160英亩。即便如此，西部的大片土地，仍然因为过于荒芜而无人愿意定居或管理。

　　联邦政府“慷慨”的土地政策，使得西部的荒野，逐渐出现了农舍，田地及城镇。新的州县也随着人口的增长而建制。

　　联邦政府将国有/无主土地私有化有其内在逻辑。(1)在人少地多的背景下，相对价格高的是人，而不是土地，所以才有廉价甚至免费出让之举，乍一看是“国有资产流失”，长远看可起到增殖人口、鼓励垦殖与培养税基之效，这与中国唐朝在国有/无主土地上搞均田制与租庸调制的逻辑是一样的。(2)以社会成本尽可能低的方式使国有/无主土地找到最初的所有人，从而开启了土地资源优化配置的过程;以市场交易或实际垦殖与占有的方式找到最终的所有人，从而实现土地资源的最优配置。

　　因为原本的计划是尽量处理掉手中的土地并将之私有化，联邦政府一开始并没有系统地管理所辖的土地。1812设立的土地总办公室(General Land Office, GLO)，最初的主要职能是测量土地及出售土地，及根据法规给符合条件的居民或机构出具土地权证。

　　BLM：保有公共土地

　　事情从20世纪初开始起变化。

　　一是西部地区的发展，使得原本荒芜的土地，现出了价值。人们在无主的土地上放牧，采矿或伐木，联邦政府本来并不加以管理。从20世纪初起，GLO针对联邦所属土地征收放牧费及采矿费。一些矿藏丰富的地区也明确不再继续进行私有化。

　　二是环保主义者也开始了活动。他们虽不愿意出钱购买那些被他们珍视的自然宝地，却很愿意游说政府以环境保育的目将大片土地保留于联邦政府辖内。1920年代，环保主义者成功说服罗斯福政府为科研及环境保育等目的建立一些保留地，而保留地将不再私有化。

　　1946年，GLO被联邦土地管理局(The Bureau of Land Management，BLM)取代。BLM目前管理着一百万平方公里的联邦公共土地，主要职能也从出售及发放土地权证变为管理土地及其上进行的活动。

　　1976年，国会通过联邦土地政策与管理法(Federal Land Policy and Management Act, FLPMA)，从此联邦政府的土地政策彻底转向。私有化进程停止了，联邦政府认为为了“现今美国人与子孙后代”的利益，联邦政府应该保留这些土地。整个逻辑完全变了：以前的想法是联邦持有的土地是无主地，联邦是暂时持有直到有人愿意当这些土地的主人;现在认为这些土地的主人是“现在与将来的美国人”，联邦政府为这些人永远代持下去。

　　BLM是FLPMA的主要执行机构之一，该局给自己的使命是“为着现今美国人与子孙后代的使用与享受起见，维持美国公共土地的健康、多元化及生产力”。

　　扯上公共利益的口号，听起来都是宏大而高尚的。BLM要为公众服务，实现这些宏大而高尚的责任，事权自然也要更大。BLM管理着联邦土地上所有的活动，包括放牧，采伐，渔猎，矿业，科考等等，一年要处理的许可证中，光是放牧许可便有一万八千个。

　　本质上，这是一种用管制法例界定土地产权的方式，以减少国有/无主土地的租值消散。不过，相对于私有产权而言，一定程度的租值消散或曰效率损失是不可避免的。

　　由于有着各种管理费及许可证费用的收入，BLM也是联邦政府中为数不多的可以赚钱的机构。2012年，土地管理局共取得了超过50亿美元的收入。广义上政府的收入都是税，BLM可视为美国第二个国税局。

　　值得一提的是，BLM是野外消防员、环境保育员、林务人员、勘测员、植物学家、土地专家、地质学家、考古学家、生物学家与户外休闲策划人员等职业的主要雇主。在经济不景气的时候，许多私营部门缩减或停止了招聘，但财力雄厚的BLM则不受影响，提高一下土地使用费有可以养活更多从事“生态健康”的科学家了。BLM是在私营部门找不到工作的科学家的救星。

　　公地悲剧

　　联邦公共土地既然是替美国公众持有的公共用地，当然在用地政策上要考虑公众的利益。可惜公众并没有一个统一的嘴巴去发表意见，于是实际情况便成了谁的声音大，谁的游说更吸引注意，谁搞的社会运动声势更大，谁的诉求便更受关注。土地管理局的各种政策，也变得越来越复杂，甚至有时有彼此冲突，既消耗了大量的行政资源，又损害了经济效率。

　　比如为了响应环保团体对于保护西部沙漠龟的诉求，土地管理局出台了众多举措，包括在亚利桑那、内华达与加利福尼亚州三地共设置了将近360万英亩保护地。在这些保护地上，原本合法的矿业、筑路、越野及放牧的活动都被禁止，或大受限制。

　　例如，BrightSource Energy与Bechtel公司拟在加州沙漠地区兴建一个大型的太阳能发电站项目(Ivanpah Solar Power Facility)。这个发电站的建成将预计能每年减少40万吨的碳排放，因此得到了许多环保人士的支持。但大型工程在沙漠地区的建设，却难免危及沙漠保护动物，特别是沙漠龟的生存。

　　太阳能公司为了应对来自环保团体的压力及土地管理局的要求，聘请了100名生物学家(联邦土地管理局本身亦是各种环境科学家的主要雇主)，耗资2200万美元用于保护可能受项目影响的沙漠龟。即便如此，联邦土地管理局在2011年修订版的环境评估报告中，仍然认为该太阳能发电站项目对至沙漠龟的生存造成了威胁，报告甚至把受威胁的龟及龟蛋数目精确到了个位数，说项目会伤害57?至274只成年沙漠龟、608只幼龟与236个蛋!太阳能公司为此不得不缩减了项目规模。

　　虽然土地管理局为了保护沙漠龟做了许多工作。但在2013年8月，土地管理局由于专项经费不足而关闭位于拉斯维加斯的保育中心时，却决定对数百只中心养育的沙漠龟实施安乐死。经费不足的原因，在于经济不景气导致内华达州的房地产开发活动大幅缩减：而以威胁沙漠龟的生存对这些发展商们收费，是该保育中心的主要经济来源。

　　虽然同是生活在西部荒原的野生动物，西部野马的待遇，可比沙漠龟差多了。由于牧民们经常投诉西部大量的野马消耗了太多的草场资源，土地管理局也会采取行动驱除甚至杀掉部分“过多的”野马，此举又引来了动物权益保护组织的骂声。

　　环保主义者要求保护自然环境，保护动物，牧场主要维持自己的生计。各有各的台面上的理由。但支持环保的人，恨不得绝不让人踏足西部的荒野，以保持自然的原貌;而牧场主、木材厂及矿主们，则免不了有点焚林而猎、涸泽而渔的过度使用倾向。

　　究其原因，两者无非都是因为：反正这块地不是自己的。如果可以通过社会运动的方式，就可以由纳税人而非自己埋单来满足自己的特定偏好，小清新怎么会错过展示自己高尚的机会呢?不是自己土地上的利益，拨到自己碗里才是自己的，谁比谁傻呢?这是典型的“公地悲剧”。说到底，没有产权的清晰界定，必然出现“租值消散”，即社会财富的白白浪费。所以美国是自由市场的典范，可不意味着美国联邦政府也是自由市场的典范。

　　是的，以1930年代民主党人罗斯福任总统为分水岭，美国政府有一个明晰的演进逻辑：传统老派、消极无为的小政府让位于高举“进步”(Progress)、热衷干预的大政府，这一点在许多方面均有表现。联邦政府对联邦所有土地政策的变化也正体现了这个逻辑。进步主义是大政府的精神之父。

来源时间：2014/10/18   发布时间：2014/8/29

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