李繁杰: 中美海上矛盾与合作前景

作者：李繁杰  来源：《国际问题研究》2013年第6期

海洋是美国推行全球战略的重要载体，维系对海洋的绝对控制是美国地缘大战略的核心[0]。进入21世纪以来，随着中国海上力量的快速发展及中国与部分周边国家的海洋权益之争加剧，美国加大对中国海上围堵和威慑的力度，中美海上矛盾上升。但是，中美海上矛盾不同于美苏冷战式对抗，双方依然存在广阔的合作空间。

一、美国对中国海上力量发展的误判

作为全球化时代的新兴大国，中国经济发展所必需的海外贸易、能源供给、商品运输等越来越多地依赖海洋。同时，中国也是唯一没有实现国家统一的大国。为维护海上通道安全，捍卫国家主权和促进统一，中国稳步推进军事现代化建设，强化相对薄弱的海上力量，但这却引起美国的过分警觉和误读。

（一）   认为中国军力增长削弱美国在西太平洋的军事优势

近些年，中国海空军战力明显提升，特别是以“非对称”作战概念为指导发展一系列“杀手锏”兵器，引起美国对中国“反进入和区域拒止” （Anti-Access and Area Denial）能力的高度关注。

2009年初，美国国防部长盖茨在《外交》杂志上撰文称，“北京在网络战、反卫星、防空、反舰武器、舰艇和弹道导弹上的投资可能威胁美国用以帮助其太平洋盟国的主要军力投送手段。”[①]同年夏季，美国战略与预算评估中心主任克雷皮内维奇声称，中国的“反介入”和“区域拒止”能力正使“东亚海域慢慢且不可避免地变成另一个潜在的美国军舰艇禁入区”。[②]

美中经济与安全审查委员会2010年致国会报告认为,“随着中国努力推进空中和导弹力量的现代化，北京威胁美国前沿部署兵力和基地的能力正在加强”，并强调中国海空军可以攻击美国在东亚的五个主要空军基地。[③]报告还认为，中国已具备向第一岛链投送军力的能力，并正在将这种能力扩张至第二岛链，尤其是中国部署在前沿空中或海上平台上的巡航导弹可能命中远在关岛的军事目标。中国“反进入/区域拒止”能力的提高导致美军在有关地区的作战与活动能力受限。在空军和导弹部队支持下，中国有能力向海面、空中和水下投送强大军力，这将导致美国控制关键海上通道的日子面临终结。该报告还称，如力量平衡继续朝有利中国的方向倾斜，使中国拥有在台湾以外地区作战的能力，美国海军可能被迫退至西太平洋第一岛链甚至更远的地方。

（二）   认为中国挑战美国主导的海洋秩序

由于各自国情和海洋战略不同，中美对海洋秩序有不同的理解。美国的全球霸权建立在海权优势之上，维护不受阻碍地进出海洋的权利，是其核心利益所在，因而鼓吹绝对的航行自由。中国奉行近海防卫战略，认为外国军用船只在专属经济区内进行军事探测活动危害国家安全，沿岸国有权予以限制。美国则以航行自由为借口，强调“沿海国在法律上无权限制在其专属经济区内的军事测量活动”。[④]正是源于双方对专属经济区军事探测活动的不同认识，才引发了2009年“无瑕号事件”，中方认为其为“非法作业”，而美方则认为中国船只靠近美国海军船只是“挑衅骚扰”。美国认为，不断崛起的中国在南海的行为方式和奉行的原则，已对美国数十年来苦心经营起来的规则体系构成挑战。[⑤]传统基金会亚洲研究中心主任瓦尔特·洛曼强调,“中国的南海主张如不受挑战，那么有朝一日，美国太平洋舰队在进行例常活动时将需寻求中国许可。假如中国的主张与其海军发展同步‘强化’，那么10年后美国将面临真正的危机。”[⑥]

美国太平洋舰队司令威拉德指出，中国积极推行“限制进入”观念，正在得到不少国家的支持，并渗透到世界一些关键区域。从阿拉伯海到日本海之间的弧形地带，包括亚洲南部沿海，横跨世界上一些最重要的海上交通航线，绝大部分国家基本上持“反对他国进入”自己管辖海域的立场。伊朗、巴基斯坦、印度、孟加拉、缅甸、马来西亚和朝鲜，都制订了对外国在其专属经济区内的军事活动实行某些限制的法规。上述持“限制进入”立场的国家中，有些国家一直在发展区域性海军力量，部分国家积极发展核能力或相关常规技术，以阻止他国进入其主张的海域。中国关于专属经济区法律内涵的观点如被国际社会接受，就会影响到国际法对各国专属经济区的定义。专属经济区面积占世界海洋面积的1/3以上，世界上许多战略咽喉要冲和海上交通航线也都位于专属经济区。中国法律主张的传播会从根本上危及美国的海权利益。[⑦]

（三）   认为中国崛起威胁美国亚太盟国的安全

近几年来，中国周边国家利用美国“重返亚洲”之机，挟美自重，乘机巩固和扩大对中国岛礁的非法侵占，迫使中国做出反应。从2010年的中日撞船事件到2012年的日本购岛、菲律宾海军在黄岩岛附近抓扣中国渔民，均是对方挑起事端，中方不得不进行坚决反制。美国却将此解读为中国利用强大的经济和军事实力进行海上扩张，胁迫亚洲邻国。上述事件正好发生在美国因金融危机和主权债务危机而从中东地区进行有限收缩的过程中，部分美国亚洲盟友担心美国是否还有能力和决心兑现其安全承诺，因此美国感觉有必要向盟国显示其对中国海上“领土扩张”的坚决抵制态度。

二、美国针对中国的海上布局

对中国采取防范加接触的“对冲”政策是冷战后美国对华政策的基调。小布什政府时期，美国忙于反恐，将军事战略重心放在中东，无暇过多关注中国。奥巴马政府上台后，推出“亚太再平衡”战略，中国成为其战略“焦点”，重点是遏制中国海上力量的发展。

（一）   推进西太平洋海军基地和力量建设

美国自视为全球海上利益的“最终担保人”，通过保持强大海上力量，在亚太海域“阻止、威慑潜在的反对者”[⑧]。美国1992年被迫向菲律宾移交苏比克海军基地后不久，即与新加坡签订协议，取得樟宜基地军事设施使用权。美新2000年4月决定在樟宜建造可供航母驻泊的深水码头。2001年3月樟宜基地落成。同时，美国并未放弃军事上重返菲律宾。2012年，美国促菲同意“半永久性”进入苏比克海军基地。与此同时，美国向泰国提出重新租用乌塔堡和梭桃邑基地，酝酿长租印尼莫罗太岛或比阿克岛为军事基地，在澳大利亚达尔文驻军。美国还启动二战后在西太平洋“规模最大、开支最多的基地项目”，斥资126亿美元扩建关岛基地[⑨]。2012年7月，美国借中日钓鱼岛争端之机，在日本部署“鱼鹰”运输机和F22战机等先进武器，亚太军事干预能力进一步提升。2012年5月，美国前防长帕内塔在香格里拉对话会上宣布2020年前将60%的海军力量部署至亚太地区。

美国视台湾为遏制中国走向太平洋的战略棋子。新世纪以来，小布什和奥巴马两届政府不顾中国反对坚持售台武器。一是对台售武额度不断走高，2010年1月和2011年9月两次对台售武高达122.52亿美元[⑩]。二是对台售武并未因两岸关系步入和平发展轨道而减少。如果将2008年10月64.63亿美元售台武器计算在内，2008年5月两岸关系缓和以来美国对台军售额大于此前7年的总和。

（二）   与亚太地区国家频繁开展联合军演

军事演习是美国强化多双边军事同盟、威慑战略对手的重要手段。进入新世纪，美国不断加强与亚太地区国家联合军演，2000年起与菲律宾举行“肩并肩”（Balikatan）联合军演，与泰国、新加坡举行“金色眼睛蛇”（Cobra Gold）联合军演，军演频度与参与国家不断增加。2010年可谓美国亚太“军演年”，据不完全统计，2010年下半年，美国在亚太举行的联合军演超过20场。特别是2011年美国“华盛顿”号航母访越，美越以联合搜救和应急行动为名举行首次联合演习。在美国直接推动下，2012年10月，美国联合22国举行规模空前的“环太平洋”军演，甚至邀请昔日对手俄罗斯参加。尽管美国拒绝承认军演以中国为“假想敌”，但从演习的国家、地区、内容以及时机等看，被外界视为“针对中国的炮舰外交”[⑪]。总的来看，美国在东亚的联合军演是以美国为主导，以日、韩、菲等军事同盟为支撑，涵盖除中国之外的几乎所有东亚国家。尽管帕内塔2012年9月访华时主动邀请中国参与2014年“环太平洋”军演，但仍难掩美国一系列军演针对和围堵中国的意味。

（三）   在军事上提出“空海一体战”战略

2010年2月，美国在《四年防务评估报告》中正式提出针对中国“反介入”和“区域拒止”能力的“空海一体战”战略。该战略目的在于联合运用海、空高科技武器装备，提升两军种协同作战能力，提升对外军事行动的合力。重点在于推进海、空军装备之间互联互通，加强装备的数据链和网络建设，“通过对敌人军事系统重要关键节点实施网络化、一体化的深度攻击”，“扰乱、摧毁并击败”对手。美国并不讳言“空海一体战”针对中国的一面，众议院武装部队委员会战备分委员会主席兰迪·福布斯明确表示，美国会将为空海战提供充足拨款，使水面舰艇“实现对空防御和对巡航导弹防御的一体化”，以反制中国的“反介入/区域拒止”能力。

（四）   加大舰机对中国抵近侦察

美国近年来加大对中国的舰机抵近侦察，每年仅出动飞机就达数百架次。[⑫]2001年4月，美国侦察机在中国海南岛东南海域非法活动，并酿成“中美南海撞机”事件。2002年，美国海军测量船“鲍迪奇”号在中国黄海专属经济区进行海底地形绘图等作业时与中国渔船相撞，距中国海岸仅约60海里。2009年3至11月，美国军事测量船、海洋调查船等多次进入中国专属经济区活动[⑬]。最为突出的是“无瑕号事件”，2009年3月，美国海军“无瑕号”监测船在海南岛东南中国专属经济区内勘测作业，与多艘中国船只对峙，美方甚至还出动了驱逐舰护航。该事件使“中美海上对峙论”一度升温。

（五）   积极插手亚太地区海上争端

冷战时期，美国对东亚海洋争端总体采取“中立”政策。冷战结束后，美国在相关问题上的立场和态度日渐模糊，开始偏向中国之外的其他争端方。进入新世纪，特别是近几年，美国明显放弃“中立”立场，转向全面偏袒菲、日等国。

在南海问题上，美国以多种方式为有关菲律宾、越南等声索国打气撑腰，比如：向菲律宾提供军舰和精确制导导弹等武器装备；与“宿敌”越南抛开历史积怨，以军事安全交流合作带动美越关系快速升温；与印尼特种部队恢复中断多年的合作关系，签署《防务合作框架协议》。2010年7月，希拉里在东盟地区论坛外长会上，公开表态南海事关美“国家利益”，炒作“南海航行自由”问题，“主张建立南海问题的多边机制”。2011年11月，希拉里公开使用“西菲律宾海”说法，反映了美国视南海为“决定其亚太领导权”要地的考虑[⑭]。

在钓鱼岛问题上，美国政府立场日益偏向日本。2010年，中日关系受日本非法抓扣中国渔民渔船事件影响起伏不定，美国高官密集表态展现了挺日立场。2010年9月，希拉里多次公开表示钓鱼岛问题适用于美日安保条约第5条，如遭武力攻击，美日将共同应对[⑮]。当时，国防部长盖茨也表示美国“将和过去数十年一样的根据《日美安全保障条约》履行义务”。2012年，在日本“购岛”风波升温之际，美国国务院发言人纽兰宣称钓鱼岛适用美日安保条约，并公开使用“尖阁列岛”的说法。2012年12月4日，美国参议院通过2013财年《国防授权法案》修正案，承认日本对钓鱼岛的管辖权。

美国在海洋争端中公开支持与中国存在岛屿或海域划界争议的国家，刺激部分周边国家频频对华示强。这无疑为争端火上浇油，加大了问题解决的难度。

三、中美开展海上安全合作的前景

美国在亚太地区针对中国投棋布子，对中国形成一定军事压力，恶化了中国的安全环境。但纵观中美关系正常化40多年的历史，美国对中国保持的防范和压力基本是一种常态，两国并未因此而停止在各领域的合作。尽管美国近年来对中国所进行的海上围堵和威慑超过以往，但中美之间的相互依赖和利益交融也超过以往，双方仍具有开展海上安全合作的可能。实际上，双方也一直在为此做出努力。

（一）   中国尚未真正挑战美国海上优势

尽管美国国内渲染“中国海上威胁论”不乏其人，但目前美国海军在全球及西太平洋仍然拥有绝对的优势。按2010年数据，美国舰队总吨位约为26亿，超过其后17个最大舰队（其中14国是美国盟国）的总吨位。除了吨位优势，美国海军还是世界上武器装备最先进的海上力量，拥有武器和网络中心体系。在整体导弹能力上，美国海军超过位列其后的20国海军的总和。[⑯]按主要作战舰只计算，美国海军的舰只接近中俄的总和（203艘对205艘），按吨位计算，则美国海军舰队总吨位是中俄之和的263倍。[⑰]可见，中国根本没有挑战美国的海上霸主地位，渲染中国“海上威胁”是别有用心，有其内政外交需要。

2008年金融危机后，美国主权债务不断上升，削减财政赤字已成为美国既定计划，今后10年至少削减4870亿美元的防务开支。[⑱]但削减防务开支将触动军工集团的利益，为减缓对军费削减，保持对军事研发的投入，部分保守的鹰派人士就宣传并不存在的“中国威胁”，以最大限度地推进美国军事转型和高新武器的研发部署。与此同时，渲染“中国海上威胁”是美国重返亚太的绝好借口，并可迫使亚太盟国承担更多的防务负担。

（二）   中美有加强海上合作的共同需求

作为世界两大主要经济体，中美在维护海上通道安全，打击各种海上犯罪，维护海上安全秩序具有共同利益。特别是“9·11”事件后，中美在反恐、反海盗等非传统安全方面的共同利益在增加。2012年美国“新版国防战略指南”指出，“从长远看，中国作为地区强国的崛起将可能以各种方式影响美国的经济与安全。中美两国与东亚的安全与稳定都有巨大利害关系，两国同时也对建立双边合作关系抱有兴趣。”[⑲]美国前国防部长帕内塔在香格里拉对话会的讲话中曾表示，美国将大部分海军力量部署在亚太地区不是为了遏制中国，而是为了将中国纳入一种关系框架，以应对诸如人道主义援助、大规模杀伤性武器扩散、毒品走私、海盗、贸易、运输通道等问题的挑战。此言不可全信，但也部分表达了美方希望与中国合作应对挑战的意愿。罗伯特·卡普兰认为，中美在打击海盗、恐怖主义和应对灾害等问题上有合作空间，两国还可以在海上运输通道开展联合巡逻以确保能源运输安全。[⑳] 2013年8月，中国国务委员兼国防部长常万全访美，双方同意进一步加强在人道主义救援减灾、反恐、反海盗、维和领域的交流与合作。

（三）   中美开展海上合作已具有一定基础

1994年“小鹰”号事件和1996年台海危机后，美军开始谋求与中国开展军事对话并签署避免海上意外事件协议。1997年江泽民主席访美，中美展开海上安全对话进入两国元首的联合声明。1998年1月，中美国防部间《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》正式签署。多年来，尽管中美双方在安全关切、国际法适用等问题上交锋不断，但这一磋商机制多次作为落实两国高层领导共识的平台，在促进两国两军关系发展、加强两国海军的相互了解和沟通、避免海上误解误判等方面还是发挥了不可替代的作用。中美海军间实现了多次高层互访、军舰互访、联合军事演习、军事学术和专业技术交流；2009年美国海军作战部长应邀参加了中国60年海军庆典活动；中美在亚丁湾护航行动中也进行了很好的合作，2012年和2013年，中美连续两年在亚丁湾举行联合反海盗演习。上述磋商机制与合作的展开为两国巩固和扩大海上安全合作奠定了良好的基础。

（四）   中美构建新型大国关系为两国开展海上安全合作提供了契机

自2012年以来，中国领导人提出构建中美新型大国关系的倡议，得到了美方的积极回应。奥巴马总统称中美关系是“最重要的双边关系”，愿与中方共同推动构建中美合作伙伴关系和新型大国关系。2013年6月，习近平主席访美，两国元首均强调了中美关系的重要性，认为中美应该也可以走出一条不同于历史上大国冲突对抗的新路。中美在海上军事安全问题上也能够以“不对抗、不冲突；相互尊重；合作共赢”为基本原则，走出一条新的合作之路。常万全访美期间，中美达成了加强两军关系的五项共识，[21]这些共识对加强和深化两国海上安全合作具有重要的指导和推动作用。

四、结语

和平与发展是当今时代主题，动辄使用武力或武力威胁不符合时代潮流。全球化时代条件下，中美利益高度相融，空前彼此依存。作为当今世界最有影响力的两个大国，中美既是地区稳定的压舱石，又是世界和平的助推器。尽管中美在海上军事安全问题上存在一定竞争和误判，但考虑到双方广泛的共同利益基础和彼此加强合作的良好政治意愿，两国将能够妥善处理摩擦和分歧，拓展合作空间，为两国两军关系的大局服务。只要中美双方相互尊重彼此的核心利益和安全关切，不触碰对方战略底线，两国就有化解矛盾、开展海上合作的基础。为推动海上务实合作，两国应进一步深化高层互访、联合演习和军舰互访、非传统安全领域的合作，推动建立中美重大军事行动相互通报机制和公海海空域军事安全行为准则，管控分歧和危机，逐步扩大合作范围和领域，提高合作水平，真正实现合作共赢，为两国关系和亚太安全创造新的美好前景。

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[0] Lisle A. Rose, Power at Sea: The Violent Peace, Columbia: University of Missouri Press, 2007, p. 231.

[1] Robert M. Gates, “A Balanced Strategy: Reprogramming the pentagon for a New Age,” Foreign Affairs, January/February 2009, http://www.jmhinternational.com/news/selectednews/files/2009/01/20090201_20090101_ForeignAffairs_ABanlancedStrategy.pdf.

[2] Andrew F. Krepinevich Jr., “ The Pentagon’s Wasting Assets:The Eroding Foundations of American Power,” Foreign Affairs, July /August 2009, p. 23; p. 33.

[3] U.S.-China Economic and Security Review Commission, 2010 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission, November, 2010, pp. 89-91, http://uscc.gov/annual_report/2010/annual_report_full_10.pdf.

[4] Bronson Percival, “The South China Sea: an American Perspective,” http://southchinaseastudies.org/en/conferences-and-seminars-/second-international-workshop/584-the-south-china-sea-an-american-perspective-by-bronson-percival.

[5] “Cooperation from Strength: the United States, China and the South China Sea,” Center for a New American Security, January 2012, p. 17.

[6] Walter Lohman, “Spratly Islands: The Challenge to U.S. Leadership in the South China Sea,” The Heritage Foundation, February 26, 2009.

[7] “Maritime Issues and Sovereignty Disputes in East Asia,” Testimony of Deputy Assistant Secretary Scot Marciel before the Subcommittee on East Asian and Pacific Affairs, Committee on Foreign Relations, July 15, 2009, http:// Vietnam.usembassy.gov/uploads/images/3VC0_Hwh5_paP5TLrjbLNg/MarcielTestimony090715p.pdf.

[8] Dean Cheng, “Sea Power and the Chinese State: China’s Maritime Ambitions,” http://www.heritage.org/.

research/reports/2011/07/sea-power-and-the-chinese-state-chinas-maritime-ambitions.

[9] Praveen Swami, “US to Build? The Super Base on Pacific Island of Guam,” The Telegraph, Oct. 25, 2010.

[10] 韩曙：“奥巴马政府对台军售总额超1979年以来历届政府”，http://news.xinhuanet.com/world/2011-09

/22/c_122074928.htm。

[11] Yann Huei Song, “The Overall Situation in the South China Sea in the New Millennium: Before and After the September 11 Terrorist Attacks,” Ocean Development &International Law, 2004, vol. 26, No.1, p. 85.

[12] 乔芬：《中菲南海争端及对策研究》，河北师范大学硕士学位论文，2010年，第16-18页。

[13] 杨铁虎：“中国渔政执法编队在西沙海域驱逐四艘外国侵渔渔船”，http://military.people.com.cn/GB/1076/149058/9362103.html。

[14] Patrick M. Cronin, “Cooperation from Strength, the United States, China and the South China Sea,” Center for a New American Security, 2012, p. 7.

[15] “希拉里再次表明钓鱼岛适用于《日美安保条约》”，http://forum.home.news.cn/thread/79810655/1.html。

[16] Jean-loup Samaan, “Security Governance in the Maritime commons：The Case for Transatlantic Partnership,” Orbis, Spring 2011, P. 318.

[17] Geoffrey Till, Asia’s Naval Expansion: An Arms Race in the Making? Routledge, December,2012, p.227-228.

[18] Anthony H. Cordesman, Tracking the Defense Budget: US Defense Budget Cuts, Sequestration, the FY2014 Budge and the FY2014-FY2022 Forecast, Center for Strategic & International Studies, July 16, 2013, p. 15.

[19] U.S. Department Of Defense, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, p. 2.

[20] Robert D. Kaplan, Monsoon: The Indian Ocean and The Future of American Power, Random House Trade Paperbacks, New York, 2011, p. 291.

[21] 其一、双方一致认为，两军关系是两国关系的重要组成部分。当前两军关系发展势头良好，双方同意，共同致力于加强两军关系，并努力将其提高到新的水平。其二、双方同意继续加强两军高层互访，深化两军之间的磋商与对话，不断增进彼此互信。美方欢迎中国人民解放军总参谋长2014年访问美国，中方欢迎美国国防部长、海军作战部长2014年分别访问中国。其三、双方一致认为，中美两军在维护亚太地区和平与稳定方面，肩负着越来越重要的责任。其四、双方一致认为，两军在非传统安全领域拥有广泛的共同利益和合作基础。双方同意进一步加强在人道主义救援减灾、反恐、反海盗、维和领域的交流与合作。其五、双方同意进一步深化中美军事档案合作，建立中美军事档案合作机制，在现有中方帮助美方查找美军失踪人员下落信息的基础上拓展范围，加强相关军事档案资料的双向交流与合作。参见“中美达成五项共识 中国将参加明年环太平洋军演”，http://hb.people.com.cn/n/2013/0821/c192237-19356667.html。

来源时间：2014/10/15   发布时间：2013/11/26

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