邵育群：试析美国撤军后中美在阿富汗问题上的合作空间

作者：邵育群  来源：《现代国际关系》2013年第8期

    [内容提要]美国将于2014年底完成从阿富汗撤军，然而，阿富汗及地区形势存在不稳定因素，给包括中国在内的地区国家造成严重威胁。中美在阿富汗问题上有共同利益，存在合作空间。本文认为，中美在阿合作应本着由易入难、尊重阿富汗政府和人民选择的原则，从具体项目开始，逐步累积互信，为未来可持续的合作奠定基础，也为构建“中美新型大国关系”充实内容。

　　[关键词]阿富汗问题;美国撤军;地区形势;中美合作

　　[作者介绍]邵育群，上海国际问题研究院美洲中心副研究员，主要研究美国外交和中美关系。

　　2014年底，美国将撤出其在阿富汗的全部战斗部队。为保证按时顺利撤军及保证美撤军后阿富汗形势保持稳定，美国采取了推动阿富汗国内政治和解进程、培训阿富汗国民军和警察部队、推动以“新丝绸之路”计划为代表的地区经济合作等一系列举措。随着2014年日益临近，阿富汗安全形势依然不容乐观。美国表现出与包括中国在内的地区国家合作的强烈意愿，而作为阿富汗的重要邻国，中国有责任也有义务积极参与2014年后的阿富汗、南亚与中亚地区稳定与经济发展进程。未来，中美在阿富汗问题上是否应该坚持并继续加强合作?如果是，那么两国合作的基础、原则、领域是有哪些?面临哪些问题或挑战?本文将就这些问题作一探讨。

　　一、美国撤军阿富汗引起的问题

　　始于2001年的阿富汗战争推翻了塔利班政权，沉重打击了在阿富汗和巴基斯坦活动的“基地”组织。但是，阿富汗国家重建之路却障碍重重，政治和解进程未能形成具体成果，安全形势堪忧，经济发展严重依赖外部援助。2014年美军撤离阿富汗之后，上述问题可能进一步恶化，并将对阿富汗及地区国家构成严重威胁。

　　首先，阿富汗国内政治和解进程前途未卜。阿富汗是多民族国家，民族隔阂始终是其国内政治无法走出困境的最重要原因。1979年苏联发动阿富 汗战争后，阿中央集权的国家基础和一切已有的现代化成果几乎被彻底摧毁。[1]2001年阿富汗战争开始后，美国和北约依靠以塔吉克族为主的北方联盟推翻了塔利班政权，之后北方联盟在阿中央政府和军队中占据主导地位，从而改变了普什图族主导阿富汗政局的历史传统。虽然之后卡尔扎伊政府逐渐吸纳更多的普什图族力量进入政府，但普什图族和非普什图族的传统矛盾一直没有得到根本解决。2005年以来，塔利班卷土重来，成为阿国内最重要的政治反对派。卡尔扎伊总统多次呼吁包括塔利班在内的反对派加入阿国家统一和平进程，改善阿安全局势，但美国及其北约盟友对卡尔扎伊提出与塔利班和解的提议一直持保留态度。

　　奥巴马政府上任后即提出了“阿富汗-巴基斯坦战略”，旨在通过军事、政治、经济等多重政策手段改善阿富汗安全形势，确保美国于2014年结束阿富汗战争。奥巴马政府曾试图通过军事手段逼迫塔利班就范，但效果不彰，于是选择支持卡尔扎伊政府与塔利班进行对话。2011年2月时任国务卿希拉里·克林顿在亚洲协会发表演讲，首次代表美国政府表示支持阿富汗政府与塔利班对话。[2]从目前有限的外界报道来看，卡尔扎伊政府与塔利班及美国与塔利班的对话都在进行中。2013年2月，在英国首相卡梅伦主持的英国-阿富汗-巴基斯坦三边会议上，阿巴两国总统表示6个月内将与塔利班达成和平协议，美国政府对此表示支持。[3]3月，美国国务卿约翰·克里突访阿富汗，在他和卡尔扎伊总统联合举行的记者招待会上，两人证实双方与塔利班正在多哈进行谈判。[4]6月18日，阿富汗塔利班宣布其已于当天在多哈开设和谈办公室。虽然阿富汗政府、塔利班和美国在办公室名称问题上存在分歧，再加上塔利班和美国之间还有战俘问题待解决，谈判前景一度扑朔迷离，但美与塔利班对话是既定的大方向，美国阿巴特别代表詹姆斯·多宾斯于6月22日抵达多哈证明美国仍想与塔利班谈判。

　　目前看来，以卡尔扎伊政府与塔利班谈判为主要内容的阿富汗国内政治和解进程仍前途未卜，主要原因在于:其一，卡尔扎伊政府自身地位并不巩固，在与塔利班的谈判中不占优势。卡尔扎伊政府多年来依靠国际社会的帮助得以生存，安全上主要依赖美国及北约保护，经济上主要依赖国际援助。美军撤离阿富汗后，包括美国在内的国际社会对卡尔扎伊政府的安全和经济援助有大量减少的可能。在这种情况下，塔利班不会轻易对一个处于岌岌可危状态的中央政府做出让步。其二，塔利班内部对谈判存在分歧。主张谈判的派别认为，塔利班要重新回到政治主流，甚至重新执政，都需要得到国际社会的承认，否则没有出路，而要获得承认，首先必须得到美国的支持，这只有通过谈判才能做到;反对派则认为美国不可信，只有走军事路线，在军事上获得优势，塔利班才有重新执政的希望。其三，美国的态度仍不明朗。虽然美国迫不得已表示支持阿富汗人领导的政治和解进程，支持与塔利班的对话，但美国内对塔利班的态度仍有分歧，尤其担心塔利班会继续支持“基地”等恐怖组织，所以不排除将来美国会改变对塔利班的态度和政策。此外，巴基斯坦的态 度也是阿国内政治和解进程的一个重要外部因素。巴支持卡尔扎伊政府与塔利班和解，以使与其友好的普什图族占据阿富汗主要政治版图。由于多种因素错综复杂，阿富汗政治和解进程仍然扑朔迷离，2014年春天的总统大选能否如期举行并产生新一届中央政府是判断未来阿富汗政治走向的最重要指标。

　　其次，阿富汗安全形势堪忧，其乱局有外溢至南亚、中亚的可能。一是阿国内政治和解进程能否如期推进，并产生实际成果?包括塔利班在内的反对派若不能接受阿中央政府的谈判条件，并拒绝回归政治主流，就必然要继续军事斗争路线，对阿富汗政府构成安全挑战，阿富汗很可能再次陷入内战。二是阿富汗国民军和警察部队能否完成安全保卫工作令人担心，其本身可能成为阿安全问题的一部分，这更令地区国家忧虑。为了保证美军撤离后的阿富汗安全，美国正在加速培训阿国民军和警察部队，希望其能够接替美国和北约部队完成安全保卫任务。但是，相关情况并不乐观。据统计，自2012年1月到8月共有34起针对国际援助部队(ISAF)的内部袭击，造成45名ISAF人员死亡。这一情况使得美国不得不暂时终止对阿富汗地方警察的培训，以对新招募的成员重新进行资格审核。[5]然而，美国仍坚 持将4500名特别行动部队(Special Operations Forces)成员派往阿各地，培训、武装1.8万名村民，让他们保卫村庄免受反政府力量侵袭。卡尔扎伊总统担心美国此举会帮助制造出一批不守法的武装分子，并损害阿中央政府安全部队的权威。地区国家也对阿富汗安全形势以及美国的做法表示担忧。如巴基斯坦陆军总司令卡亚尼早在2010年就警告称，美国不要试图培训阿富汗军队，因为美国离开阿富汗后，这支受过一些培训的军队将可能转变为武装分子，并威胁巴基斯坦的安全。[6]三是阿富汗安全形势恶化将为恐怖组织死灰复燃提供温床。2013年5月24日，美国总统奥巴马在国防大学发表关于美国国家安全政策的演讲，对美国当前面临的恐怖主义威胁做出如下判断:在阿富汗和巴基斯坦活动的“基地”组织已经式微并最终走向灭亡;各种与“基地”组织相关联的恐怖组织正在也门、伊拉克、索马里和北非等地出现，其威胁更加分散，“基地”组织在阿拉伯半岛的分支——AQAP是目前对美国本土安全造成威胁的最活跃的恐怖组织。[7]虽然“基地”组织在阿富汗的活动已经基本停止，但2014年后，若阿富汗出现内战或类似内战的情况，包括“基地”在内的各种恐怖组织将重新把阿富汗视作活动基地，再次对阿富汗和地区安全构成严重威胁。 四是美军撤离过程中将留下大量武器，很可能被阿反对派或恐怖组织获取，成为未来地区安全形势的破坏力量。由于将在阿富汗作战使用的武器全部运回美国会耗费巨资，美国正在考虑将部分武器留在阿富汗和一些中亚国家。如果阿富汗国内政局不稳，或某些中亚国家出现政局动荡的话，这些武器极有可能落入恐怖组织或一些反政府力量手中，助长地区的暴力化倾向。五是非传统安全问题可能大规模爆发，危及地区国家。阿富汗战争期间，一些非传统安全问题，如难民流动问题、毒品问题等就已困扰阿富汗及地区国家。2014年后，如果安全形势得不到控制，非传统安全问题有可能更大规模地爆发。以人员流动为例，阿富汗国内的经济和安全形势不稳定将增加流离失所人员的数量。由于巴基斯坦安全形势动荡，中亚国家如土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的人口流动门槛较高，伊朗经济恶化无法接收更多的阿富汗劳动力，新增的阿富汗流动人员将主要流向欧洲、俄罗斯、中东、北美等地，[8]从而使这一非传统安全问题的影响溢出南亚、中亚地区。

　　再次，阿富汗经济转型困难。自2001年以来，阿富汗经济虽得到了长足发展——根据联合国发展署(UNDP)2013年的“人类发展指数”(HDI)报告，阿富汗是取得最大发展的国家，[9]但阿仍是世界最不发达国家之一，2010-2011年度人均国内生产总值只有528美元，超过1/3的人口生活在贫困线下，超过半数的人口极易返贫，3/4的人口是文盲。[10]阿经济发展高度依赖于国内政治和解进程的顺利进行和安全形势的稳定，且非常依赖于国际援助和国际安全部队、美军在阿富汗的消费。因而，2014年后阿富汗的经济发展存在很大不确定性。在阿国内政治和解进程前途未卜、安全形势堪忧的情况下，外部援助随着国际社会注意力的转移将逐步减少，而国际消费对经济的拉动也将随着国际安全部队和美军 的撤离而迅速减少。根据世界银行的报告，2011财政年度，阿富汗获得的国际援助共157亿美元，相当于其国民生产总值。[11]若国际援助减少，阿富汗政府将难以负担医疗、教育、基础设施等公共服务。同时，多年的巨额国际援助也滋生了政府部门的腐败，妨碍了阿经济良性发展，增加了它未来转型的难度。国际消费对阿富汗特别是其大城市经济拉动效应的减弱已经开始显现。[12]随着2014年美军的大规模撤离，这种情况还将加剧。

　　2014年后，阿富汗经济亟需转型，以适应新的政治和安全条件。如转型失败或经济发展停滞，将使阿政治和解进程与安全形势本已糟糕的前景更加黯淡。阿富汗政府能否推动私人投资以增加税收，能否找到资金来源以填补国际援助减少带来的公共服务方面的缺失，能否加强基础设施建设以进一步推动对外贸易，等等，都将是决定阿经济转型能否成功的重要因素。

　　二、中美合作的可能空间

　　2014年后阿富汗令人担忧的形势呼唤国际社会，特别是地区国家进行更加紧密的合作。中国作为地区重要国家，自2001年以来，在双边、地区和全球层面都积极参与了阿富汗重建进程，在政治、经济和安全领域做出了应有的贡献。2014年后，中国更加积极主动参与阿富汗和平进程，不仅符合自身利益，也是对国际社会希望中国发挥更大作用的一种回应，有利于中国塑造负责任大国的形象。

　　美国虽然将于2014年从阿富汗撤出全部战斗部队，但仍将是未来影响阿富汗形势的最重要外部力量。另外，奥巴马政府吸取之前美国对阿政策的教训，强调与包括中国在内的地区国家进行合作，也为中美在阿富汗问题上的合作创造了条件。

　　在政治领域，阿富汗国内政治和解进程能否结出果实是阿富汗问题能否得到最终解决的关键，中美两国与国际社会其他成员一样，在推动由阿富汗人主导的阿国内政治和解进程继续发展方面有共同利益。中美可以通过合作推动该进程，强调对话与谈判，反对暴力和冲突。特别重要的是，中美双方都应努力防止阿富汗爆发内战，以免艰难前行的政治和解进程前功尽弃。将于2014年春天举行的阿富汗总统大选是阿政治和解进程是否顺利进行的关键指标。在此之前，中美应推动阿富汗政府与相关政治反对力量的谈判，以确保阿总统大选能够顺利进行;在选举之后，中美双方应推动阿新政府尽快巩固执政地位，进一步稳定阿国内政治局势。

　　具体而论，中美在阿政治领域的合作可在国际、地区和双边三个层面展开。就国际层面而言，中美 作为联合国安理会两大常任理事国，应加强在联合国层面的协调与合作，共同呼吁国际社会对阿富汗政治和解进程保持高度关注，并给予不断的支持。由于各主要西方国家国内民众对持续多年的阿富汗战争的厌烦情绪日益上升、各国经济形势不佳导致的援助疲劳症持续不退等原因，美军撤离阿富汗后，包括美国在内的西方主要国家必定会将注意力从阿富汗转移到其他问题上。国际社会的关注度下降可能使前苏联从阿撤军后曾出现的权力真空现象重现，不利于阿富汗的政治和解进程和安全形势稳定。因此，中美双方应重视国际社会在美国撤军阿富汗 后可能产生的注意力转移问题，加强协调，呼吁并保持国际社会对阿富汗的持续关注。就地区层面而言，中美应积极推动地区合作组织及其成员国对阿富汗政治问题的关注。例如，中美可以加强在“伊斯坦布尔进程”中的合作。中国是该进程的成员国，并将于2014年下半年主办第四次部长级会议，这体现了中国对该进程以及地区合作的重视。美国是该进程的“支持国”，在急于从阿富汗撤离的情况下，乐见地区国家在该进程内进行的一系列合作。中美可加强沟通，利用该会议的举行进一步推动该进程设立的7个建立信任措施(CBMs)，为地区合作创造更加良好的氛围。此外，中美还可以考虑共同倡议或参与地区国家围绕阿富汗问题的多边磋商和会谈。目前，中国已与印度、巴基斯坦、俄罗斯等国建立了关于阿富汗问题的双边或多边对话和磋商机制。未来，在条件成熟的情况下，中美可考虑共同倡议发起或参与地区多边对话机制，加强与阿富汗其他邻国，特别是巴基斯坦和印度的互动，争取它们对阿国内政治和解进程的支持。就双边层面而言，中美都应维护卡尔扎伊政府及2014年选举产生的新中央政府的权威，为其主导的和平进程增加合法性。目前，中美已经合作完成了对阿富汗外交官的第一期培训项目，双方应在此基础上，尽快展开第二期相关培训。

   在安全领域，由于阿富汗的安全问题有外溢的可能，中美都非常担心地区安全形势恶化及其对各自利益的巨大消极影响，因此，安全领域也是中美可能的合作空间。但是，由于中美两国军事互信严重缺乏，中国对美国在本地区的军事存在及其对阿富汗-巴基斯坦边境地区无人机轰炸造成的大量平民伤亡持反对态度，两国在传统安全领域进行合作的可能性几乎为零。双方的合作更可能在非传统安全领域进行，如反毒、对流离失所人员的救助、边境安全、对警察部队的培训等。以反毒为例，联合国报告指出，2012年阿富汗境内非法罂粟种植面积再度增加，表明之前阿富汗政府对鸦片种植和生产的打击行动收效甚微。[13]中国作为阿富汗的邻国，已经成为阿毒品外运的主要途经国和受害国之一。美国也一直希望阻止阿富汗国内恐怖组织和塔利班通过毒品贸易获得资金以从事恐怖暴力行动。现有的国际合作机制始终未能成功解决阿富汗毒品问题，在2014年后毒品问题会继续恶化的预期下，中美应该加强相关协调与合作。

　　在经济领域，中美在阿富汗经济发展问题上利益一致，双方都希望阿富汗经济能够实现成功转型，并带动政治和安全形势的好转。中国在双边层面一直对阿富汗进行经济援助。2012年，中方再次向阿富汗提供1.5亿元人民币的无偿援助。[14]中国在阿富汗有铜矿和油田项目的投资，受到阿政府的热烈欢迎。除此之外，中国还在农业和基础设施建设方面逐步加强同阿富汗的务实合作。美国奥巴马政府试图通过“新丝绸之路”计划推动地区经济合作，帮助阿富汗摆脱经济落后状态。该计划将阿富汗视为地区的地理中心，希望在贸易关系、基础设施建设、能源合作与农业发展等领域推动以阿富汗为中心的合作;通过修建公路等基础设施、降低关税、改善边境设施等促进阿富汗与地区国家的贸易，并增加阿富汗政府从合法贸易中所征得的税收;推动地区能源合作，如土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度(TAPI)天然气管道的修建，以帮助南亚国家缓解能源危机，并拓宽中亚国家的能源出口渠道;推动各国与阿富汗进行农业、轻工业等领域的合作。[15]可见，中美在阿重建方面具有巨大合作空间。

　　此外，在阿富汗资源与能源开发、阿富汗与地区国家的能源合作、基础设施建设、农业等领域，中美也有很大的合作空间。虽然美国部分学者和媒体对中国在阿富汗的资源和能源投资颇有微词，指责“中国能源投资可能带来中期繁荣，却是以牺牲长期主权为基础”，但他们也不得不承认，从中短期来看，这些投资对阿富汗经济的稳定和发展有帮助，而且事实上“美驻阿使馆也在一些项目上与中方合作”。[16]中美可将合作培训阿富汗外交官的经验推广到农业技术、教师培训等方面，如共同向阿富汗提供农业投资、技术和人员支持，以项目形式进行试点，并将成功经验进一步推广。另外，中美还可共同向阿富汗提供医疗服务。

　　三、中美合作应遵循的原则及挑战

　　既然当前及2014年后中美在阿富汗问题上存在合作的空间，而且事实上已经开始了一些合作，那么，未来中美如果要深化合作，双方就应该就合作原则达成共识，并对可能面对的挑战做好充分准备。

　　中美双方首先应就围绕阿富汗问题的合作所遵循的原则达成共识。这些原则包括:双方合作的目的是推进由阿富汗人领导的阿国内政治和解进程、促进阿经济发展以及稳定地区安全形势，这种合作不仅符合中美两国的利益，也应该符合阿富汗及地区各国的利益;中美两国在合作中应尊重阿富汗主权独立与领土完整，维护阿中央政府的权威，尊重阿富汗人民的选择;两国在合作中应互相尊重，争取共赢;双方对各自与第三方的合作应保持透明度，并进行定期的政策沟通;双方合作应由易入难，通过合作项目的成功累积互信，为未来更深、更广的合作奠定基础。

　　中美围绕阿富汗问题进行的合作有利于阿富汗及地区形势的稳定，但合作过程可能存在一些挑战，值得双方注意并做好充分准备。一是由于小布什政府的错误政策以及奥巴马政府继续坚持其部分内容，美国在中亚南亚地区的形象不佳，部分地区国家反美情绪高涨。中国在与美国合作的同时应在阿富汗问题上坚持独立、公正原则，应更多从阿富汗和地区国家的立场出发，多顾及它们的利益，而这可能引发中美在合作中出现矛盾。二是虽然美国因急于离开阿富汗而强调与包括中国在内的 地区国家合作，但由于地缘政治考虑和意识形态因素，美国没有放弃对上海合作组织的敌意，没有放弃对中国国有企业在阿富汗投资的怀疑，更没有打算停止其对地区国家内政的干涉，这些都将妨碍中美关于阿富汗问题的长期合作。三是美国在反恐问题上持“双重标准”，将严重妨碍其与中国在阿富汗问题上的进一步合作。2013年6月26日，中国新疆鄯善发生严重暴力恐怖犯罪事件，美国国务院发言人竟然借此指责和批评中国的民族宗教政策。[17]这不是美国第一次在涉疆等关系中国核心利益和重大关切的问题上发表类似言论，显示出其在反恐问题上一贯持“双重标准”，严重影响中美在反恐领域的合作。2014年后，阿富汗安全形势如果进一步恶化，势必对中国西部地区的安全和稳定造成影响。如美国不改变其“双重标准”，中美围绕阿富汗问题的安全合作必将难以开展。四是目前中美两国高层都在努力推动构建“中美新型大国关系”，中美双边关系的发展势头较好，但由于美国政府行政部门对华政策的关注点主要集中在经济、朝核、网络安全和亚太事务方面，其内部推动中美在阿富汗问题上合作的动力不足，由此造成内部机构间协调不畅;而美国会和媒体更关注中国在阿的资源和能源投资并对 其进行炒作，使美国内氛围不利于中美合作。

　　总体来看，中美在阿富汗既有共同利益，也有矛盾分歧。双方应充分利用现有合作空间进行互利共赢的合作，这既有利于美国撤军后的阿富汗及地区形势的稳定乃至改善，也有利于中美双边关系的发展。

来源时间：2014/10/13   发布时间：1900/1/1

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