美国政治理论检验：精英、利益集团和普通民众

作者：马丁·季伦思、本杰明·佩奇  来源：观察者网

　　据普林斯顿大学4月10日官网报道，普林斯顿大学和西北大学学者的联合研究显示，富裕的个人和企业对政府决策的影响力本已经远远超过普通民众，而4月2日美国最高法院推翻了美国政治竞选捐款总额的上限，这将进一步增强富裕阶层对美国政治的影响力。

　　普林斯顿大学教授马丁?季伦思(Martin Gilens)和西北大学教授本杰明?佩奇(Benjamin I. Page)考察了美国30年间的1779项政策，就富人、利益团体、普通民众对政府决策的影响程度进行了评估。结果发现，在收入分布中处于第90个百分值的富人对政府决策的影响力最大;利益集团也有相当的政治影响力;普通民众对决策的影响力微乎其微。

　　季伦思说，当普通人与富人的政策偏好出现分歧时，富人往往可以达成所愿。“如果民主意味着所有公民都拥有政治参与权，那我们的发现对美国政治的民主性提出了质疑。”

　　自从詹姆斯?麦迪逊时代以来，美国的政治观察者们一直希望，普通民众的多元利益诉求可以通过不同的利益团体表达，民主能够因此正常运转。但季伦思说，他们的发现摧毁了人们的这种希望。企业、或者以商业为目的的利益团体，其政策偏好往往与普通民众背道而驰，并且这些利益团体对政府决策的影响力远远超过那些非商业的群众团体。更有甚者，即使是那些非商业的群众团体，它们的诉求也并非总是与普通民众的诉求一致。

　　佩奇说，最高法院近日取消了美国政治竞选捐款总额的上限，这会进一步增强富裕阶层的政治影响力，进一步削弱普通民众对政府决策已然甚微的影响力。“这非常令人不安。”佩奇认为，最高法院以维护宪法第一修正案为由的这一裁决，将为“钱主政治”大开方便之门，让美国的民主走上邪路。

　　观察者网特约译者闫雅静全文翻译，以资读者参考。原标题：Testing Theories of American Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens

　　在美国，富裕的个人和企业对政府决策的影响力已经远远超过普通民众。

　　谁来治理?谁真正实行着统治?美国公民在多大程度上是自治、半自治或基本失去政治权力的?对这些问题的探究产生了美国政治研究的重要成果。

　　尽管此类研究丰富多样，但可以大致分为四派理论：多数选举民主(Majoritarian Electoral Democracy)、经济精英统治(Economic Elite Domination)和两种利益集团多元主义——多数多元主义(Majoritarian Pluralism)和缺少代表性的多元主义(Biased Pluralism)，前者指所有公民的利益都会在某种程度上被平等表达，后者指商业团体和专业群体主导政治。这些观点对于个体对美国政治的影响都做出了不同的预测，主要考虑四类行为主体：普通公民/“中等选民”、经济精英、以群众为基础的利益集团或商业导向的利益集团或行业。

　　每种理论的文献都如汗牛充栋，都有诸多经验性证据支持，包括量化的、历史的或观察性的，考察了美国政策制定过程中的多种行为体(或通常是某一类行为体)的重要性。这些文献为我们理解美国政治如何运作做出了重要贡献，有助于阐明我们或民主或不民主的政策制定过程到底是怎样的。然而直到最近，仍然无法通过一个能够分析每一类行为体对政策输出的独立影响的统计模型，来验证这些理论的相互龃龉的预测。

　　在此，我们初步尝试提出这种检验方法，用独立数据解决这一问题。我们的方法远非完美，但希望能抛砖引玉，激发对这些问题的进一步探索——在我们看来，这些是美国政治最根本的问题。

　　我们研究的基点是，经济精英和代表商业利益的有组织的集团对美国政府政策有实质性的独立影响，而以群众为基础的利益集团和大众选民几乎没有独立影响力。我们的研究结果为经济精英统治和缺少代表性的多元主义理论提供了有力的支持，却没有证据支持多数选举民主和多数多元主义。

　　接下来，我们简单介绍一下构成我们分析框架的四种理论学说，并重点分析每个理论相关的最主要的经验研究。随后将描述我们的数据和研究方法以及研究结果。最后我们将讨论本文对于理解美国民主和未来深入研究的方向的意义。

　　四种理论传统

　　我们提到的每种理论都有大量相关文献，在此不一一列举，只提每一理论的几篇核心著作。并且我们必须承认，一位学者的著作通常不能完全归为某一类。有些学者进行的是跨理论研究，或者独立于我们所提出的理论分类，倾向于讨论政策制定的多重影响和复杂进程。在此，我们集中讨论理想型理论。考虑到数据的性质，我们重点研究这些理论所假设的影响力的社会来源，而不是影响力的机制。

　　多数选举民主

　　多数选举民主理论，作为实证或经验的理论，将美国政府的政策首先归因于普通民众的共同意愿，视普通民众的权力来源于民主选举。这种观点可以上溯到托克维尔，他(在杰克逊时代)认为美国的多数是“全能的”，特别是在联邦层次上，而且担心“多数人的暴政”。这在亚伯拉罕?林肯对政府的界定中被称为“民有、民治、民享”，而罗伯特?达尔(Robert Dahl)称之为“民粹主义民主”。

　　这种理论在现代的重要典型是选举民主中的理性选择理论。该理论认为，两党制下争取选票的政党和候选人倾向于汇集在选民政策偏好的中间地带。如果偏好是连续的单峰态分布的以至于可以能够在单一维度排列，“中间选民理论”(median voter theorem)认为，争取选票的两党会采取相同的立场，即选民最偏好的立场的中间分布区。“中间选民理论”由哈罗德?霍特林(Harold Hotelling)提出，邓肯?布莱克(Duncan Black)证实，安东尼?道恩斯(Anthony Downs)在《民主制度的经济理论》一书中推广。在相关假设之下，符合大众选民偏好的公共政策不仅是经验性预测的两党选举竞争的均势结果，与“孔多塞胜者”一样，也有“最民主”政党的规范成分，因为它优于任何全民投票的均势多数规则下可能产生的替代性政党。

　　以肯尼思?阿罗(Kenneth Arrow)为首的社会选择理论家认为，随之而来的“混乱”后果表明，中间选民的预测只有在单一的政治维度下才符合逻辑。如果公民的偏好排序不是单一维度的，而是多样的，那么多数决原则以及随之而来的两党的选举竞争可能根本不会带来均衡的结果。然而，需要注意的是，理论上可能出现并不意味着实践中必然会发生。现实世界的结果依赖于机构如何组织以及偏好实际是什么样的。

　　尽管有这样“混乱”的结果，尽管许多人批评中间选民理论过于简化或在实践中无法应用甚至错误，但仍然有许多学者——其中经济学家可能多过政治学家——仍然坚信中间选民的政治偏好塑造着美国政治制度的运行结果。学者们举出了相当多的经验性证据来支持中间选民决定许多甚至大部分政策制定的结果这一观点，这些学者包括艾伦?梦露(Alan Monroe)、本杰明?佩奇(Benjamin Page)与罗伯特?夏皮罗(Robert Shapiro)、罗伯特?埃里克森(Robert Erikson)与迈克尔?麦库恩(Michael MacKuen)以及詹姆斯?史汀森(James Stimson)(非常有影响力的《宏观政体》[Macro Polity，该书尚无中文版]的作者)等。这些证据表明，美国联邦政府的政策有约三分之二与多数的偏好是一致的;公共政策转变的方向也有约三分之二是朝向大众偏好的;选民的自由主义和保守主义都与各州自由主义或保守主义的政策紧密相连;民众自由主义或保守主义政治“气氛”的波动都与政府三个分支的自由主义或保守主义政策变化明显相关。

　　美中不足的是，这些证据对于一些变量的影响缺乏考虑或者没有明确的评估，比如富人的偏好、有组织的利益集团的偏好与行动，这些可能对公共政策有独立的影响，同时与大众意见正相关，因此造成了公共意见与政策关系在统计上的伪相关。

　　近期，由拉里?巴特尔斯(Larry Bartels)和本文的一位作者季伦思(Gilens)所做的研究明确引入了“富有的”美国人的偏好和低收入群体的偏好，结果表明公共政策与中间选民偏好的显著相关性可能在很大程度上——甚至完全——是假的。

　　通过选举进行民主控制的“选举奖惩制”或许会提出不同的预测。根据这种观点，选民投票的依据是反观过去政府政策对其基本利益和价值的满足程度，而政府制定政策的依据是对民众判断的预期，而民众根据凯伊(V. O. Key Jr.)所说的“潜在”公共意见做出判断。“选举奖惩制”认为，政策更可能符合公民的基本需求和价值，而不是迎合他们目前的政治偏好。我们无法验证这种假说，因为我们没有也想象不到如何获得个人内在基本利益或价值的数据，是否与他们表达出来的政治偏好相反。但公众政治偏好在长期来看通常是相当稳定的，这表明公众表达的政治偏好通常和随后证明的“潜在”偏好没有显著差异。只有在特殊情况下才可能出现明显偏差，如经济萧条或灾难性战争。如果是这样，民主理论的选举奖惩制做出的预测也是大多数时候，公共政策将回应目前大众选民的政治偏好。

　　经济精英主导

　　一种很不同的理论认为，美国的政策制定是由掌握大量经济资源的个人主导的。这些经济资源如很高的收入水平和(或)财富水平，包括但不限于商业公司的所有权。

　　不是所有的“精英理论”都关注这样的人。有些强调社会地位或制度性地位，比如占据公司关键的领导位置、政党中的高位、政府的行政或立法或司法机构、军队中的最高级别。一些精英理论讨论的是混合型精英，指的是兼具社会地位、经济资源、制度性地位的人，他们通过共同的背景、一致的利益和社会互动达成一定程度上的联合。

　　例如，C.赖特?米尔斯(C. Wright Mills)在他的重要著作《权力精英》中，对美国社会、经济、政治和军事上的精英在历史上是如何改变主导结构的，进行了详细入微的考察。米尔斯提到，他所说的精英来自上层社会的实际构成，包括非常富有的团体执行者，但是他们的精英地位并非取决于他们的财富。本文的关注点集中于，强调政策制定中经济精英的重要性理论。

　　以经济精英为中心的美国政治研究至少可以追溯到查尔斯?比尔德(Charles Beard)，他主张美国宪法制定者的主要目的是保护私有产权，有利于富商和种植园主的经济利益，而不是后来成为多数的农民、劳工和手工业者的利益。该学说的里程碑式成果是威廉?多姆霍夫(G. William Domhoff)所详尽阐述的，尽管存在民主选举，精英是如何(通过基金会、智库、“意见形成机构”和他们资助的游说集团与政客)主导美国政策制定的主要议题的。菲利普?A.伯奇(Philip A. Burch)极其详尽地记录了美国历史上联邦政府官员的经济背景。托马斯?弗格森(Thomas Ferguson)对“主要投资者”的政治重要性的分析也可被视为经济精英理论。近期，杰弗里?温特斯(Jeffery Winters)提出了“寡头”的比较理论，认为最富有的公民，甚至是像美国的“公民寡头”，主导着与财富或收入保护相关的重大政策。

　　我们要讨论的第三及第四个理论假设，公共政策总体上反映有组织的利益集团和商业公司之间斗争的结果。

　　多数多元主义

　　“多数主义”利益集团的多元主义理论可以追溯到詹姆斯?麦迪逊的《联邦党人文集》第十篇，他在其中用“派系”(factions)分析政治，这个有点含糊的概念明显包含政党和普通大众，以及我们今天会考虑的有组织的利益集团、商业公司和行业部门。麦迪逊论证道，在共和国中普遍存在的不同派系的斗争，一定程度上能使政治代表公民整体的利益和诉求，或者至少更可能战胜“暴君”政治，包括令人担忧的货币超发，这可能迎合地方农民债务人占多数的派别，但是不利于商业债权人。

　　在二十世纪，阿瑟?本特利(Arthur Bentley)的《政府过程》和戴维?杜鲁门(David Truman)的不朽著作《政府过程》将集团置于政治分析的中心，详尽展示了有组织的利益集团是如何随心所欲的。杜鲁门列举了全面且有趣的游说技巧以及利益集团施加影响的其他手段。他在麦迪逊的基础上更进一步，增加了多数主义利益集团多元主义的可行性和规范性分析：宣称所有利益都会在利益集团主导的政策制定中有哪怕最小的影响力，因为决策者(为了避免随后的惩罚)必须留意所有一旦利益被侵犯就会联合起来的“潜在”组织。

　　罗伯特?达尔对纽黑文市政治的分析是麦迪逊或杜鲁门式的，他坚信许多(或全部?)差异性利益都得到了代表，尽管他在关注利益集团的同时也一样关注大众中的活跃成员。达尔用“多头政治”或“多元民主”描述美国政治，他的分析也接近我们所说的多数多元理论的理想型，因为他们默认平民大众的需求能够通过利益集团的斗争结果得到合理满足。一些关于利益集团政治的现代分析家同样(至少含蓄地)接受这一情境——利益集团争论导致多数主义的结果。

　　然而，曼瑟尔?奥尔森(Mancur Olson)提出了对多数多元主义理论的主要质疑，他认为，大量分散的个体有着各自微小但总体巨大的利益，他们的集体行动可能受困于“搭便车者”的问题。排除特殊环境(选择性激励、副产品、强制)，能从集体行动中获益的个体可能没有激励发起或参与有组织的集团。这种逻辑表明，杜鲁门所说的“潜在的集团”可能事实上不会形成，即便上百万人的利益被政府所忽视或损害。意识到集体行动的困难，官员们可能会随意忽视大众，采取违背大众利益的行动。

　　缺少代表性的多元主义

　　奥尔森的论述指出了多元主义理论的另一种重要思考方向：“缺少代表性的”多元主义理论。这种理论强调不具代表性的普遍利益集团的斗争，沙特施耐德(E. E. Schattschneider)将其描述成带着“上流社会口音”的神圣合唱团，近期又被凯?雷曼(Kay LehmanSchlozman)、西德尼?维伯(Sidney Verba)和亨利?布雷迪(Henry Brady)称为“不神圣的合唱团”。缺少代表性的多元主义理论通常认为，利益集团冲突的推动力和有结果的公共政策都倾向于迎合企业、商业和专业集团的意愿。

　　沙特施耐德认为，政策结果因“冲突的范围”而异。例如，当范围较小、透明度较低时，商业集团更可能优先于普通大众。格兰特?麦康奈尔(Grant McConnell)补充道，政策制定者的实际“选民”包括权力集团。乔治?斯蒂格勒(George Stigler)(明确表达了一些经济学家讥之为“芝加哥马克思主义”的观点，)根据缺少代表性的多元主义理论分析了监管政治：被监管者捕获监管者。查尔斯?林德布罗姆(Charles Lindblom)概述了许多商业公司及其同伙能够影响公共政策的方法，包括商业的“优先地位”。托马斯?弗格森提出政治中的“投资理论”，即“主要投资者”，尤其是特定工业部门的代表，资助政党来获得适合自己经济利益的政策。弗雷德?布洛克(Fred Block)的“新波兰尼”分析强调集团。雅各布?哈克(Jacob Hacker)和保罗?皮尔逊(Paul Pierson)对“赢者通吃政治”的分析，强调金融业的权力，被视为缺少代表性的多元主义文献的新贡献。

　　马克思主义与新马克思主义关于资本主义国家的理论认为，经济阶级，特别是资产阶级，即生产资料所有者，主导政策制定，用国家维护其物质利益。如《共产党宣言》所说，“资产阶级……从大工业和世界市场建立的时候起，它在现代的代议制国家里夺得了独占的政治统治。现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”我们无法准确检验这种理论的预测，因为我们缺乏检测经济阶级政治偏好的好方法。(在马克思主义理论中，收入和财富都不能准确表示阶级立场。)然而，我们注意到，某些“工具主义”马克思主义理论，包括拉尔夫?密利本德(Ralph Miliband)提出的重要流派，做出的预测与缺少代表性的多元主义很类似：代表“大型商业”的利益集团与企业倾向于占主导地位。

　　从关于利益集团的经验证据来看，有组织的集团确实定期游说并结交政府官员，在公职部门与私人机构的旋转门之间穿梭，向官员提供自利的信息，起草法案，在竞选上投入很多资金。而且，与缺少代表性的多元主义相一致的是，证据明显表明，大部分美国利益集团和游说团体代表商业公司或专业人员的利益。只有相对较少的代表穷人或者普通工人的经济利益，特别是如今美国工人运动已经变得如此虚弱。

　　但是利益集团真的能影响政策吗?大量的案例研究有详细的例子证明利益集团的影响，除了最有力的一个质疑案例。这一经典案例就是沙特施耐德对1928年斯姆特-霍利夫关税法案的分析，一次令人震惊的政治献金案例。仍有许多以定量分析为主的政治学家似乎忽略或舍弃了这些非量化证据。还有其他研究试图证明利益集团对政治根本没有影响(特别是在冷战时期，当时对美国政治坦率的描述会被视为不爱国)。雷蒙德?鲍尔(Raymond Bauer)、伊希尔?普尔(Ithiel Pool)和路易斯?安东尼?德克斯特(Lewis Anthony Dexter)论证道，商业对贸易互惠权的恢复几乎没有影响。麦尔柏(Lester Milbrath)记录了与说客及国会成员的访谈，说客的影响力排名极低。近期，弗雷德?麦克切尼斯(Fred McChesney)提出独到论点，得到利益团体资助的竞选可能并不代表利益集团试图提出条件进行贿赂，相反是威胁要损害集团利益的政客勒索的结果。

　　只有极少数的研究提供了基于大量不同的公共政策研究利益集团的影响的量化证据。其中重要的研究包括马克?史密斯(Mark Smith)的著作、弗兰克?鲍姆加特纳(Frank Baumgartner)、杰弗里?贝里(Jeffrey Berry)、Marie Hojnacki、大卫?金博尔(David Kimball)和贝丝?利奇(Beth Leech)的成果。

　　马克?史密斯考察了四十年间2364个“商业协会”的议题，这些是美国商务部(商业团体整体的代理人，在特殊议题上几乎所有行业都达成一致)公开赞成或反对的。然后他计算了商务部从国会得到行动或不行动的授权“成功”的平均比率的六种方法。商务部在推动或阻止法案的“成功”比率似乎是非常高的，但是史密斯认为这并不必然意味着会有影响。(平均成功率说明影响力的前提是采取立场与对成功的预期是无关的。更进一步讲，为了检测商业的独立影响，避免伪结果，其他行为体采取措施的数据也需要包含在内。)相反，史密斯将精力主要集中在分析成功率高低的额外相关变量，如公众“情绪”和国会中的政党构成。

　　弗兰克?鲍姆加特纳和他的同事详细调查了98个利益集团活跃其中的国会政策制定案例，调查组织所能支配的资源量级是否与这些案件的结果有相关关系。在他们的多元统计分析中，鲍姆加特纳他们发现政策结果适度倾向于有更多资源的一方(政治行动委员会的资助、游说集团的经费、领导集团的规模等)。

　　在我们分析数据集的可用性之前，还没有人评估出利益集团在一系列复杂议题中的影响力——尽管他们考虑到了公众或经济精英的作用——更别说同时分析三种潜在的影响力。

　　检验理论假说

　　独特的数据集存在使这种经验性努力成为可能，本文作者之一季伦思近年来因一个不同但相关的目的整理了这些数据。他的意图是评估“富有”人群、贫民和处于收入分配中层的人对公共政策的影响力。

　　季伦思和一小队研究助理收集了大量多样化政策案例的数据：1981—2002年之间对可能的政策变化的倾向性做过全国性调查的1779个案例。所有1923个案例都符合四项标准：支持或反对的两分态度、政策的明确性、与联邦政府决策相关、措施绝对而不模糊。在1923个原始样本中，1779个案例符合另一项标准，即为被调查者提供收入分类，不设计宪法修正案或最高法院的判决(可能要求非常不同的决策过程)，涉及明确的政策变化，而非部分的，或含糊存在或不存在实际变化的情况。这1779个案例不构成包含所有可能的政策变化的样本(那是不可想象的)，但是我们认为他们与评估政策上的公共影响力非常相关。其中包含的政策不限于狭义的华盛顿“政策议程”。与此同时，既然它们被认为是值得做民意调查的问题，就更可能是相对显著的问题，普通公民对此更可能有真正的意见，并实施自己的政治影响力。

　　季伦思在每一个案例上都使用了原始调查数据根据收入水平评估反馈。为了应对各次调查中收入分类方法的不同，他使用了二次逻辑回归技术，分别评估收入分布百分比第10%(非常贫穷)、50%(中位数)、90%(相当富有)的受访者的回应。

　　在此，我们用这些政策偏好数据来测量上述理论传统中研究的两个作为主要政策影响因素的独立变量。虽然并不完美，但我们相信是令人满意的。

　　排在收入50%上的受访者的政策偏好，即中等收入者的偏好，很好地反映了平均偏好(或者更准确地说，是非制度化的美国成年人的平均水平)，这是多数选举民主理论的核心。在所有收入与偏好的关系是单调的案例中，以及所有两者完全没有系统性关系的案例中，中间收入受访者的偏好与中间偏好的受访者是一致的。在剩下的案例中，两者非常接近。

　　我们相信，在收入90%的“富有的”美国人的偏好能够有效地被视为富有或极高收入的美国人的代表，能够被用来检测经济精英理论的主要预测。诚然，收入90%的人既不是巨富也不是精英，按照2012年美元水平计，季伦思所说的“富有的”受访人每年的家庭收入只有约146000美元。然而，从他们的政策偏好与中等收入水平者的偏好差异程度上看，我们认为，在中等收入水平者与真正的富豪之间的差距可能是相似但更大的。

　　支持这一命题的证据来自2011年合作的国会选举研究。根据这项研究的13个政策偏好问题，收入水平在前2%的人(这个群体可以被视为“真正的富豪”)的偏好与收入水平在前10%的人的偏好的相关性高于与收入水平平均者偏好的相关性(r=.91 vs. .69)。因此，我们对相对高收入的“富裕”受访者的调查似乎能够捕捉到关于真正的富豪的有效信息。

　　总之，由于我们使用“富有的”代理人而带来的不准确性可能造成低估经济精英在政策制定中的作用。如果即便再使用这些不完美的方法仍然可以发现对政策的实际影响，那么，可以合理推断真正富有的公民对政策的影响仍然是更巨大的。

　　为了测量利益集团的偏好与行动，我们理论上使用鲍姆加特纳及其同事在他们的98个政策议题研究中发明的指数：这一指数被所有1779个案例中支持这一方或另一方的利益团体用来评价整体资源。但是要对所有的案例应用这一指数是不可行的，这需要的工作量是鲍姆加特纳在他们的案例研究上所花费的大约二十倍。然而，所幸，鲍姆加特纳他们发现了这一指数的简单替代——根据风评“强大的”利益集团(来自近年来《财富》杂志25强名单的集团)中倾向于改变既定政策的数量，减去反对的数量——与所有利益集团指数的相关性极高(r=0.73)。

　　季伦思使用了“强大的”利益集团的支持数量(减去反对的)这一调整后的版本，发明了“净利益集团联盟”方法。他向25强中的集团(它们似乎忽视了某些主要商业利益)加入了据报道游说资金最多的十个关键行业。(包括这些行业和利益集团的最终名单详见附录1)。对于1779个案例中每一项政策改变的提议，季伦思与助手们利用多种资源将所有参与的利益集团分为对改变“强烈同意”、“有点同意”、“有点不同意”和“强烈不同意”。他随后将集团的数量与既定议题的两种立场结合起来，将有点同意或有点不同意计为强烈同意或强烈不同意的一半量级。为了允许在既定立场上随着集团净数量的增加而出现效益递减的情况(组织数量从10增加到11可能没有从1到2重要)，他在做减法之前对支持的组数与反对的组数取了对数。如下：

　　净利益集团联盟=ln(#强力同意+[0.5*#有点同意]+1)-ln(#强烈不同意+[0.5*#有点不同意]+1)

　　以下我们还记录了分别根据总量和根据行业分类计算的可比较的集团联盟指数，同列在附件一中。

　　我们的因变量是每个调查问题中的政策建议在被提出之后的四年内是否被实际采纳了。(事实证明，大部分行动在两年后就被实施了。)当然，要测量1779个不同案例中每个政策变化是否存在不是一件简单的事情，季伦思及其助手们花费大量时间查看账目、政府数据、国会季刊、学术文献等。

　　为了检测这些理论传统，我们首先考虑所有有组织的利益集团，不将之区分为以大众为基础的和以商业为中心的。在单一统计模型中，我们评估三个自变量各自对因变量(政策变动)的独立影响：大众公民的政策偏好(收入在50%的偏好);经济精英的偏好(以收入在90%的人的偏好计);利益集团的代表(净利益集团联盟指数)。

　　随后，为了明显区分多数多元主义与缺少代表性的多元主义，我们将使用两个单独的净利益集团联盟测量，一个只包含以大众为基础的利益集团，另一个仅限于商业和专业集团。关于利益的主要假设见表一，得自我们对四种理论的讨论。

　　表一 理论估算：各行为体对政策结果的独立影响力

　　在他们原本的形式中，多数选举民主理论(如，不包括除大众选民之外的社会行为者的选举竞争理性模型)预测，大众选民对政策的影响力是显著实质正相关的，而其他行为体则不然。

　　经济精英主导理论预测，显著实质正相关的影响来自经济精英。大部分这种理论承认一些(虽然不多)大众选民的独立影响力，比如在非经济的社会议题上。许多也承认商业利益团体有一定的独立影响力——因此可能也将利益团体视为一个整体——尽管他们强调的是富有的个体。

　　总体上讲，利益团体多元主义理论预测，只有有组织的利益集团才有显著实质正相关的政策影响力。影响力是由团体，而非富裕(或其他)个体施加的。随着多元主义类型的不同，大众公民可能会或不会被有组织的集团很好地代表，但是他们没有多少独立的影响力。

　　多数多元主义预测，有组织的利益集团作为一个整体能够忠诚地(即积极显著实质地)代表大众选民的偏好。但是由于大多数政治影响力都是通过组织施加的，那么既包括利益集团联盟又包括公民偏好的多元分析应该显示出更多来自集团而非个人的独立影响力。而杜鲁门“潜在集团”的观点确实为公民直接的影响力留下了空间。

　　缺少代表性的多元主义理论也认为有组织的利益集团比公民大众或个体经济精英有更大的影响力。但是他们认为以商业为中心的组织扮演着主要角色。

　　我们承认政治世界的复杂性，也承认有可能这些理论传统中不止一个是有些道理的：

　　几个——甚至全部——行为体可能对公共政策有实质、正相关、独立的影响。我们也必须考虑无效性假设，即这些理论传统中没有一个正确描述了美国政治中哪怕部分事实。

　　大众选民、经济精英与利益集团的政治影响

　　在我们进一步研究之前，需要注意到的是，即便我们的预测变量中的一个被发现(在控制其他变量的情况下)对政策完全没有独立影响，也不意味着这个变量所反映的偏好的持有者——大众选民、经济精英或有组织的利益团体中的某个——通常在政治决策中被“遗弃”。政策制定不必然是这些行为体之间的零和博弈。如果他们的偏好是正相关的，那么当一方获胜的时候，另一方可能也获胜。

　　事实上，大众选民的偏好与经济精英的偏好在众多议题上都是高度正相关的。(见表二)通常，大众选民与富有的选民(我们用来代指经济精英)对政府的需求是一致的。这一双变量相关影响了我们如何用“赢家”与“输家”解读接下来的多变量结果。这也解释了为什么严肃的学者同时保持与多数选举民主及经济精英主导理论的联系，即便其中之一在因果上可能有致命错误。例如，普通民众常常是“获胜”方(即，得到了自己偏好的政策结果)，即便他们在无论什么政策制定上都没有独立的作用，即便精英(通常被认同)确实有优先权。

　　表二 变量间的相关性

　　但是净利益集团与大众选民的偏好不是显著相关的。将所有利益集团视为整体，净利益集团联盟指数与大众公民的偏好只有不显著的0.04的相关性!(见表二)这种计算埋葬了大卫?杜鲁门和其他人关于有组织的利益集团倾向于很好地代表大众的观点。事实上，如表二所示，即便是我们分类成“以大众为基础”的集团净联盟与大众偏好的相关性也只有非常温和的(尽管是统计上显著的)0.12。

　　一些特定的美国成员资格组织——特别是美国退休者协会和劳工协会——确实倾向于与大众有相同的政策偏好。但是其他成员资格组织与大众的偏好是不相关(反对堕胎和提倡堕胎的组织)或负相关的(枪支协会)。一些成员资格组织可能反映公司支持者或最富有的选民的观点。其他组织关注的议题平均散布在各个领域。无论原因是什么，所有以大众为基础的组织加起来并没有很好地代表公民整体。以商业为中心的组织更糟糕，与整体是-0.10的负相关。

　　我们也没有发现经济精英的偏好与以大众为基础的组织或以商业为中心的组织联盟有什么联系。让我们意外的是，后者可能会反映商业中的逐利动机与精英个体之间更广义的意识形态观点是相反的。比如，经济精英倾向于政府在一切事物上的花销保持在较低水平上，而商业团体和特定的常见工业游说集团希望政府在他们能够获利的领域投资。制药厂、医院、保险公司和医学机构一直在游说政府在医疗保险上投入更多;国防合约商为武器系统游说;美国农业部为农业补贴游说，等等。

　　政策制定影响力的初始测试

　　表格三的前三栏表示双变量的结果，其中三个自变量(从现在开始将所有利益集团视为整体)每个都分别作为政策改变的唯一指标。正如之前的文字说明，三大类理论传统的每一个——多数选举民主、经济精英主导、利益集团多元主义——似乎得到了支持。当分开考虑，每个自变量——普通公民的偏好、经济精英的偏好、有组织的利益集团的净联盟——都与政策变化强烈显著正相关。难怪每个理论都有强大的追随者。

　　表三 政策结果及普通民众、经济精英和利益集团的政策偏好

　　注：估算范围为0到1。应变量为政策结果，如果得到支持的政策变化在四年内实行，则为1，反之为0。

　　但是当所有三个自变量都被包含在多元变量模型4中并相互验证时，情况发生了巨大的变化。普通公民偏好的影响陡峭下降，直至不显著的接近零的水平。很明显，多数选举民主理论核心的平均公民或“中间选民”在与经济精英和有组织的利益集团相对时处于弱势。多数选举民主的主要预测因此被果断拒绝了。大众选民不仅在政治决策上没有独特实际的权力，在政策上也几乎没有独立的影响力。

　　通过对比课件，经济精英被评估为对政策有实质的高度显著的独立影响力。这并不意味着经济精英主导理论完全站得住脚，因为我们的结果表明个体精英必须与有组织的利益集团分享他们的影响力。而经济精英仍然对美国公共政策决策过程有着突出的影响力，比研究中的其他行为主体明显。

　　有组织的利益集团(作为整体)也被证明对政策有实质的独立的影响力。同样地，单一的利益集团多元主义预测也不是完全站得住脚的，因为有组织的利益集团需要与经济精英个体分享其权力。但是利益集团联盟对公共政策有非常显著的积极影响。

　　这些结果表明，混合理论能够最好地描述现实，在混合理论中，作为个体的经济精英与有组织的利益团体(包括公司、主要由富有的精英拥有和控制)都实际参与到影响经济政策的过程中，但是普通大众几乎没有独立的影响力。

　　所有三项自变量一起考虑时解释力很弱(模型四中的R2只有0.074)，这可能部分是因为我们选取的替代方法的局限性，特别是经济精英的代表(我们“富有的”代理人确实不完美)和利益集团的代表(在我们的检测中只有少部分政治上活跃的团体被包含在内)。我们数据上的这些局限性意味着利益集团和经济精英的政策影响力确实比我们评估的要高。但也有可能是，在研究所涉及的三个理论传统之外存在重要的解释因素。或者在政治输出中有许多特质或议题之间的变化是任何模型都难以捕捉到的。以我们目前掌握的数据还不能解释。

　　表三中系数的精确量级很难被解释，因为我们对自变量做了对数转换。有效评估这些行为体相对影响力的方式是比较当他们的政策倾向分布发生单位变化时，政策变化的预测概率如何改变，同时保证其他行为的偏好维持在中值(普通民众和经济精英是50%的支持，净利益集团联盟指数为零)。根据表二里的系数，这些变化的概率是图1中的线状图和强调偏好分布的柱状图。

　　图一 根据政策安排推测政策被采纳可能性(黑线，左纵轴);偏好分布(灰色柱状图，右纵轴)

　　显然，当保持净利益集团联盟和富有美国人的偏好不变时，大众想什么似乎没多少差别。政策变化的可能性基本是一样的(约0.3)，无论是极少数还是大多数普通民众支持提出的政策变化(见图一的顶部)。

　　通过与其他保持不变的行为体的对比发现，经济精英支持率低(五分之一同意)的政策变化提议被采纳的比例只有18%，而支持率高的(五分之四同意)通过率有45%。当利益集团的支持率低(五个集团强烈反对，没有支持的)，政策变化的概率只有0.16，但是当利益集团强烈支持时，变化发生的概率上升到0.47(见图一后两项)。

　　当利益集团和富有者都反对一项政策的时候，它会被采纳的可能性就更低了(这些政策提议主要包括增税)。而在另一个极端，利益集团和富有者的高支持率增加了采纳政策变动的概率，但是强烈的现状偏见仍然是明显的。在两个群体中都得到强烈支持的政策(如上所述)被采纳的概率只有56%。(我们的数据集中支持率高的政策没有包括建议减税、增加免税、增加从幼儿园到12年级的儿童教育的支出、大学投入以及克林顿政府任内将处方药补贴加入医保的提案。)

　　多数选举民主

　　我们的发现似乎与大量令人信服的理论和量化研究相悖，主张普通民众或者说“中间选民”对公共政策有极少或没有独立的影响力。我们如何解释这些发现呢?

　　值得注意的是，我们的证据并没有表示普通民众在美国的政策制定总是失败的。由于普通民众的偏好倾向于与经济精英的偏好正相关，普通民众通常获得了他们想要的政策，尽管他们或多或少是巧合的受益人，而不是成功的原因。在我们的发现与过去的双变量研究结果中没有必然的冲突，过去的研究结果是实际政策与大众愿望之间有约三分之二的一致性，或者在大众的自由主义/保守主义“情绪”与政策变化之间有紧密的联系。我们的主要观点设计因果推论：如果从实际因果影响解释，先前的研究基本上可以说全部都是伪的。

　　更进一步讲，那些经济精英与普通民众有分歧的议题反映了重要的问题，这些议题包括贸易限制的许多方面、税收政策、公司监管、堕胎和学校祈祷，因此普通民众的政治损失并不是一些琐碎的事情。而且，我们需要记住的是，我们的分析使用富有者的偏好作为真正掌握巨大财富者的替代，而后者拥有的政治势力多于前者，其偏好与普通民众的差距则明显大于前者与民众的区别。因此即便是测量到的富有者与中间选民的偏好之间很小的区别，都可能表明经济精英的需求与普通民众非常不同，而且他们的需求通常可以得到满足。

　　最后一点：即便是从双变量描述性角度看，我们的证据也表明，当普通大众希望政府有所作为的时候，美国政治体系的代表性是极度有限的。由于对深嵌于美国政治体系的多数规则的阻碍——联邦制、权力分立、两院制——以及由于反多数主义的国会规则和进程的进一步阻碍，这个体系实际上是现状偏见的。当大多数偏好现状而反对既定的政策改变时，他们更可能达到目的;但是当大多数——甚至是绝大多数——偏好改变时，愿望未必会达成。在我们的1779个政策案例中，有限的支持改变的多数实现了期待中的变化的比例只有30%。更明显的是，即便是压倒性的多数支持改变，有80%的公众支持率，实际改变的比例也只有43%。

　　在任何情况下，平民民主的规范提倡者都不会对巧合的民主有热情，在那种情况下，普通民众只有在他们恰巧同意有实际控制力的精英或利益团体时，才能从政府得到他们想要的。在冲突不可调和的紧要关头，实际影响力很重要。

　　经济精英

　　经济精英主导理论在我们的分析中表现相当好，尽管我们的结果可能淡化了精英的政治影响力。我们测量富有者或精英的偏好的方法——尽管有用，而且是我们目前能用于大量政治案例的最好方法——相比于我们测量的普通民众或利益集团联盟的偏好，其一致性相对可能较低。然而即便用我们这一不完美的方式，我们仍然发现了实质性的效果。现实世界中精英对公共政策的影响可能更大。

　　我们无法对数据做的是最终区分不同类型的精英理论。我们无法确定我们捕捉到的是最富有的美国人(最富有的1%?这1%中的前十分之一?)，还是我们直接检测到的不那么富有但数量更大的收入占90%的公民。

　　无论如何，我们需要重申我们的数据考虑的是经济精英。收入与财富可能与精英地位的其他维度正相关，比如较高的社会地位和在制度中占据高位，但是他们不是一样的。我们无法就某些精英理论的非经济方面做出判断，特别是那些强调行为体的收入未必很高的理论，比如公职人员和政党中的积极分子。

　　有组织的利益集团

　　我们对于利益集团的实际影响力的结果非常醒目，因为之前几乎没有研究能够在控制其他主要非政府行为体偏好的同时，评估团体影响力的程度。我们的证据明确显示，在控制普通民众和经济精英的影响力的情况下，有组织的利益集团对公共政策有非常实质的独立影响力。利益集团多元主义理论获得了强有力的经验证据支持。

　　在此，利益集团联盟方法的不完美性(尽管可能没有经济精英个体的情况严重)也表明，不容置疑，有组织的集团的实际影响力可能比我们所发现的更大。如果我们有未包含在我们净利益集团联盟方法中的成千上万的组织的活动数据，我们或许能发现一个组织(或许没有其他组织的反对)获胜的很多案例。在有限的议题上，如特别税优惠或针对一两个企业的补贴，这种情况可能更确定，这些议题在我们的相对高度显著的政策中没有被代表。(我们的数据集只包括被认为足够重要以致需要全国性调查的政策。)

　　利益集团影响力的一个重要特征是，它常常是与政策变动提议相反的。在1357个提议的政策变动中——其中至少有一个利益集团选择支持或反对，只有36%的案例做出了大多数利益集团希望的改变，而55%的案例做出了大多数利益集团反对的改变(剩下的支持与反对持平)。

　　区分多数多元主义与缺少代表性的多元主义

　　我们是否能进一步说明，利益集团的影响力进程是更像杜鲁门式的具有广泛代表性的多数多元主义，还是沙特施耐德式的“代表性有限的”多元主义，其中商业利益、专业团体和公司占主导地位?

　　我们已经公布了一些结果来质疑多数多元主义。如果利益集团斗争的结果是帮助普通大众获得所需——有组织的集团或许能比政治上不积极的美国人自己更好地代表普通公民——我们会预期净利益集团联盟的政策偏好与普通公民的是显著正相关的。但是我们从表二可以看出，它们实际上并不显著相关。利益集团联盟与普通公民的偏好几乎完全无关。而且，没有证据表明官方预期的“潜在集团”的反应能够使政策与公众的需求接轨。多数多元主义的经验证据看上去确实摇摇欲坠。我们也知道美国利益集团的构成是严重向公司、商业、和专业团体倾斜的。这一事实当然表明代表性有限的而非多数主义的多元主义更有解释力。

　　更进一步说，多数多元主义理论相比于缺少代表性的多元主义，更多地预测基于大众的利益集团的独立影响力。因此，区分基于大众利益的和基于商业的利益集团，并且研究两者对政策的实际影响力各有多少，或许是有用的。

　　相应地，我们分别计算以商业为中心的和基于大众的集团的净利益集团联盟指数(见附录一)，并且将两者都包含在新的多元分析中，再加入普通大众和经济精英的偏好——放弃我们之前的所有利益集团的联盟的方法。

　　这一分析的结果见表四。显然，缺少代表性的多元主义的预测比多数多元主义的实质上更好。基于大众的和以商业为中心的利益团体的影响因子都是统计上正相关且显著的，但是商业集团的相关系数几乎是大众团体的两倍。而且，当我们将分析限定在两者都表明立场的较小的议题集中时，——即，当我们只考虑两种集团都直接彼此接触的议题的案例——两者影响力的对比更为明显。

　　以商业为中心的团体在塑造政策结果上的优势反映了他们在华盛顿利益集团圈子里数量上的优势，而且他们同时出现在对一项政策的态度对立的两方的情况也非常罕见。这两个因素(数量上都优势和相对强的内聚力)在商业集团中对整体利益集团联盟指数的关联性起的作用要比在大众组织中强(0.96比0.47，见表二)。当我们重新调整对商业和大众利益集团联盟的测量来反映每个分类中不同的集团数目时，商业集团在数量上的优势的重要性也显现了出来。表四使用了调整后的测量的平行分析表明，在组别基础上的单个商业组织和平均大众组织似乎有着同等的影响力。在我们的分析结果中，商业团体有着更大的整体影响力主要是因为，他们大多参与到了每一个议题中(大约是平均水平的两倍)，而不是商业团体比大众集团的影响力大。

　　表四

　　考虑到整体，我们的证据明确表明，相比于多数多元主义，缺少代表性的多元主义更好地描述了政治现实。事实并不是许多多样的、基础广泛的利益集团选择能够反映公众需求的政策立场，并带来实际的政策。利益集团作为一个整体寻求的政策与公众并不相同。“潜在的组织”并没有填补这种空缺。只有相对极少的大众团体是活跃的，他们(整体上)没有很好地代表大众，而且他们的集体作用也小于商业集团，后者的立场更倾向于与大众偏好负相关。这些商业集团数量更为庞大、更积极、资金更充足，他们更可能获胜。

　　表四还证实了我们之前关于经济精英和中间选民的发现。当商业和大众利益集团联盟被分别包含在多元变量模型中，普通民众的偏好仍然对政策变化没有影响，而经济精英仍然有非常强大、独立、正相关的影响。

　　美国民主?

　　我们每一种理论传统(多数选举民主、经济精英主导、多数利益集团多元主义、缺少代表性的多元主义)强调不同的行为主体在决定美国政治输出时是关键的，而且每个理论都生出了大量经验性文献，它们似乎表明某一种行为体有着极高的影响力。然而几乎所有的经验性证据本质上都是双变量的。直到最近都没有可能在一个系统性的量化模型中去检测这些理论。

　　通过在单一统计模型中直接探究理想型理论预测之间的关系(使用的数据集包括根据不完美但有效的测量方式从将近两千个政策议题中得出的关键自变量)，我们能够得到一些突出的发现。一个是中间选民及其他多数选举民主理论的几近彻底的失败。当经济精英的偏好与有组织的利益集团的立场被控制，普通美国人的偏好对公共政策似乎只有极小的、接近为零的、统计上不显著的影响力。

　　多数选举民主理论的失败更是惊人，因为这与我们数据的局限性可能有的影响相反。普通公民的偏好比其他自变量的获取更直接，然而他们的影响最小。

　　有组织的利益集团也不能替代公民直接的影响，无法通过多数多元主义的理论假设将公民的意愿植入并保证其权利。利益集团确实有实际独立的影响力，而且有少数集团(特别是劳工组织)能够合理代表普通民众的观点。但是利益集团系统作为一个整体不能。总的来说，净利益集团联盟与普通民众的偏好不是显著相关的。影响力最大的商业集团净联盟与民众意愿是负相关的。所以现存的利益集团并不是公众整体意愿的传送带。“潜在组织”没有收紧间隙，因为现存组织的立场确定之后，公民的偏好对政治的独立影响极小甚至不存在。

　　此外，经济精英的偏好(作为代理，“富有”公民的偏好)在政策变化上的独立影响力远高于普通民众。诚然，这不意味着普通民众总是输;他们确实总能得到他们想要的政策，但那只是因为那些政策恰好也是实际有影响力的经济精英偏好的。

　　当然我们的发现主要指向的还是权力的“第一面”：行为主体在相关议题上塑造政策输出的能力。但他们也至少在某种程度上反映了权力的“第二面”：塑造决策者考虑的问题议程的能力。我们分析的政策选项集要比决策者严肃讨论的或放入国会投票的广泛得多，而且我们的选项集(平均水平)在大众中比在利益集团中更受欢迎。而这些政策的命运反映了决策者通常是拒绝考虑它们，而不是考虑之后否决它们。(我们的数据中无法区分这两者。)我们的结果对权力的“第三面”表现得更模糊：精英塑造公众偏好的能力。我们知道利益集团和政策制定者本身通常在塑造意见上花费很多努力。如果他们是成功的，这就有助于解释精英与大众偏好之间的高度相关性。但是这不能扩大我们所评估的公众对政治的影响力，仍接近于零。

　　我们的研究结果说明了美国民主的什么?它们确实给支持“平民主义”民主的人带来了麻烦，他们希望政府能主要回应、甚至只回应民众的政治偏好。在美国，我们的研究表明，多数没有在进行统治——至少在因果上没有实际决定政策输出。当大多数不赞同经济精英和/或利益集团时，他们通常都输了。而且，由于美国政治系统中强烈的现状偏见，即便当大多数美国人希望有政策改变的时候，他们通常也无法实现。

　　平民主义民主可能的反驳是，普通民众对政治是不积极的，并且通常忽视公共政策;如果他们不知情的偏好不影响政策制定，我们为什么要担心呢?或许经济精英和利益集团领袖比普通民众更偏好政策专业知识。可能他们更好地知道什么政策对所有人都好，可能他们在决定支持哪项政策时，寻求的是大众利益，而不是私人利益。

　　但是我们怀疑这一点。我们认为恰恰相反，总体上讲，普通民众通常非常清楚他们自己都价值与利益，他们所表达出的政策偏好是值得尊重的。而且，我们对于精英的信息优势不是很确定。确实，详细的政策知识倾向于睡着收入和地位的提升而增加。富有的美国人和公司经营者更可能对直接影响他们的税收和监管政策有更多的了解。但是他们对社会安全、医疗保险、食物救济券或者失业保险这些与他们的切身利益没有多少关系的政策有多少了解呢?最重要的是，没有理由认为专业知识中伴随着超越个人利益或目的而谋求公共善的倾向。

　　总而言之，我们认为民众是自身利益最好的守卫者，优于任何可行的替代选项。

　　抛开利益和动机有分歧的困难议题不谈，我们强烈建议，不应该简单地认可经济精英或有组织的利益集团有极高的智慧。这需要实践的检验。新的经验性研究需要深入挖掘谁知道多少、知道什么、知道哪些公共政策。

　　我们的研究结果也指出了有必要进一步了解哪些经济精英(“富足的”?前1%?前0.01%?)对公共政策有多大的影响，以及他们行使影响力的目标。这些问题也存在于特定利益集团研究的精确程度上。我们还需要进一步研究本文尚未考虑到的政策偏好和多元行为体的政治影响，包括政党积极分子、政府官员以及其他非经济精英。希望我们的文章能够激发在这些问题上的深入探索。

　　尽管在以前的研究中多数民主得到了看似坚实的经验证据支持，我们的分析认为，美国公众的大多数实际上对政府采纳的政策几乎没有影响。美国人确实享有许多围绕着民主治理的政治特征，比如定期选举、言论和集会自由、广泛的(如果仍然有争议的)公民权。但是我们认为，如果政策制定是由强大的商业机构和小部分富有的美国人主导，那么美国所声称的民主社会正受到严重的威胁。

来源时间：2014/10/18   发布时间：2014/6/12

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