美国如何打造“预算国家”？

作者：俞飞  来源：中国经营报

　　十年磨一剑，万众瞩目的《预算法》修正案高票通过。预算国家建设，中国再下一城。

　　百余年前，大洋彼岸的美国，同样经历引入现代公共预算理念，从无到有打造“预算国家”，将政府权力关进法治笼子的曲折过程。盘点美国预算往事，对转型期的中国或不无裨益。

　　预算民主 纽约开先河

　　镜头拉回到进步时代——19世纪80年代到20世纪20年代。狂飙突进的美国，浮华与腐败并存。城市化进程一日千里，贫富差距何啻天壤，社会治理矛盾凸显。斯时美国政治腐败横行，政党分肥臭气熏天，金权交易频发，议会监督有心无力，民众徒呼奈何!

　　与今天相比，那时美国地方政府的财政收支，远远超过联邦政府。1898年，纽约市公共支出是纽约州的5倍，比其他所有州的总和多三分之一，比联邦政府也要多出七分之一。纽约市议会及其下属的各独立委员会享有拨款权力，官员与议员打得火热，沆瀣一气。

　　腐败猖獗，城市维修工程没有开支记录，市政府没有公共财产记录，公共财产流失屡见不鲜。土地批租、公共工程、公共服务、政府采购方面贪污受贿令人瞠目结舌。1908年纽约市政府总拨款1.8亿美元，其中就有800万美元用于偿还“特殊税收债券”，其实系填补上年超支。

　　1898年纽约州议会图书馆管理员杜兰德(后任美国人口普查局局长》，出版了一部研究纽约市财政的专著，影响深远。“使得许多市民不能参与大量的城市事务”，预算缺失正是罪魁祸首。

　　随后成立的纽约市政研究局，将预算界定为“城市制定计划时不可或缺的知识基础。一年中只有在制定计划时，每一个政府部门才尽力规划它100%的目标任务，100%的社会需要，100%的政治机会，才能确定接下来的12个月将花多少钱。”

　　1908年纽约市出台的城市预算，是全美最早以部门职能系统分类为基础的预算。根据职能对部门进行细分，意味着“必须提交反映每类要做的工作或公共服务所要求拨款总数的预算。”到了1913年，预算文件从五年前的112页，增长到836页，拨款法案涉及总数达3992项的不同条目。市财政局长普伦德加斯特盛赞：“市政研究局提供的服务和榜样作用，对城市管理贡献良多。”

　　市政研究局的秘密武器是一年一度的预算听证会——“纳税人一段严肃的、有益的和启蒙的经历”。此外，研究局的一大创新是每年的预算展览，让市民熟悉预算。1908到1911年，4次预算展览受到民众热烈追捧。

　　预算展览先让市民知晓政府能够做什么，再让他们确信这些活动不会给他们增加新的负担，以让人们接受政府活动的扩张。从1903到1908年，纽约市总预算增长了四成。此后的五年，增长了34%。

　　不满足于纽约一地的巨大成功，改革者点燃了美国预算变革的熊熊火炬。

　　美国进入预算时代

　　美国建国之后，“没人负责为整个政府制定一个统一的预算方案”。《宪法》将财政收支大权赋予国会，两院十几个委员会均涉足拨款领域。议员多从狭隘的选区利益考虑，“投桃报李”相互投票、“猪肉桶分肥”拨款大行其道。

　　联邦各行政机构为来年准备预估，财政部长对其不作任何评估和修改，直接呈送众议院拨款委员会。总统在其中几乎不起任何作用，国会的部门拨款只有总数，没有开支分类，没有细目，更谈不上完整。一旦拨款打包下拨，行政机构胡乱花钱，贪赃枉法者上下其手，上交一堆杂乱无章、真假难辨的报账单。

　　分散的立法主导预算，导致行政部门各显神通，自己争取资金，自己掌握开支，势必产生“不负责任的权力”。预算改革者呼吁建立行政主导型预算，需要一个看得见的、民主负责的总统。

　　“总统对政府活动的正当运行负有主要职责。”老罗斯福总统大胆发起挑战，从国会手中夺走了预算的创制权。创建联邦预算的幕后推手塔夫脱总统，呼吁在整个联邦政府建立行政管理的“指挥塔”。

　　1919年，全美44州相继效法纽约，引入公共预算，制定《预算法》。“预算一词，就像社会正义和美国主义等词一样，成了政治的常用语。”而持续多年的“扒粪运动”，揭露诸多官员腐败恶行，激起强烈民愤。

　　见民气可用，塔夫脱总统邀请纽约预算改革先锋克利夫兰，领导总统节约与效率委员会(塔夫脱委员会)，抛出“重磅炸弹”——《国家预算的必要性》报告，制定预算改革的时间表和路线图。

　　塔夫脱总统强调根据宪法要求，政府行政首脑负有定期公布“收入与支出综述”的职责，总统有权每年编制并向国会提交“一份明确的、深思熟虑的预算报告，并在其中标明迫在眉睫的重要问题。”离开白宫前，他所做的最后一件大事，就是向国会提交了《1914财政年度国家预算》。

　　问题已不再是美国是否需要国家预算，而是它该采取何种形式，以及由谁来控制它?

　　一战爆发，美国政府开支急剧增长，债台高筑，预算赤字和财政危机岌岌可危。形势比人强，原本持反对意见的国会，不得不让步。1915年，曾抵制公共预算的众议院拨款委员会主席费兹杰拉德承认，权力过于分散就不能明确责任，必须建立一个拥有预算权力的负责政府。

　　1921年，《预算与会计法》出台，一锤定音，预算编制权力赋予总统。人民利益的总管家——美国总统，与人民利益的个别代表——国会议员之间的权力之争，逐渐向前者倾斜。

　　透视OMB

　　《预算与会计法》标志美国预算国家初步形成。法案第一次以法律的形式赋予总统预算编制权，学界公认为“帝王式总统制”的开端，改善了国家治理结构，为其登上超级大国宝座奠定了基础。

　　美国总统授权管理和预算局(OMB)领导和控制行政机关各部门。所有行政机关和机构都通过OMB对总统负责、向总统报告。国会的职能不是越俎代庖，而是监督预算。《预算与会计法》设立审计总署(GAO)，辅助国会强化对政府的财政监督。

　　“OMB对于圈内的每个人来说都是难以理解的，而又被圈外的几乎每个人所误解。”OMB于1921年创建，小罗斯福总统将其从财政部分离出来，划归总统直属。

　　与白宫隔街相望的OMB，是总统行政办公室中拨款最多，员工规模最大的部门，五六百位政策分析员，多为公共政策专家、律师和经济学家。他们是总统的代言人，是行政部门的监督者，也是国会的竞争者。

　　OMB堪称纳税人利益的守护者，作为财政约束的堡垒，其奉行“杜绝浪费”和“节省开支”原则，给外界留下了“说不者”的形象。

　　OMB首要职责是协助总统准备年度联邦预算，并提交国会。集中和分析各部门和机构的预算需求，OMB就总统如何形成其向国会提交文件提出建议。“如果你负责给总统提供关于数字的建议，那么你就会参与联邦政府的每项政策制定。”总统评价OMB的局长职位是政府中最重要、最难胜任的工作之一。OMB局长——“政府分支机构中权力第二大的职务“，可以直接晋见美国总统。

　　美国预算程序严谨细致，预算编制和国会审批18个月，预算执行12个月，决算的汇总和审计3个月，周期长达33个月。

　　2014年美国政府预算244页，预算分析书508页，附录1381页，历史图表376页。除国家机密外，一律依法公开，全文上网。国防部、外交部、国家安全机构也不例外。

来源时间：2014/10/18   发布时间：2014/9/10

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