厚下薄上：美国联邦公务员的工资真相

作者：吴谦立  来源：财新网

　　公务员工资，一直是舆论的热点话题。在中国，已经有了至少700万的公务员队伍，这些公务员一方面手握大权，另一方面还享受不缴养老金、不缴公积金等特殊待遇，自然成为许多年轻人向往的职业，也自然成为社会矛盾的一个焦点。在很大程度上，一般民众认定中国公务员为特权阶层乃是来自对于高级官员待遇的印象，或者来自贪腐官员的劣迹，另一方面，基层公务员又确实存在许多外人所不知的苦衷，他们承担执行一些不受欢迎政策的责任，却又位于官场最低层，囿于级别低而无法增加收入、享受许多福利，其实并不是别人想象的那样风光无限。

　　牵涉到收入，就是一个让人很难心平气和讨论的问题。毕竟从心理上说，每个人都是看着别人好的一面，所谓此山望着那山高。我在美国领事馆工作的时候，有一对领事夫妇就多次感慨他们夫妻俩的工资收入加起来还比不上在欧洲某银行工作的其内弟一人，却全然不提他们工作具有职业安全感、退休福利高以及驻外时期的各式补贴等种种好处。

　　理论上说，在一个正常的现代文明社会里，公务员的工作性质决定了这些职位的要求是必须谨慎小心、循规蹈距，而不必具备创新性，而且加上政府工作的职业安全(job security)程度高，因此他们的工资收入理应低于私营企业部门。然而，公务员的工资和其他行业不同，因为没有这样一个市场来决定价格。所有的政府都并不直接从事生产，并不直接产生价值，更没有竞争性可言，因此这个价格很难通过市场表现出来。只能从原则上说，公务员绝不是、也不应该是个让人活得风光的行业，其收入应该只限于一个体面的生活。从历史上看，即使在那“黑暗的封建专制时代”，也还是有许多官员过着“庖童朝告盐米尽，侍婢暮诉衣裳穿”这样的日子。

　　事实上，即使在美国，公务员的工资收入也一直是争论的话题。在他们的争论中，也有许多似是而非的观点。

　　共和党人常常引用调查数据说联邦政府公务员的工资超过了私营部门的工资，据说这几年超过的幅度高达60%。但是，这个数字有相当的误导性，因为一来联邦政府机构大都设在生活成本比较高的大城市周围，而私人企业则分散在全国各地;二来联邦政府的许多职位需要高等教育的背景，平均而言联邦政府的公务员受教育程度高于私营部门，而且从年龄上而言，联邦政府雇员也比私营部门平均年长四岁。

　　联邦政府的人事管理办公室(Office of Personnel Management)则常常引用劳工统计局(Bureau of Labor Statistics)的调查数据，认为联邦政府公务员的平均收入比私营部门低24%。这同样有片面性，因为这个调查仅仅涵盖了工资收入，而众所周知联邦政府公务员的福利通常是优于私营部门的。

　　因此，比较中立的专家会承认这是个不容易说清楚讲明白的问题，因为很难做完全公平的一对一比较。而总体上有关法律的要求只是说公务员工资与私人企业的相应工资具备“可比较性(comparable)”，但这只是表明差别不至于超出一个数量级，至于相差多少仍然没有明确规定。

　　鉴于制度的不同，要进行中外公务员收入的简单比较就更没有多少意义了，因为且不说国外的公务员工资系统的复杂，单就中国官员工资制度的特殊性就足以使得这样的比较失去意义。比如在中国，部长级以上的官员除了相应级别的工资收入，可以享用专车、专职的司机秘书等工作人员外，还有其他国家所没有的住房补贴，以及出行、休养、医疗保健等方面的种种特权，而且所有这些待遇在他们离休后仍然继续享有。前广州市市长万庆良就曾经表示他住在130平方米的豪华套间里面，每月只缴600元租金—他把这作为劝说需要改变观念、不必买房的理由，但是这在普通民众看来，却无异于现代版的“何不食肉糜”。这些特权要是能够折算成货币收入，中国官员的实际收入要远大于表面的工资。

　　与其说不清道不明地比较工资数字，还不如看看其他国家公务员制度的特点，是否有可资学习之处。

　　首先说句题外话。在西方国家，公务员和政府官员在民众心目中的地位和形象与中国有很大的不同，不仅远远不是年轻人最向往的行业，而且多少还有些“公仆”的样子。我在领事馆工作的时候，就发现整个领事馆里面，领事处处长这个职位大概是最悲催的：其他处的领事主要是和中国官员打交道–那时中国政府还在谋求突破西方世界的全面制裁，中国的GDP更是远远不及今日之项背，因此对于西方外交官大都比较客气;领事处的普通(副)领事们，其职责主要是欺负前来办理签证的普通中国民众;唯有他老兄的主要业务是负责处理在上海领区内工作生活的美国侨民的各项琐碎杂事。前来办事的美国公民们，无论是留学生、还是游客或者常驻中国的商人，这些大爷们(或者姑奶奶们)稍有不顺心，就会跳将起来把手里的物件往桌子上一摔，来一句“是人民养活了你们”的美国版：“是我付了你的工资(I pay your salary)!”

　　美国从政治制度上而言是实行严格的三权分立，从而形成三个不同的体系，在工资制度上更是五花八门。联邦政府公务员的工资系统、计算方法就分成好几块：行政部门和司法、立法部门固然不同，即使行政部门里面，权力机关部门和负责行业监管的“事业单位”性机构又不同;在各个部门里面，“蓝领”工人的收入渠道多过白领职员;白领职员里面如果某些职务需要一定的科技专业特长的、或者是军队外交金融监管部门的某些职务，又会单独分类，这些职务的工资不一定受国会约束，而是由行政部门自行裁量(AD –Administratively Determined);在一般的白领职员里面又分普通公务员的通用计划(General Schedule)、高级公务员的资深官员服务计划(Senior Executive Service)以及作为政务官员的高层阁员计划(Executive Schedule)。

　　不同于联邦政府，各州又有较强的独立性，除了独立的立法权、行政权和司法权外，在工资制度上面也各自有自己的一套做法，而州下面的地方政府则可能又是另外一套系统。因此，这里先只谈联邦政府的工资制度——关于地方政府官员的工资，我们以后还会略微涉及。

　　要说美国公务员工资制度的最大特点，在我看来，那就是它似乎和中国完全相反：对于基层或者普通公务员相对优厚一些，而对于高级公务员或者高级政务官员则相对刻薄一些。

　　首先，与私营部门进行分类比较，蓝领政府公务员的相对工资就高于白领。根据国会政府责任办公室(Government Accountability Office)最近的一份报告：联邦机构里面高中学历或以下的蓝领雇员，其工资平均比私营企业的同类人员大致高出21%;大学学历的雇员大致和私营企业相等，而受过更高教育的联邦雇员收入则平均可能比私营企业低23%。

　　要是算上其他福利待遇，高中学历以下的蓝领联邦雇员可能对比私营部门的相对收入更高，而且蓝领雇员是严格遵守一天八小时工作制的。比如，两年多前，重庆领事馆发生那件紧急情况时，必定需要和北京的大使馆、华盛顿的国务院电话沟通、讨论下一步行动方案，同时提交书面报告。总领事处理紧急情况、和当事人谈话、加班加点起草电报、汇报工作是没有额外收入的，而电报员在坐等总领事交给他电报文稿时，就可能属于加班时间，因而可以领取额外的加班费。

　　在白领公务员中，厚下薄上这个特征可能更加明显：在一家私营企业，随着职务的提升，薪酬收入可能呈几何级数上升，但是在公务员里面，其上升幅度就要小得多，而且还可能出现倒挂情形——“级别”低的公务员工资超过其上司或上司的上司。因为对于普通公务员而言，按部就班地完成工作就可以在一定期间内获得提升，工资也随着级别、工龄的增长而自动上升。以覆盖70%以上联邦政府公务员的通用计划为例，普通公务员一共分15个级别(grade)，每个级别里面又分10等(step)。每一级别、等级的工资是固定的。一个公务员即使是从最低一级干起的话，只要不出差错，尽可一步步按年头升级。当他升到最高的15级时，他的工资就可以达到15万美元以上，还高于助理部长(Assistant Secretary)、接近副部长(Under Secretary)这样高级别、有可能还是总统直接任命的政务官员。而高级公务员的位置却需要竞争上岗，而且每个职位的工资存在一定的浮动幅度，该官员的具体收入则“视其工作表现决定”，低者可能还不如老资格的15级普通公务员，高者则又可以拿与内阁副首长(Deputy Secretary)一样的工资。同时，对于事务官性质的职业公务员，可以由于表现杰出而每年获得一定的额外奖励——尽管这个奖励数目只是象征性的，但是那些由总统任命的高级政务官员，则是与这个奖励完全绝缘的。

　　与工资相对应的职务要求也类似。以我以前熟悉的外交官序列来说。职业外交官分普通外交官(junior officer)和高级外交官(senior officer)两种。普通外交官不管其起点为何，何时晋升大致是可以期待的，区别只在于快慢而已。但是，升到一级外交官后就必须决定是否申请晋升高级外交官。如果决定申请晋升，就必须通过一系列考试、考核，包括接受参议院的质询。通过这些考核则进入高级外交官序列，否则就可能走人，另寻出路——当然，到那个时候已经积攒了一定的工龄，就此领退休工资日子也能将将过得下去。

　　这样的好处是除了程序公开、可依据之外，还给了官员选择权。像大使、公使、参赞这样的高级外交官，其主要工作在于和驻在国政府官员、本国官员以及议员打交道，需要较高的人际沟通手腕;而领事、一等秘书等这样的普通外交官，其工作内容更多的是从事政策分析或者其他具体事务，更多地体现在综合分析能力方面。两者对官员的能力要求截然不同，让官员自己选择同时又善待普通公务员就减少了基层的怨气。官场往上走的路毕竟越走越窄。厚下薄上使得普通公务员降低了拼命拥挤在晋升职务一条路上的动因，更加减少了由心生不满而走向歧途的可能，不至于出现“39岁现象”、“59岁现象”。另一方面，政府的运作大体上需要普通公务员向民众沟通、执行，这些“牧民之官”是上传下达的关键环节，他们对于政府在民间形象的影响要远比那些“牧官之官”的高级官员重要、直接得多。

　　这种忽视级别因素的特点，在行政裁量体系里面就更加明显了。美联储总部一般职员的工资大体上属于美联储自己裁量而定，因此一个高级职员很可能拿到22万以上的工资，远超过内阁首长、国会议员，已经和副总统的23万美元不相上下了。而各个分行的工资又是由各自分行决定，因此因地区差异而各不相同，最低的圣?路易斯分行行长28万多一些，最高的纽约分行行长则有41万，而耶伦(Janet Yellen)原来担任旧金山分行长时工资接近37万美元，被“提拔”为总行副主席后，由于这个职务相当于内阁副首长，工资乃是由国会审核决定，因此反而只有17万美元多一些，及至接替伯南克成为主席之后，才“升”到比照内阁部长的19万美元，还是比不上手下的一些高级职员。

　　在我们这个具有上千年官本位传统的社会，很难想象还有什么可以替代官员级别来决定工资的因素。事实上，1949年以来，不仅官员工资更是以行政级别为主要因素而决定的，一切待遇也都是由级别决定，乃至官员生病去什么样的医院住什么样的病房、去世后骨灰安葬在哪里都得首先核对他的行政级别。虽然已经进行过几次工资制度改革，但是级别依然是主要因素，2006年的那次工资改革还加大了级别工资的权重。

　　去年十八届三中全会通过的改革决定，似乎朝着降低级别因素的方向迈出了一步。它不仅明确提出了破除官本位观念、逐步取消教育研究单位的行政级别等观念，而且几乎在各领域的改革措施中，都贯穿了破除官本位的精神和理念。如果能切切实实落实，也许会对中国的社会经济架构以及人们的价值取向，产生深远的积极影响。然而，中国的官本位问题历史悠久，绝不是一朝一夕就能一攫而就解决的。要真正解决这个问题，绝不是简单地依靠思想教育，而从工资制度着手、大幅降低行政级别因素，不失为一个好的着力点，现在就看政策制定者是否有坚定的决心、以及高超的手段来推行。

　　同时，也应该开放民众对于官员收入的监督。这一点，在美国的公务员工资制度上面，无论是正面经验还是不那么正面的案例，都有不少，我们下文继续叙述。■

　　作者为美国波士顿大学经济学博士，现为美国某基金经理，负责全球宏观性投资。

来源时间：2014/10/18   发布时间：2014/10/9

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