周江评：洛杉矶的治霾经验

作者：周江评  来源：东方早报-上海经济评论

　　刚入秋，中国华北一些地方雾霾又起。如何治霾?洛杉矶过去40年左右的治霾经验，对我们是很有价值的参考。在1977年，洛杉矶每年180天空气质量不达标，2004年后，每年仅有数天不达标。以下，依照其公共政策推进过程，我们分时期来谈洛杉矶如何治霾。

　　法规时期：跨行政区管理

　　1960年代前，美国各地自行负责管理辖区内的“三废”——废气(含汽车尾气)、废水、废物，美国联邦政府和各州政府很少直接干预。因此，各地的综合环境品质，既取决于地方的经济发展水平、结构及“三废”管理水平，也受周边影响——各种“三废”不因行政边界而留在某地辖区内。全美各地，特别是洛杉矶等产业发展迅猛、人口急剧膨胀的地方，“三废”问题(尤其空气污染问题)越发严重，民间对州、联邦政府由上至下治理环境问题的诉求也越发强烈。

　　1960年代初，民间通过各种社团、政治游说，酝酿了足够力量，美国联邦层次的环境保护、空气质量保护法案形成了民间、官方的多个版本。华盛顿政客们经过讨价还价，在1963-1970年间，同意了几个重大联邦法律：《1963年洁净空气法》、《1967年空气质量法》、《1970年洁净空气法》、《1977年洁净空气法修正案》、《企业燃油效率标准》和《1969年国家环境政策法》。它们从环境品质(含空气质量)的定义、相关研究、监控、治理和相关企业的环评报告和行政审批等方面，系统规定了联邦、州和地方的权责。

　　美国民间笃信政府只能在人民不能实现自我管理时介入，但在环境问题上，人们给了联邦政府很大权力。根据以上法律精神成立的美国环境保护局，对各地的环境问题有最终仲裁权，不容地方挑战，特别是涉及污染问题的技术性问题。有了这一榜样，1977年，洛杉矶都市区的100多个平起平坐的大小城市，也相应成立了跨县市的南加空气管理局，扮演类似美国环境保护局在整个美国环境保护中的角色。

　　南加空气管理局辖区包含洛杉矶及周边几个县，面积27824平方公里，辖区人口1500万。该局由辖区内民选政府代表和民选州长指定代表组成13人的董事会，董事会依据公开、透明的民主讨论，决定该局的大政方针、财务审计和最主要官员的选拔任命。该局的日常运作，由董事会在全国遴选的局长负责。该局所需经费，依照地方法律，主要由辖区内工厂的营运税、环境许可证收费、排污费等收费的转移支付承担。不足部分，由联邦政府、州政府不时予以补助。南加空气管理局不属辖区内任何一个县市政府，无需看地方行政领导眼色行事，只对董事会负责。董事会成员大体由民选代表构成，即南加空气管理局只对主流民意负责。

　　因运作资金来源稳定，额度相对充足，不受政府换届影响，该局迅速成长，拥有数百名一流的环境保护、工程技术、法律、计算机等专业人才，拥有对辖区内重大环境保护问题的最终发言权和否决权。成立至今，该局主要依据联邦政府的法律法规精神，制定和落实辖区内的环境保护法规，以保护环境(尤其是空气品质)、增进民众健康为自身价值诉求和宗旨。

　　1990年代前，南加空气管理局制定的地方环境保护法规一直主要由3个板块构成：一是全面并不断更新的各种可燃物燃烧排放空气污染物的标准，甚至细到含有汽油的染料燃烧后的空气排放物总量标准;二是各类使用燃料的器具、车辆的空气污染物的排放标准;三是关于各类固定空气污染源，如工厂、宾馆的空气污染总量或平均若干时段空气污染的标准及相关环境许可证的规定。

　　该局制定的地方法规、标准，往往比联邦法律更严。因此，尽管洛杉矶人口、产业持续增长，但法规的不断更新和严格执行，使人均空气污染下降幅度得以抵消增量人口带来的额外空气污染，洛杉矶地区空气质量逐年改善。1980年代末，尽管每年还有若干天雾霾，但蓝天白云已是洛杉矶地区的常见状态。这树立了南加空气管理局的良好形象，也强化了其在辖区内环境保护领域方面的绝对权威，为其日后推行新的治理环境举措奠定了扎实的政治基础。

　　这个时期，南加空气管理局也为美国贡献了一个有名的环境保护方面的领导者，金·兰特斯(Jim Lents)。此君因协助丹佛市治理空气污染而小有名气。1986年经全国遴选，担任南加空气管理局的局长。在这个位置上，他没有让人失望。任期内，他成功推进了轻轨、低排放柴油引擎和低排放汽车等原来被认为是政治上不可行的项目，也成功说服辖区的政治家，将南加空气管理局的雇员增加到千人，年度办公预算超过一亿美元。

　　市场时期：技术与市场激励

　　经过十数年努力，在地方环境保护法规标准的制定和执行方面，南加州空气管理局硕果累累。但随着这些方面日益逼近最佳，南加空气管理局从中得到边际效用也在递减。1990年代，洛杉矶地区进入了一个更多依靠市场节能减排的时期。

　　这个时期的标志性规划之一，是南加空气管理局1991年主导制定的《空气质量管理规划》。该规划迅速响应了美国联邦层次的《1990年洁净空气法》，把能进一步减少本辖区空气污染的措施分为3大类：

　　第一类是短期可落实、执行较容易的措施，如合乘汽车上下班、灵活的上班时间、轮休制度和大型雇主进出私人车辆平均载客量等。

　　第二类措施是第一类措施的增强版，即要求更高比例的雇主、更多职工执行合乘汽车上下班和轮休制度等，以及推广市场上已出现、但未普及的各项节能减排技术措施，如利用当时刚兴起的互联网推进远程办公、使用新兴的油电混合动力车辆等。

　　第三类是研发已取得一定进展、可能大规模市场化的技术措施，如纯电动车、超导电力传输、太阳能建筑等。

　　为方便民众理解和支持，上述规划针对不同措施，做了详细的成本效益分析。在这个时期，南加空气管理局继续保持空气污染治理方面的先进性，率先与美国西部几个同类机构引入空气污染排放市场交易机制。即各个空气污染的事主若节能减排，最终空气污染排放低于既定指标，可将两者差值放到公开、透明、竞争性的空气污染排放市场进行交易，从而获得经济收益。同时，节能减排措施若符合地方《空气质量管理规划》的精神，事主还可额外获得税收减免和经济补偿。

　　南加空气管理局还会同加州其他热心环境保护和可持续发展的机构团体，共同推进了加州地方目标性法规《加州议会32号令》。该法令非常激进，规定了加州及下属各地方2020年必须达到的节能减排硬性目标。在其框架内，各事主节省的温室气体排放指标也可像空气污染那样在市场交易。

　　对洛杉矶及其所在的加州，法令规定，到2020年，两地的温室气体排放必须降到1990年的水平。这是非常激进的目标，相当于给地方经济活动上了紧箍。但因有多数民众支持，这个紧箍没有取下来。为配合这一法令，其他具体执行节能减排的法令陆续通过，如《加州参议院375法令：可持续发展的社区》、《加州议会1493法令：小汽车温室气体排放标准》等。南加空气管理局和辖区内其他单位，如南加州联合政府，依据上述法令制定了洛杉矶地区的地方法令、标准和规划。特别是，由南加州联合政府主导的洛杉矶地区交通规划和相应落地项目，必须反映上述温室气体节能减排目标。如核查后不能达标，洛杉矶地区将会被责令整改交通规划，需重新提出有关项目，上级部门给予的拨款也会受影响。

　　在这一时期，路面交通、近海海运、铁路货运带来的空气污染，是洛杉矶地区最主要的空气污染和温室气体来源。依据上文提到的《空气质量管理规划》，南加空气管理局相应的工作重点，是推广市场内最好的、具备推广条件的节能减排技术。负责洛杉矶地区交通规划的南加州联合政府，主要在出行方式低碳化、土地利用和公共交通结合上做文章。

　　对承担海运货运的轮船、港口、铁路、货运公司，南加空气管理局没有直接的行政管理权，主要通过器具、引擎、场地等尾气和温室气体排放的标准和总量对其施加影响。如何激励上述主体承担更多环保工作?以下所说的大转型，或可视作洛杉矶地区的主要策略。

　　大转型：民众支持可持续发展

　　2008年的金融危机深刻影响了美国社会、经济生活。后金融危机时代，对各级政府和像南加空气管理局这样的公立机构而言，最大影响是办公经费因实体经济下滑而削减，不少公共支出减少，如教育、医疗、社会救济，相关民众怨声载道。部分利益相关者要求放松环境保护标准和要求，以吸引更多外来投资，振兴经济。南加空气管理局、南加州联合政府等公共机构，受到很大压力。

　　可喜的是，因为过去近40年的环保运动和教育，尤其是严格的环保带来的蓝天白云，多数民众坚定地站在后者一边。金融危机前通过的《加州议会32号令》、《加州参议院375法令：可持续发展的社区》等，并未因反对声音的出现而被推迟执行或改变。

　　究其原因，如部分学者指出，加州越来越多的民众，已认同环境品质极端重要，应该长久坚持;相反，人们惯常的经济活动方式、产业发展模式、出行方式乃至相应的价值观、世界观等，却不应一成不变。即使在后金融危机时代，后者仍应顺应环境品质做出转型，才可能带来地方经济、社会和环境的长久共赢。

　　由此，各级政府以及南加空气管理局等公立机构，虽受到来自部分团体和民众的压力，但也得到更多人的支持，得以继续开展已比较系统化的环境保护、可持续发展活动。比如，上千家大学、企业和商业机构2010年自发成立了加州环境行动注册会。这个注册会鼓励会员制作自身空气排放清单，核算总体的空气污染和温室气体排放总量，制定切实可行的节能减排计划，并共享有关数据，以便第三方核查和监督。据加州环境行动注册会统计，到2014年10月，各个会员自主减排的温室气体已有9.7亿公吨。考虑到后金融危机时代经济下滑的形势，同时各级政府未参与其中，这是个了不起的成绩。

　　眼下，加州环境行动注册会也在考虑如何激励会员更积极地节能减排。正在讨论的策略包括，建立额外的温室气体排放交易市场、加强总结已有经验并转化为有偿技术服务，等等。

　　另一件值得大书特书的事是，洛杉矶县2008年通过了《R动议：增加半分消费税用于加快本地综合交通建设》。该动议得到超过三分之二的选民支持。依据该动议，洛杉矶县政府有权在30年内对每次消费额外增加0.5美分的消费税，用于支持县辖区内的公共交通发展、改善高速公路瓶颈路段。R动议支持的项目部分已建成，如洛杉矶的Expo轨道交通线。这些项目代价不菲，但对减少温室气体排放和空气污染都有正面效益。

　　经验与启示

　　洛杉矶40年左右的治霾三部曲，和许多典型案例一样，仁者见仁，智者见智。笔者有幸在国内和美国求学生活多年(在洛杉矶6年)，已完成的博士论文和进行中的教研活动也和两国治霾事业有关，故在此尝试总结洛杉矶的几点经验和启示如下：

　　一、依据空气质量管理的需要，依法设立跨行政边界的强有力的空气质量管理专门机构，并确保其有稳定的队伍和办公经费。因经费和人员配备并非直接和地方政府挂钩，机构能依据保护环境、增进民众健康的宗旨独立运作。同时，因雇佣大量优质人才，它在环保问题上具有绝对权威，尤其是相关技术问题。中国也有必要设立跨行政边界的公立机构，尽可能摆脱地方对环保事业的负面干扰。

　　二、治霾的成败在于细节和执行。洛杉矶注重细节，尽可能从源头全面控制空气污染总量，而非等到污染严重后再行治理和管控。而要增强执行力，就需要有执行能力的技术官员。中国相关法规不少，可改进之处或在细节和执行上，尤其应使用有执行力的技术人才。

　　三、治霾的绩效是公共部门建立权威和公信力、赢得民众长久支持的法宝。虽说环保教育、政府信息公开等会让民众更信任政府的举措和规划，但若过往绩效不够靓丽，民众也不会长久买账。

　　四、确保一定的环境品质，应是所有经济活动的底线和大多数民众心目的最大公约数。不能因暂时的经济发展困难而牺牲环境品质,洛杉矶地区在后金融危机时代的表现，加州环境行动注册会的成立和运作，正反映了这种诉求。某种程度上，这也是洛杉矶地区乃至整个加州1970年代前交了环境污染的昂贵“学费”才领会到的。

　　中国城市应发挥后发优势，避免再交类似的“学费”。否则，长期而言，中国城市很难成为人才用脚投票时的首选，进而无法在愈发激烈的世界城市竞争中脱颖而出。各级政府、各个社会团体应因势利导，在民众中强化对环境品质的诉求。深刻理解环境品质重要性的广大民众和企事业单位，其支持和想法会转化成明智的决策和举措，帮助我们实现地方和国家在经济、社会、环境上的共赢。

　　作者介绍：

　　周江评，现为美国爱荷华州立大学设计学院助理教授，博士生导师，是该校可持续社区、可持续发展的环境课程、对比城市化与城市研究、交通规划与政策、城市形态-城市设计、的主讲教授，并负责指导该校社区与区域规划、交通工程学科、可持续发展环境的本科、硕士、博士研究生。校外主要兼职有国际中国规划学会董事、中国城市规划学会国际学术委员会委员、美国交通研究学会交通拥挤收费学术委员会委员、中国城市规划学会《城市规划》(英文版)编委，《城市交通》特约编辑、《国际城市规划》特约编辑、美国站特约联络人。并担任《城市研究》(Urban Studies)、《规划教育与研究》(Journal of Planning Education and Research)、《城市规划》(中国城市规划学会会刊)、《中国公路学报》等19份国内外一流学术期刊的匿名审稿人。

来源时间：2014/10/31   发布时间：2014/10/28

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