美国无法通过“一刀切”的气候政策实现环境正义
作者： 来源：尚道战略
从表面上看，美国环境政策的历史是通过关键的监管而取得成功的。例如，据估计1970年的《清洁空气法案》使总体空气污染减少了66.9%，使美国公民的平均预期寿命增加了1.3年。
但这是一个"一刀切"政策，而不是关于公平与正义的故事。尽管环境立法减少了总体污染，但低收入家庭，尤其是有色人种面临的危险毒素暴露问题却进一步恶化。有色人种社区的空气污染水平高出平均水平10%到15%，如今更多的有色人种生活在邻近高污染设施的社区，比30年前有所增加。
去年通过的《通胀减少法案》(IRA)是另一项重要的环境立法，这项投资3690亿美元的法案预计到2050年将减少50%的排放。然而，对于气候和环境正义社群以及大量地方规划者和从业人员来说，IRA在正义立法方面存在不足。
这是因为该法案基于需求的方法依赖于减税和补贴以激励应对气候变化，这意味着气候韧性可能实际上变得更加不平等，对低收入家庭和有色人种社区造成伤害。但正如本文将要探讨的，州和地方领导者有望在IRA的实施过程中加强公平措施的评估和执行，从而为所有社区带来更好的结果。
IRA的补救效果如何?
今年早些时候，我们提出了关于气候变化政策的补救立场——以消除种族财富和繁荣差距为前提，为家庭和社区建立具有气候韧性的环境政策原则。我们重点关注财富、健康、金融和住房安全，因为这些因素会放大气候变化的个人成本。这些因素调节气候风险，它们可以决定灾难只是暂时的，还是会带来持续的贫困效应。
幸运的是，拜登政府对公民行动非常重视，尤其是在气候正义方面。拜登总统签署了《社区灾害韧性区法案》(the Community Disaster Resilience Zones Act)，宣布为17个技术援助中心提供1.77亿美元的资金，以帮助社区获取环境正义资金，并设立了白宫环境正义办公室，这可能对设计支持减排的新政策方法具有重要意义。
作为政府推动气候行动政策的核心组成部分，除基础设施投资和就业法案(IIJA)外，IRA也包含对正义和公平的承诺。它得到了Justice40倡议的支持，该倡议旨在确保至少40%的联邦气候政策投资流向历史上处于不利地位和负担过重的社区。IRA还得到最近一些行政命令的支持，以改革治理结构，包括加强种族平等和支持政府机构中的弱势社区。
此外，该法律包括至少459.5亿美元用于环境正义项目，其中包括100亿美元的竞争性拨款。虽然这些环境正义承诺只占IRA的12%，IRA和IIJA合计的3.4%，低于Justice40倡议(见图1)，但这已经是一项不小的变化。这些项目将以气候和经济正义筛查工具为指导，这将帮助联邦机构和地方政府根据对气候风险的脆弱性确定有需求的社区。
虽然一切都朝着正确的方向发展，但IRA仍然是一种"一刀切"方法。该法律实际上没有考虑到公平性，明显回避了将投资评分过程合法化的问题。
这一切都将对IRA的变革潜力产生不利影响。风险在于：没有考虑到种族平等的策略，气候变化政策可能成为无意中扩大种族财富和繁荣差距的工具，即使在实现减排的同时也会造成这种结果。
IRA的效益将不会平均分配
联邦资源的分配及其对当地污染和气候脆弱性的影响，特别是对有色人种社区的影响，比减少整体排放更加重要。由于种族主义政策的遗留问题，脆弱性在特定社区表现的更加集中，一个不考虑分配公正的方法会进一步加深潜在的不平等。虽然IRA将在全国范围内推动脱碳，而联邦提供的正义条款将有助于抵消一些不平等的结果，但不公平仍然根深蒂固地存在于该法律的关键机制中。
首先，不对公正进行编码的需求驱动政策有可能加剧韧性差距，将低收入社区和有色人种社区抛在后面。这是因为该法案中的财务激励措施主要面向房主——通常是中高收入居民，其中大多数是白人。此外，其他人指出，该法案几乎没有任何减少脆弱性因素的规定，包括住房安全、公平获得医疗保健以及改善公共空间的供应。一个更具补救性的政策应该包括租房者和就业或住房不稳定者的规定，从而解决这些群体由于潜在财富差距而在气候变化方面更加脆弱的问题。
其次，如果没有限制供给侧的规定(即淘汰化石燃料使用)，需求侧政策将延长化石燃料开采的时间，这将继续使有色人种社区过度暴露于相关危害之中。2022年，石油公司创下了创纪录的利润，随着俄罗斯入侵乌克兰，消费者价格飞涨，公司扩大了在美国的钻井项目。大型生产商已经在减排承诺上退缩。与此相关的是，IRA打开了碳捕集、利用和储存(CCUS)技术的大门——这是煤炭和天然气生产商支持的一种方法，因为它允许继续燃烧化石燃料。这种基础设施最有可能出现在那些已经因石油和天然气精炼厂污染而负担过重的地区。
一些评论人士主张这些妥协是值得的，因为加快气候行动，有政策总比没有好。但我们认为，未能实施包容和公正的政策带来的社会风险更大，因为不公正的政策可能造成负面循环，削弱气候政策的有效性。气候变化的社会成本往往在那些财务状况较差且不平等的国家更严重(见图2)。
在美国，种族往往是气候脆弱性的最大预测因素之一，追求以种族正义为前提的气候行动是合乎逻辑的。但IRA并未回答我们在关于补救性气候政策的报告中提出的一些关键问题。种族平等将如何被纳入缓解和适应政策?它如何在实施过程中保证在环境正义方面取得进展?这项政策将如何减少气候韧性中的种族差距?
州和地方政策将使IRA朝着更加公平的方向发展
这些关于气候正义的限制意味着IRA需要得到地方和州政策的支持，才能更有可能实现更公平的结果。
对于这两个层级的政府来说，与脆弱地区的社区伙伴合作，简化对各种气候基金的获取是个不错的开端。历史上投资不足的社区通常很难获得拨款，因为他们缺乏资源和专业知识。通过投资于社区组织，可以确保资金流向最需要的地方。新近宣布的《社区灾害韧性区法案》等新兴政策为与前线社区共同制定韧性战略提供了机会，并借鉴了过去政策的错误。
同样重要的是，IRA如何与并非正式涉及气候，但仍然影响气候的地方政策相互作用，比如住房、就业机会、社区基础设施和服务可负担性等政策。这也将决定它在解决种族不平等方面的有效性。
地方政府能够为实现更公平结果制定计划的程度可能会有所不同，一些最脆弱地区的城市可能不愿意采取行动来推动气候正义。但也有一些地区正在树立积极的榜样，率先推动补充性的种族正义举措，加强IRA对韧性的影响。波士顿、纽约罗切斯特和旧金山等地已建立了赔偿委员会，埃文斯顿最近成为美国首个直接向居民提供赔偿的城市，洛杉矶已将价值2000万美元的土地返还给一个在强制征地过程中被剥夺土地的黑人家庭后裔。其他城市，包括纽约和芝加哥，正在测试将公平评分纳入新基础设施规划过程。
同样，一些州正在推行可能为有色人种社区创造更好结果的政策。好的例子包括对空气污染的更严格规定，比如纽约和新泽西的法律禁止在负担过重的社区进行环境有害的开发，并制定改善租房者可负担性和可持续性住房的政。
这些案例是对更具补救性政策的推动，而不仅仅是一种"一刀切"的方法。新成立的白宫环境正义办公室应该关注这种地方和州的做法。在环境正义方面，IRA还存在不足，但未来的政策可以做得更好。
来源时间：2023/6/26 发布时间：2023/6/22
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