美国说“去风险”，是几个意思？

作者：赵明昊  来源：澎湃新闻

近日，美国国务卿布林肯在北京期间举行记者会，再次谈到美国对华并不寻求脱钩或经济遏制，美国想要的是“去风险”和“多样化”。在与中国领导人会面时，布林肯重申了拜登政府的“四不一无意”承诺，即不寻求“新冷战”、不寻求改变中国政治制度、不寻求通过强化盟友关系反对中国、不支持“台湾独立”、无意同中国发生冲突。

在很多分析人士看来，与历史上美国的对手，如德国、日本和苏联相比，中国因其巨大的经济实力和对国际经济的影响力而成为一种“特殊挑战”，与中国进行经济脱钩是“新冷战”的重要一环。布林肯的上述表态，也有强调美国不寻求新冷战的意涵。

除了布林肯，美国财政部长珍尼特·耶伦、总统国家安全事务助理杰克·沙利文等美方高官也在近期发表演讲称，美国不寻求对华“脱钩”和遏制中国，采取的是“去风险”和“多元化”策略。

虽然拜登政府有意通过淡化“脱钩”这一政策话语安抚美国商业界和美国的盟友，但实际上其对华经贸政策的“安全化”仍在加剧，其政策实践体现出一种“有选择的、有管理的脱钩”态势。正如沙利文和耶伦所强调的，国家安全因素在中美经贸关系以及美国的国际经济政策中更加重要，美国需加快增强自身能力和韧性。

一、 中美经贸关系的变化

2018年，特朗普政府在“经济安全就是国家安全”的战略思维导向之下，正式开打对华“贸易战”。以时任白宫高级顾问彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)为代表的鹰派势力明确提出，应与中国进行“脱钩”。

后来爆发的新冠肺炎疫情让美国的供应链安全问题更为凸显，成为鹰派推动与中国更彻底“脱钩”的重要依据。时任美国总统国家安全事务助理罗伯特·奥布莱恩((Robert O’Brien)表示，疫情影响全球供应链稳定，这对美国国家安全构成严重威胁，美国企业应减少对中国的依赖并寻求替代者。

俄亥俄州民主党众议员蒂姆·瑞安(Tim Ryan)及西弗吉尼亚州共和党众议员大卫·麦金利(David McKinley)等人提出，由于对全球供应链的依赖，美国国内制造商的供应能力和专业知识已经落后，除医疗用品和设备领域存在供应风险以外，美国还在稀土等领域依赖中国;国会应成立“关键供应链委员会”，识别和应对潜在风险。当时，在美国众议院由共和党议员组成的“中国工作组”，明确将减少对华经济依赖作为其重点关注议题。

2021年1月，拜登政府上台后，美国继续在“大国竞争”视角和框架下看待中美关系。拜登强调中国是美国面临的“最严峻地缘政治挑战”，宣扬要与中国展开“极端竞争”以及“长期性、战略性竞争”。迄今拜登政府没有中止对华“贸易战”，美国贸易代表办公室针对涉华惩罚性关税的审查最早也要到今年年底才能完成。研究中美经济关系的知名专家、布鲁金斯学会高级研究员杜大伟(David Dollar)认为，拜登政府在很大程度上延续了特朗普政府的对华政策。

应看到，民主党方面其实一直很重视供应链问题。早在奥巴马政府执政后期，民主党政治人士就开始考虑如何降低对中国的经济依赖。比如，时任国防部长阿什顿·卡特(Ashton Carter)从“大国竞争”的目标出发，推动针对中国的美国国防工业供应链审查，这一举措令美国军方深刻认识到对华经济依赖的严重性，及其对美国国家安全利益带来的负面影响。

2022年2月底，俄罗斯在乌克兰展开特别军事行动，俄乌冲突震动全球，也对中美之间的博弈带来深远影响。美国利用俄乌冲突推动“俱乐部式的全球化”，即促进美国及其盟友之间的政策协调，共同减少对地缘政治对手的经济依赖。

“经济战”在俄乌冲突中发挥了重要作用，美国、欧盟、日本等西方国家构建了针对俄罗斯的多边制裁体制，在贸易、金融等领域对俄实施前所未有的协同压制，声称要借此彻底毁损俄罗斯的“战争机器”。尤其是，欧盟下定决心，尽力减少对俄罗斯的能源依赖，美国和欧洲盟友借助“跨大西洋能源和气候合作伙伴关系”、“欧洲能源安全问题美欧工作组”等机制，为实现“长期性的能源安全”营造条件。

应看到，在俄乌冲突和新冠疫情的叠加影响之下，供应链安全问题受到各国更大程度的重视，人权和价值观壁垒在全球经济关系中的作用更加凸显。

在上述因素影响之下，中美经贸关系出现了值得注意的变化。虽然中美双边贸易额在2022年创下新高，但中国已从美国第一大贸易伙伴降至第四。从某些科技类产品的贸易数据看，有观点认为中美已出现“初步脱钩”。管理咨询公司科尔尼的相关研究显示，2022年，中国商品在美国自亚洲国家进口的制成品中的份额占比已从2013年的近70%降至50.7%。随着美国等西方国家企业将业务从中国移出，这一比例可能会在今年年底前降至50%以下。

与此同时，美国与欧洲的贸易关系变得更为紧密，2022年美国自欧洲的进口额增长近13%，而自中国的进口仅增长6%。美国自越南的进口份额在过去5年实现了翻番，从印度、马来西亚等进口的商品份额也有所扩大。在这一背景下，英国《经济学人》杂志刊文提出，由印度、越南、马来西亚等国构成的“亚洲替代供应链”(ALTASIA)比中国更具成本优势，其对美出口持续增长。德意志银行的相关研究显示，美国依赖中国供应的商品中有95%可在亚洲其他地区找到替代供应。

二、 美国大力发展先进制造业

拜登政府对华“去风险”的关键，是加强美国自身的制造业实力，并借此为美国中产阶级创造更多高薪就业岗位。

在美国的语境中，“中产阶级”实际上是指劳工阶层和工薪家庭。按照美国研究机构皮尤中心在2018年设定的标准，美国三口之家的年收入中位值是7.46万美元，年收入在4.8505万美元至14.5516万美元之间的三口之家被认为是属于中产阶级。

拜登政府提出要实施“重建中产阶级的外交”，强调美国的外交政策尤其是国际经济政策将以工薪家庭和中产阶级的利益为考量，而不是像过去那样被美国大企业和跨国公司的利益考量所主导。拜登称，“我的父母给我灌注了中产阶级价值观，我已经将中产阶级价值观融入我的整个生命，我将把这种价值观带入白宫”。在他看来，过去数十年，美国中产阶级萎缩的首要因素是美国制造业的“空心化”，大量与制造业有关的就业岗位从美国外移。

与特朗普一样，拜登信奉“经济安全就是国家安全”理念，宣扬“雇美国人、买美国货”的政策路线。他提出“美国制造”“供应美国”等计划，签署《两党基础设施法案》《通胀削减法案》《芯片与科学法案》，加大对美国国内基础设施、人力资本、科研创新的公共投入，致力于自下而上、由内而外地(from the bottom up and the middle out)发展经济，从根本上强化美国的制造业实力和竞争优势。

拜登政府通过所谓“战略性公共投资”重振美国产业基础，以芯片、药品、大容量电池、稀土等关键矿产为四大优先领域，加快推动美国减少对中国的依赖。2021年6月，白宫发布《构建有韧性的供应链、重振美国制造业和推动基础广泛的增长》文件称，“更具韧性和更为安全的供应链对美国国家安全、经济安全及科技领先地位至关重要……要通过供应链重构提振美国制造业并在与中国的竞争中取得优势。”

在芯片方面，根据《芯片和科学法案》的授权，美国政府将投入520多亿美元，用于支持芯片制造和研发，以及相关的人才培养项目。商务部长雷蒙多称，由联邦政府提供的公共投资有望撬动2000-4000亿美元来自私营部门的投资。英特尔、镁光科技、三星、台积电等芯片领域的巨头企业纷纷增加在美国国内的投资，很多项目聚焦5纳米以下先进制程芯片的生产，在地域上涉及德克萨斯州、纽约州、亚利桑那州、俄亥俄州等，显示出美国希望在东西海岸之外打造更多的“区域性技术中心”。财政部长耶伦表示，拜登政府致力于培育美国芯片的全产业生态，包括研发、设计、制造，这将降低经济和国家安全风险，并为美国企业和消费者提供更大的确定性。

此外，拜登政府还重点围绕电动汽车等影响大国博弈的新兴产业提升美国竞争力。自拜登执政以来，福特、通用等公司已在北卡罗来纳、密歇根等州投资近850亿美元，其中电动汽车制造领域的投资超过360亿美元，电池领域投资达480亿美元。拜登政府还援引《国防生产法》促进电动汽车和固定存储电池所需的关键材料的开发，美国国防部投入2亿多美元用于建设稀土供应链，以减少对中国的依赖。

为了强化美国的先进制造业的科技竞争力，拜登政府显著加大了联邦政府对研发创新的资金支持力度。2022年10月6日，拜登在IBM 量子计算中心发表讲话称，数十年前美国曾将国内生产总值(GDP)的2%用于研发，如今这一比例还不足1%;美国曾经在研发方面排名世界第一，如今排名第九。拜登强调，《芯片与科学法案》的落实，将帮助美国提升研发水平。根据该法案，拜登政府拨款约2000亿美元用于支持国家科学基金会、能源部、商务部等机构的研发项目，确保美国在量子计算、人工智能等高技术产业领域发挥全球引领作用。

2023财年美国联邦政府研发支出预算为2049亿美元，首次突破2000亿大关，同比增长400多亿美元，增幅高达28%。在增加资金投入的同时，拜登政府还对美国的科技体制进行调整，力图强化美国的“创新生态”，以适应大国竞争的新态势。

三、 美国打造“供应链联盟”

为了实现所谓“去风险”目标，拜登政府采取“内外互通”的策略，一方面强化美国自身的制造业实力，一方面积极打造覆盖盟友和相关发展中国家的“供应链联盟”。这对中国保持国际经济影响力构成不容低估的挑战。

拜登政府举办“供应链韧性峰会”“供应链部长级论坛”等活动，借助“印太经济框架”(IPEF)、“美洲经济繁荣伙伴关系计划”(APEP)等，构建全球贸易新格局。不久前在日本广岛举行的七国集团峰会，也前所未有地讨论如何应对所谓中国“经济胁迫”问题，这些西方国家担心中国通过“断供”或是其他贸易限制举措使他国“屈从”于中国的外交政策立场。

从双边层面看，美欧建立贸易和技术理事会(TTC)，在芯片、医疗器械、清洁能源产品等领域推动美欧共同减少对华依赖。美国与日本、韩国、澳大利亚、英国等都设立了“经济安全”政策协调机制，这些机制的对华指向性也很明显。这一趋势恐怕将会在客观上限制中国的对外经济合作空间。

特别是，拜登政府高度重视重塑关键矿产供应链。关键矿产不仅是生产电子类产品以及先进军事装备所必需的原材料，也与推进能源转型、促进清洁技术研发有着极为密切的关系。

根据国际能源署的预测，2040年世界需要的关键矿产将是目前开采量的四倍，从大约700万吨增至2800万吨。到那时，能源转型需求将消耗世界铜产量的40%，镍和钴产量的60%至70%，以及几乎90%的锂产量。预计2040年锂的需求将是2020年的13倍。

而中国在关键矿产精炼方面的实力十分突出。在这种情况下，美国试图减少对中国的依赖，拜登政府不仅建立“矿产安全伙伴关系”(MSP)多边机制，还与日本、澳大利亚、欧盟等深化双边协作，拉拢刚果(金)、印度尼西亚等关键矿产富集国，试图削弱中国在锂、镍、钴等关键矿产国际供应链中的地位。

总之，虽然拜登政府希望用“去风险”政策话语替换“脱钩”，但这并不意味着美国针对中国的经济竞争会停歇。一些西方战略界人士认为，“中国崛起已经到顶”，他们对中国发展的负面预期已经对不少西方企业带来影响。夯实经济实力是应对大国博弈的关键，仅靠“内循环”是难以支撑中国的长期竞争力的，也不符合新发展格局的要求，中国已经把“稳外贸、稳外资”作为重要政策目标。

美国推动的“去风险”抑或“选择性脱钩”实际上也面临诸多挑战，美国与盟友在对华经贸政策方面存在不少差异，中国仍有其产业韧性和市场优势。诚如欧盟委员会主席冯德莱恩所言，“与中国脱钩既不可行，也不可取，更不切实际”。中国需要采取更具主动性、系统性、前瞻性的应对举措，推动与西方国家的“再接触”，更好地理解其寻求“去风险”的深层次因素，用“针对性挂钩”破解“选择性脱钩”压力。

来源时间：2023/6/27   发布时间：2023/6/26

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