赵明昊：经济安全与科技安全视角下的美国对华战略态势

作者：赵明昊  来源：北京大学国际战略研究院

《国际战略研究》简报第141期

拜登政府宣称“经济安全就是国家安全”，并将科技竞争视为中美战略博弈的重中之重。美国方面提出未来十年是大国竞争的“决定性十年”，其对华施压的紧迫感日益上升，在供应链重塑、投资审查、出口管制、科技交流等方面频出新招。俄乌冲突显著增强了美国对华战略竞争态势。面对中美关系和总体外部环境的严峻挑战，中国方面也高度重视国家安全问题，明确提出要“以新安全格局保障新发展格局”，加快推进高水平科技自立自强，“准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。如何在大国竞争日趋激烈背景下更好地统筹发展与安全问题，管控过度“安全化”带来的负面影响，尽可能避免中美关系步入最坏局面，是中美双方需共同应对的挑战。

一、美国以“选择性脱钩”降低对华经济依赖

近期，美国财政部长耶伦、总统国家安全事务助理沙利文等美方高官发表演讲称，国家安全因素在中美经贸关系以及美国的国际经济政策中更加重要，美国需加快增强自身能力和韧性;美国不寻求对华“脱钩”和遏制中国，采取的是“去风险”和“多元化”策略。虽然拜登政府有意通过淡化“脱钩”这一政策话语安抚美国商界和美国盟友，但实际上美国对华经贸政策的“安全化”仍在加剧，美方的政策实践体现出一种“有选择的、有管理的脱钩”态势。

第一，拜登政府通过“战略性公共投资”重振美国产业基础，以芯片、药品、大容量电池、稀土等关键矿产为四大优先领域，加快推动美国减少对中国的依赖。在《两党基础设施法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》等支持下，拜登政府大力强化美国国内的芯片全产业生态，包括研发、设计、制造，拟以500多亿美元联邦政府投入撬动2000—4000亿美元私营部门投资。此外，拜登政府还重点围绕电动汽车等影响大国博弈的新兴产业提升美国竞争力。自拜登执政以来，福特、通用等公司已在北卡罗来纳、密歇根等州投资近850亿美元，其中电动汽车制造领域的投资超过360亿美元，电池领域投资达480亿美元。拜登政府希望通过实施“现代产业战略”强化美国供应链韧性，为在“决定性十年”中赢得与中国的经济竞争打下坚实基础。

第二，美国以应对“不公平竞争”“窃取商业秘密”“强迫劳动”等为抓手限制中美经贸关系，构建针对中国的双向投资审查体制。拜登政府认为，特朗普政府对中国商品加征的惩罚性关税仍是施压中国的必要工具。美国贸易代表办公室、国土安全部等机构不断加大贸易执法力度。一些美国国会议员推动将网络审查等确定为“不公平贸易”做法，要求美国政府中止给予中国的“永久性正常贸易关系”待遇(PNTR)。2023年1月，拜登签署《保护美国知识产权法案》，更多中国企业和机构或将因“窃取商业秘密”而受到制裁。美国还力图通过炒作“强迫劳动”等人权和价值观问题，促使西方国家企业减少对中国供应商依赖。除强化针对中国在美投资的国家安全审查，拜登政府有意推出海外投资审查机制，限制或禁止美国企业和金融机构对中国的高技术产业进行投资。美国还推动日本、欧盟、英国、以色列等盟友跟进针对中国的投资审查。

第三，拜登政府积极打造覆盖盟友和相关发展中国家的“供应链联盟”，对中国保持国际经济影响力构成不容低估的挑战。在新冠疫情、俄乌冲突等因素影响下，全球主要国家对“经济安全”“供应链安全”的关切显著提升，这为美国与盟友实施对华“协同脱钩”提供了重要条件。拜登政府举办“供应链韧性峰会”“供应链部长级论坛”等活动，借助“印太经济框架”(IPEF)、“美洲经济繁荣伙伴关系计划”(APEP)等限制中国对外经济合作空间。美欧建立贸易和技术理事会(TTC)，在芯片、医疗器械、清洁能源产品等领域推动美欧共同减少对华依赖。美国与日本、韩国、澳大利亚、英国等都设立了经济安全政策协调机制，七国集团也日益重视应对所谓中国“经济胁迫”问题。特别是，拜登政府高度重视重塑关键矿产供应链，不仅建立“矿产安全伙伴关系”(MSP)多边机制，还与日本、澳大利亚、欧盟等深化双边协作，拉拢刚果(金)、印度尼西亚等关键矿产富集国，试图削弱中国在锂、镍、钴等关键矿产国际供应链中的地位。

二、科技竞争是中美战略博弈的重中之重

白宫发言人明确表示，拜登政府认为中美之间正进行战略竞争，科技是核心竞争领域。前助理国务卿、美国加州大学圣迭戈分校教授谢淑丽(Susan Shirk)等战略界人士认为，科技问题将安全、经济竞争和人权等挑战结合在一起，它已成为中美竞争的焦点。美国国务卿布林肯强调，确保美国的技术领导地位是拜登政府外交政策的优先事项之一。2022年9月，沙利文在全球新兴技术峰会相关活动发表的演讲中称，美国仅保持领先是不够的，需要尽可能拉大与对手之间的科技差距。

着眼“让美国跑得更快”，拜登政府显著加大联邦政府对研发创新的支持力度。2023财年美国联邦政府研发支出预算为2049亿美元，首次突破2000亿大关，同比增幅高达28%。在增加投入的同时，拜登政府还对美国的科技体制进行调整，力图强化美国自身的“创新生态系统”，构建“全政府”“全社会”“阵营化”的对华施压模式，具有攻防并举、内外互济、短长结合的特征。

一是完善应对科技竞争的“全政府”布局。拜登政府提升白宫科技政策办公室地位，赋予该机构负责人内阁官员级别，强化美国国家科技委员会的职能，并通过总统科技顾问委员会加大与美国科技界的沟通协调。拜登执政以来，白宫科技政策办公室、美国国家科技委员会等机构发布近30份科技战略规划文件，涵盖量子信息、人工智能等多个“必争必赢”技术领域。美国国防部、能源部等机构重视支持美国科研机构和企业研发“颠覆性技术”。美国国家科学基金会设立技术、创新与伙伴关系局，进一步推动科技成果的产业化。此外，外交和国家安全部门在美国对华科技竞争中的作用日趋增强。拜登政府在白宫国家安全委员会增设负责网络和新兴技术的副国家安全事务助理职位，在美国国务院设立关键和新兴技术特使办公室。

二是以“小院高墙”策略加强针对中国的科技封控。“小院高墙”旨在使美国对华科技竞争更具选择性(小院)，在若干关键技术领域加强防护能力，采取更严格举措(高墙)。拜登政府更新了特朗普政府发布的《关键和新兴技术清单》，设置更为细化的子领域类别，增加新的技术领域，包括高超音速能力、定向能源、可再生能源发电和储存、核能和金融技术。拜登政府持续强化出口管制机制，利用“实体清单”“未核定清单”“特别指定国民清单”“涉军企业清单”等政策工具，大搞“长臂管辖”，打压中国科技企业和相关机构。2022年10月，拜登政府发布新的“芯片禁令”，在硬件、软件、人员和原材料等多个维度大幅增强对中国的全方位压制。这一禁令集中体现了沙利文所说的“尽可能拉大差距”的战略思维，相关做法很可能会在人工智能、生物科技等领域复制。

三是加快构建多层次、模块化的“民主科技联盟”。拜登政府渲染所谓“技术民主国家”和“技术专制国家”之间的对立，强调人工智能等新兴科技研发和运用须符合民主价值观。美国试图借助“民主科技联盟”实现三大目标：⑴将美国的出口管制、投资审查、反情报行动等举措“多边化”，实现“小院相通、高墙相连”;⑵推动民主国家围绕5G等领域展开联合研发，提供可替代中国技术和产品的选择;⑶在国际技术标准、科技伦理、数字经济规则等方面对华共同施压。拜登政府推动建立美日竞争力和韧性伙伴关系(CoRe)、美英技术和数据全面对话(CDTD)、美印关键和新兴技术倡议(iCET)等双边机制，并在美日印澳四边机制(QUAD)、美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS)框架下设立关键和新兴科技工作组。2023年5月，美日印澳宣布设立“四方投资者网络”(QUIN)，在半导体、人工智能、清洁能源、量子信息等领域推进战略性投资。

四是重视在科技人才方面的竞争。拜登政府通过设立奖学金等手段，加大支持美国国内科学、技术、工程和数学(STEM)专业人才的培养。美国商务部、劳工部、交通部等联邦机构展开合作，构建覆盖不同产业领域的技能培训体系，注重增强美国工人的“数字能力”。拜登政府力图通过调整移民政策“使美国成为全世界人才所中意的目的地”，包括放宽H-1B签证申请、降低对美国雇主的限制性要求、增设针对STEM专业人才的W类签证。美国尤为重视吸纳中国台湾地区和韩国等地的芯片产业人才。与此同时，美国将中国学生和学者视为“非传统情报搜集者”，对其赴美研修加以严格限制，甚至一些基础科学专业领域也受到影响。2023年1月美国移民和海关执法局发布数据显示，持有效签证的中国学生人数从2020年1月的36.9万降至目前的26.3万，降幅近29%，同期印度学生人数升幅超30%。

三、结语

虽然中美双边贸易额在2022年创下新高，但中国已从美国第一大贸易伙伴降至第四，从某些科技类产品的贸易数据看，有观点认为中美已出现“初步脱钩”。英国《经济学人》杂志提出，由印度、越南、马来西亚等国构成的“亚洲替代供应链”(ALTASIA)比中国更具成本优势，其对美出口持续增长。这些现象不容忽视。

夯实经济和科技实力是应对大国博弈的关键。西方战略界人士热议的“中国崛起到顶论”需引起重视。应看到，美欧日等推动的“选择性脱钩”或“去风险”面临诸多挑战，美国与盟友的对华政策存在不少差异，中国仍有其韧性和优势。同时，也要居安思危、未雨绸缪，高度重视供应链安全与科技竞争之间的紧密联系，采取更具主动性、系统性、前瞻性的政策应对举措，提升在开放中维护国家安全的能力，确保中国发展不止步。

来源时间：2023/5/29   发布时间：2023/5/26

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