美国两党联合推出“限制法案”预示又一对华共识
作者：黄子昊 来源：海国图智研究院
摘要
在美国国内呼吁全面禁止TikTok的背景下，两党联合推出RESTRICT Act，不寻求全面禁止TikTok，意图通过商务部审查机制等灵活的制裁措施为打击TIKTOK提供法律基础。尽管面临治标不治本等批评，但从法案的主旨——民主国家与包括6个“敌对国家”在内的“威权主义”国家分割全球科技市场，联系此前针对中国的IRA法案、半导体出口管制、限制采购外国ICT产品等政策措施来看，RESTRICT Act是本届政府与中国在科技领域脱钩的连续性政策，而非单独针对TikTok。长期来看，与中国脱钩成为不多的两党共识(IRA、RESTRICT Act均具备两党背景)，即便明年美国总统选举政党轮换执政，对华科技脱钩相关政策很可能延续。这一主要地缘政治风险趋势预示着，TikTok只是开始，既非个例也非结束，其他中企在寻求全球扩张时应主动研判中美科技脱钩可能带来的潜在影响并提前准备应对方案。
一、限制法案：两党合作，不寻求全面禁止外国通信产品
2023年2月，共和党人提出旨在修改“伯曼修正案”当中对通信技术产品信息的保护，并要求总统封禁可能造成国家安全威胁的中国通信软件的DATA Act(Deterring America’s Technology Adversaries Act)饱受争议。民主党人表示，DATA Act一旦立法，将对美国的自由言论权、企业公平竞争环境造成负面影响。在此背景下，参议院情报委员会(Senate Intelligence Committee)主席、民主党人Mark Warner和参议院少数派党鞭、共和党人John Thune所提出，12位参议员共同发起(6名共和党人和6名民主党人)RESTRICT Act(Restricting the Emergence of Security Threats that Risk Information and Communications Technology Act)。
相比于DATA Act，RESTRICT Act扩大了针对的国家范围，赋予美国商务部对包括中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜、古巴、委内瑞拉等6个国家在美运营的信息和通信技术产品进行审查的权力。对于这些国家的相关产品，当认为其在美国的“交易行为”(包括购买、安装等硬性交易和数据传输、数据托管等软性交易服务)对国家安全或者公民权益造成不可接受的影响的时候，美国商务部有权对这些企业采取措施。有别于DATA Act的是，RESTRICT Act并不强硬要求美国总统封禁风险产品，而是授权商务部向总统建议适当的惩罚措施，包括罚款、禁止其获取美国企业的投资等，只有在严重的时候才可能采取封禁办法。这样灵活的制裁措施为RESTRICT Act提供了DATA Act所没有的法律基础。
虽然现阶段RESTRICT Act仍然在参议院提出阶段，未来还需要经过国会两院和总统批准，但是该法案已经获得了参议院两党部分议员的支持。此外，白宫国家安全顾问Jake Sullivan在RESTRICT Act提出的同一天也发表了支持评论，表示该法案为解决外国的技术威胁提出了系统性的框架，同时表示期待与两党人员就RESTRICT Act继续合作并敦促国会尽快将该法案呈送总统办公室。
二、限制法案的关键争议：治标不治本
首先，RESTRICT Act赋予商务部审查科技公司的权力过于宽泛。商务部长有权力认定“对手”的范围，允许对目前的“对手”国家名单进行补充。同时，商务部可以对其认定的违法行为采取“任何必要措施”。反对意见认为这样不明确的定义给予商务部过多自主权。此外，法案在“风险”的标准中认定商务部可以向“对美国的国家安全或美国人的安全构成不正当或不可接受的风险”的企业发起制裁，但商务部拥有对于“不正当或不可接受”的认定权力，这意味着商务部可能将任何产品视为高风险。最后，因为风险评估针对的是未来可能发生的事件而不是过去发生的事件，商务部可以在证据不充分的情况下对企业采取措施。反对意见认为这些条款无疑赋予了商务部过于宽泛的权力，商务部很有可能在未来滥用这些权力。
其次，RESTRICT Act 的审查机制缺少透明度和问责机制，并且违反了司法正当程序。乔治城大学网络治理项目(Georgetown University Internet Governance Project)等反对方表示《信息自由法(The Freedom of Information Act)》将允许公民要求联邦政府提供决策相关的记录，但是RESTRICT Act豁免了这一责任，使得商务部不需要透露审查的过程和内容。而且，RESTRICT Act也没有给企业提供问责机制来应对潜在的不合理执法。由此以来，被制裁的企业无法通过司法权力维护自身的合法权益。
再者，包括The Hills在内的许多媒体机构认为RESTRICT Act目前的条款将可能导致个人使用VPN被判刑。RESTRICT Act在惩罚条款中提到，“任何人都不可以采取任何措施来规避本法案判决的交易内容。”因此，假设美国日后利用RESTRICT Act封禁TikTok，那么用VPN继续使用TikTok将被视为违法行为。尽管法案提出者表示RESTRICT Act旨在针对违规企业，而非个人，但法案中的不清晰定义无疑给之后的执法留出过大的空间。
最后，反对者还认为RESTRICT Act治标不治本。公众数据传输风险问题不仅仅是外国企业的问题，而是所有信息和通信技术企业的普遍问题。因此，美国应该着力于发展联邦隐私保护法，而不仅仅是限制外国有威胁的企业。美国众议院议员AOC(Alexandria Ocasio-Cortez)此前面对TikTok禁令时表示，我们目前面临的问题是大型科技公司都可以在民众不知情的情况下收集大量的个人信息，针对个别企业的禁令将不能解决根本问题。
三、限制法案的影响：脱钩——华盛顿两党的对华共识
法案发起人参议院民主党议员Mark Warner和共和党议员John Thune表示对美国之前制裁华为的反应行动速度不满意，不能在危险发生前采取行动，并表示RESTRICT Act的推出是为了应对TikTok、Wechat和Alipay等中国企业给美国带来的数据威胁。此外，RESTRICT Act通过划定六个“敌对国家”的审查范围，更进一步旨在将目前的全球科技生态系统转变成国与国之间使用不同科技软件的格局，法案发起人Mark Warner在接受采访时说道。Warner还补充说，如果全球科技市场被分割，他希望民主国家能与包括6个“敌对国家”在内的“威权主义”国家划清界限。这意味着RESTRICT Act的立法目的不仅是保护美国的数据安全，更有其地缘政治议程。2022年，美国通过推出《减少通胀法案》(Inflation Reduction Act，IRA)要求车企不使用中国制造的组件，在EV产业链中与中国脱钩。如今，RESTRICT Act成为美国在信息通信领域与中国脱钩的进一步行动。
四、结语
在美国国内呼吁全面禁止TikTok的背景下，两党联合推出RESTRICT Act，不寻求全面禁止TikTok，意图通过商务部审查机制等灵活的制裁措施为打击TIKTOK提供法律基础。尽管面临治标不治本等批评，但从法案的主旨——民主国家与包括6个“敌对国家”在内的“威权主义”国家分割全球科技市场，联系此前针对中国的IRA法案、半导体出口管制、限制采购外国ICT产品等政策措施来看，RESTRICT Act是本届政府与中国在科技领域脱钩的连续性政策，而非单独针对TikTok。长期来看，与中国脱钩成为不多的两党共识(IRA、RESTRICT Act 均具备两党背景)，即便明年美国总统选举政党轮换执政，对华科技脱钩相关政策很可能延续。这一主要地缘政治风险趋势预示着，TikTok只是开始，既非个例也非结束，其他中企在寻求全球扩张时应主动研判中美科技脱钩可能带来的潜在影响并提前准备应对方案。
来源时间：2023/5/17 发布时间：2023/5/17
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