拜登政府究竟想要怎样的贸易?
作者：陈影 来源：海国图智研究院
面对特朗普退出《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)后美国在亚洲经济领域的权力真空，拜登政府没有选择“回头路”，而是转向了新的印太经济框架(Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，IPEF)。从特朗普“单边退群”到拜登“重新入群”，美国看似是在短期波动后重回“正轨”，但其相关叙事的底层逻辑已经发生了实质转变。“美国正在书写新的贸易故事，它将更包容、更富韧性和可持续性。”这是美国贸易代表戴琪近日在美国大学华盛顿法学院(American University Washington College of Law)演讲时的点睛之句。作为拜登一手提拔的政治新秀，她用“包容、韧性、可持续”概括了民主党执政期美国贸易政策的主要目标。拜登政府在推动IPEF谈判的过程中始终对“以市场准入换取合作”的惯例避而不谈，美国商业利益集团认为政府白白放弃了有助于尽快收获IPEF早期果实的诱饵，但是这种次优的经济结果是政府在综合国内诉求和国际矛盾后做出的符合政治理性的选择，也是检验美国新贸易叙事成效的一次重要实践。
一、在贸易谈判中被弃置的“市场准入”
自拜登政府2022年5月在东京启动IPEF以来，已有14国加入，其参与者占全球经济的比重超过40%。早日推动IPEF落地本是拜登政府的主要业绩目标之一，但目前经过布里斯班、巴厘岛两轮回合的谈判，美国与IPEF伙伴国仍未达成实质性的早期协议。美国在构想印太经济框架时考虑到了地区主体的社会背景差异和多元利益诉求，马修·古德曼(Matthew P. Goodman)曾指出IPEF是一个先纳入美国盟友和紧密伙伴以构成核心初创圈，再邀请外围国家的“分步走”的战略过程。但还未行至美国“包容新成员”的阶段，美国已被质疑“诚意不足”。
导致合作受阻的因素之一是美国在谈判中始终不愿通过“降低市场准入门槛”换取伙伴国更高程度的参与承诺。削减关税向成员国让利是美国谋求地缘政治影响力时惯用的手段，当前的IPEF仍以美国主动对外兜售其地区经贸秩序愿景为主，但在发出合作信号时迟迟不愿作出直接的物质承诺，这似乎与拜登借盟友之力、重塑中美竞争格局的雄心相悖。虽然美方在公开场合多次表示美国当前的关税水平已经很低，但美国战略与国际研究中心(Centre for strategic and international Studies，CSIS)在收集美国同IPEF成员国之间的关税数据时发现：在IPEF成员国拥有比较优势的关键领域依然存在着较高的关税壁垒。如作为美国第二、第三大鞋类供应商的越南与印度尼西亚仅在运动鞋上就面临约20%的关税，牛肉出口大国的澳大利亚和新西兰在同美国的食品贸易中也会遭遇15%-25%的关税壁垒。这说明在IPEF谈判中同样存在着“以经济优惠换取政治追随”的需求。即使是在成员国具有高度利益共识的数字贸易规则领域，当日本、韩国、马来西亚表现出尽快在贸易支柱下达成数字经济协议的兴趣，美国在“贸易协定”、“市场准入”等细节上也表现出类似的态度。
这些信号意味着美国解读贸易合作的逻辑已经发生了转变：“降低准入门槛”不再被视为美国从自由贸易中收获更高回报的必要对价，美国新贸易叙事中的“包容”在对外吸纳合作伙伴的基础上也将偏重于“内向的保护”，即包容美国国内长期蒙受全球化损害的底层民众。此外IPEF还将以行政协议的形式取代传统的自由贸易协定，这一方面有助于现任政府绕过国会审议环节，降低走向谈判僵局的风险，但另一方面也意味着国际谈判的阶段成果无法得到更具约束力的保证，领导人和政府的换届很可能篡改或逆转前期努力。
二、美国贸易叙事的嬗变：从“自由贸易”到“以工人为中心的公平贸易”
2022年10月11日，戴琪在活动时被要求回应盟国对“美国在贸易谈判中用‘标准讨论’取代‘市场准入’”的担忧，她指出传统自由贸易学派错构了全球化与繁荣的关系：表面上看全球化推动产出“更大的蛋糕”，但经济体之间与经济体内部的不平等却在进一步失衡，这说明美国应当重新思考生产和分配的合理方式。
乐施会(Oxfam)的报告显示2020年以来全球化创造的财富近三分之二流向了约1%的世界富豪。利益分配的持续失衡与全球化过程中资本与劳工在权力天平上的力量对比变化有关：全球价值链革命赋权跨国企业将本国内部价值链的各环节拆分，在世界范围内根据各国比较优势重新配置生产投入。在“资本全球化”的过程中跨国公司为了追求利润的最大化，逐渐将本土制造业转移到人力成本更低廉的地区，大量国内岗位的离岸外包，使得国内就业机会和社会民生进一步恶化。资本能不受国界限制自由逐利，劳动人口却难以跨越本国主权管辖范围。基于此，自由贸易推崇的“市场准入”或许能为企业带来经济上的最优结果，但在负担了公民福祉义务的政府看来却是政治上的次优选择。美国本土制造业的空心化不仅引起利益受损群体对政府绩效合法性的质疑，也侵蚀了美国国际竞争力的基础。孙天昊在研究美国贸易政策倾向时发现反对自由贸易协定的主要群体是工人和工会组织，跨国公司等商业利益集团作为贸易自由化的利益流入方则成为自由市场的拥趸。
2017年1月特朗普决定退出TPP的内部动因之一正是来自劳工联盟、环保主义人士和部分国会议员的反对破坏了既往支持自由贸易的国内共识。拜登政府在提出IPEF时表明将放弃传统的自由贸易做法，转而追求“以工人为中心”的社会正义目标，这似乎在暗示本届政府倒向了劳工一方。反贸易领袖洛瑞·瓦拉赫(Lori Wallach)批评美国先前的贸易协定都是大型公司操纵的结果，服务于它们逃脱政府监管、压制竞争对手、消费者和工人的特殊利益。2022年6月22日，美国100多个民间组织在联名信中要求优先考虑劳工、有色人种、消费者利益，将倡议细节及时向民众公开，谈判代表还应积极听取民众的反馈。这些都是为了纠正过去大型企业过度干预贸易谈判和政府决策的弊端。
美国贸易政策倒向“保护主义”的社会经济背景是国内收入分配状况持续恶化，中产阶层萎缩、劳动阶层和底层民众比重日益上升，争取这一部分选民的支持自然成为两党在选举政治中竞争的主要方向。因此拜登政府在贸易政策取向上其实承继了特朗普时期“美国优先”的思想，但在执行时更加注重贸易在联结国内循环和国际循环时“双面运作”的灵活和协调。当国内利益相关者坚称“市场准入”是“实现包容、韧性、可持续”的关键激励机制，当国会中的共和党人士呼吁参照传统自贸协定拟定IPEF细节，当国际盟友期待美国为多边合作提供更多公共产品时，美国是如何将多种存在冲突的诉求通通融入它新的贸易叙事中呢?
三、祸水东引下的利益统合：塑造共同敌人
拜登在2021年出台的《临时国家安全战略指南》中将美国的经济安全上升到国家安全的高度，在评估“安全”“繁荣”时侧重于工薪家庭和中产阶层利益的实现。这一国内目标在美国参与IPEF谈判时主要通过两种方式展开：第一，暂不考虑市场准入及开放等一系列可能加剧美国贸易逆差的条款;第二，为改善日益恶化的劳工就业生态，在既有规则上加入更多且要求更高的劳工标准和环境标准。当政府在传统贸易政策工具的选择上偏向劳工一方时，为缓和潜在冲突就需寻找新的共同利益领域来转移争论，数字贸易就成为拜登IPEF战略中新的发力点。CSIS在2022年10月到2023年1月调查了美国国内主要利益相关方对IPEF谈判的看法，发现相较于关税自由化等劳企分歧高度外显的传统谈判事项，各方对数字贸易规则这一尚未成型的话题表现出更强的对话意愿，还就“美国应主动制定和推广自己的数字标准”达成共识。
对此拜登政府在IPEF中塑造数字贸易讨论时，将满足跨国企业经济效益的数字关税削减、开放数据跨境流动，同符合工人诉求的弥合包容数字经济中弱势群体、保障劳工权利等内容一道列入谈判清单。为了团结盟友，拜登政府将“技术政治化”，即在评估技术是否“安全”“开放”时，将“共同的自由民主价值观”设置为隐性标准。通过确立一个共同的集团身份，美国既建立了对外排他性，也生成了一种基于“共同应对外在风险”的内部合作促动机制。“去中国化”就是美国印太战略中的关键一环，通过对中美双边贸易中中国占优的产品提升准入门槛和关税壁垒，从盟友网络中寻求替代的进口渠道和市场，让从美国流出的经济利益由“对手”转移到“志同道合的国家”，如此美国无需额外牺牲国内福利就能换取国际层面的“政治追随”。陈靓通过比较美国2021年总进口中中国和IPEF成员国的占比发现：当中国从2017年的21.6%下降至2021年的17.9%时，IPEF成员国的比重同期增长了2.4%，在2021年达到了21.1%，这表明美国在贸易方面正在以面向印太的“友岸化”实现“去中国化”。
美国不仅在需要重聚盟友时将中国作为“假想敌”，在对内统合党派、劳工、企业等各方诉求，为新贸易叙事寻求合法性时也如法炮制。今年4月5日，戴琪在否定了“自由贸易是善、保护主义为恶”的传统观念后，再次将矛头指向中国：她认为过去中国凭借低成本和薄弱监管获取了不当的竞争优势，正是这些建立在美国和其他世贸成员国国内牺牲之上的“发展”扭曲了“全球化”的本来面目。因此在应对中国经济重商主义时，美国的新贸易政策才需格外注重(被全球化牺牲的)工人和中小企业的利益。《日经亚洲》(Nikkei Asia)评论员詹姆斯·克拉布特里(James Crabtree)认为拜登早已意识到将国际协议描述为遏制中国的必要尝试，有助于控制国内的反贸易势力。当前美国已将“中美之间难以调和的结构性矛盾”作为其政策调整的底色，并在需要转移国内经济矛盾、对外凝聚盟友时惯性地诉诸这种以中国为敌的叙事手段。
参考文献
1.Remarks by Ambassador Katherine Tai at American University Washington College of Law
https://www.wita.org/trade-news/ambassador-tai-remarks/
2.U.S. Must Aim High With IPEF to Maintain Influence – Pacts That Exclude Washington are Reshaping Supply Chains and Trade Flows
https://www.wita.org/blogs/us-ipef-influence/
3.Katherine Tai on Market Access, Trade and Peace, and Trade and Prosperity/Inequality
https://ielp.worldtradelaw.net/2022/10/katherine-tai-market-access-trade-peace-trade-prosperity.html
4.Biden’s Indo-Pacific Economic Framework Is a Paradigm Shift
https://foreignpolicy.com/2022/07/01/biden-ipef-indo-pacific-trade-economics-china/
5.Are Market Access Negotiations in the IPEF Unnecessary?
https://www.csis.org/analysis/are-market-access-negotiations-ipef-unnecessary
6.100+ U.S. Civil Society Organizations Call for a Transparent and Participatory Negotiating Process for the Indo-Pacific Economic Framework (IPEF) and Future Trade Negotiations
https://www.citizen.org/wp-content/uploads/IPEF-transparency-letter-july-2022.pdf
7.Will Far-Left Resistance Thwart Biden’s Indo-Pacific Digital Trade Agenda?
https://www.aei.org/technology-and-innovation/will-far-left-resistance-thwart-bidens-indo-pacific-digital-trade-agenda/
8.The US Indo-Pacific Economic Framework: Digital Trade
https://www.aei.org/technology-and-innovation/the-us-indo-pacific-economic-framework-digital-trade/
9.Domestic Perspectives on IPEF’s Digital Economy Component
https://www.csis.org/analysis/domestic-perspectives-ipefs-digital-economy-component
10.Advocates urge U.S. not to offer ‘Big-Tech-favored terms’ in trade talks
https://www.washingtonpost.com/politics/2023/03/15/advocates-urge-us-not-offer-big-tech-favored-terms-trade-talks/
11.Joint USTR and U.S. Department of Commerce Readout from the Second Indo-Pacific Economic Framework Negotiating Round
https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2023/march/joint-ustr-and-us-department-commerce-readout-second-indo-pacific-economic-framework-negotiating
12.Progress Continues on IPEF Negotiations in Bali
https://www.csis.org/analysis/progress-continues-ipef-negotiations-bali
13.IPEF Advances at Negotiations in Brisbane
https://www.csis.org/analysis/ipef-advances-negotiations-brisbane
14.The Indo-Pacific Economic Forum: Labor Unions and Progressives Force the US to Retreat on Digital Trade
https://www.aei.org/technology-and-innovation/the-indo-pacific-economic-forum-labor-progressives-force-retreat-on-digital-trade/
15.陈靓：《美国贸易政策新思维映射下的“印太经济框架”》，载《国际展望》，2022年第6期。
16.孙天昊：《美国贸易政策嬗变的政治经济学分析——基于经济阶层和党派利益的研究视角》，载《美国研究》，2022年第4期。
17.Matthew P. Goodman，William Reinsc，“Filling in the Indo-Pacific Economic Framework，”January 2022
https://www.csis.org/analysis/filling-indo-pacific-economic-framework
18.Biden’s digital trade idea reveals emerging US strategy for Asia
https://asia.nikkei.com/Opinion/Biden-s-digital-trade-idea-reveals-emerging-US-strategy-for-Asia
来源时间：2023/5/12 发布时间：2023/5/9
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