“弱国家”的终结与新史观的兴起： 当代美国行政之变的话语塑造

作者：张佳俊  来源：《学术月刊》2023年第2期

摘要

行政主导体制在现代美国的崛起，堪称一场“不流血的宪制革命”。这一历史性巨变，与美国人引以为傲的分权宪制传统及长期流行于世的“弱国家”叙事，形成现实与历史、实践与理论的强烈反差，从而引发一场延宕百年、悬而未决的行政合法性困境。面对困境，几代美国知识精英致力于重建新史观，精心塑造出一整套自圆其说的话语体系，为美国体制转型辩护，力图证成新的行政主导体制的历史合法性。这一新史观的重建过程表现为：他们用“国家建构”的新叙事取代“弱国家”的旧叙事，同时以还原美国早期国家建构和行政治理历史的方式来证明新叙事的可靠性，并且引入“危机与变革”的历史逻辑和“人民出场”的新宪制史论，来论证行政主导体制不是违背美国宪法传统的产物，而是美国人在应对危机的历史实践中自发做出的现实选择。这种融叙事之变、史实还原、逻辑转换和宪制观念更新于一体的新史观，打通了前后两个百年的美国国家建构历史，最终在理论和话语上塑造出一幅具备历史合法性的美国行政体制图景。剖析美国知识精英主动修正意识形态，为重构行政之变的历史合法性而殚精竭虑的话语生产过程，对于我们更加全面地认识美国体制的历史之变、内在矛盾和现实逻辑，深化对政治实践和理论关系的认识，具有重要的“破茧”意义。

作者：张佳俊，中国社会科学院美国研究所助理研究员(北京 100007)。

1 引言

过去一个多世纪以来，以行政权为中心、行政国家(Administrative State)和职业官僚为主体、法律政策化为手段的行政主导体制逐渐兴起，釜底抽薪式地排挤甚至架空了美国传统分权结构，堪称一场“不流血的宪制革命” (bloodless constitutional revolution)。对于这一“革命性”的体制巨变，不少美国人认为是从19世纪末到20世纪初的一些历史性节点开始的：1883年，美国国会通过《彭德尔顿法》，被视为开启了以功绩制为导向的美国现代文官政治时代;1887年，美国首设州际贸易委员会，联邦行政顺势而起，同年伍德罗·威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)在美国《政治学季刊》第二期上发表长文《行政学研究》，被誉为开创了现代行政学;1933年，罗斯福新政掀起国家干预主义浪潮，则全面推动了美国行政国家的规模化扩张。沿着上述实践与理论的突破，美国的国家主义道路越走越宽，政府行政疆域不断扩大，最终成就了一个规模空前、权力集中、充满争议的行政主导型体制。这些起点一度得到美国政治学、行政学、行政法学通说的确认，以至于在主流叙事中，从1787年美国建国到19世纪末的这段历史，被视为美国行政权弱小甚至没有行政空间的一百年。如此一来，现代行政似乎成了横空出世的一个闯入者，使得美国前后两个一百年被割裂开来：前一个是传统分权格局下行政孱弱的一百年，后一个是政治分权模式被实质性架空而行政权独大至主导美国现实政治的一百年，中间大致以进步运动为分界点，似乎并无瓜葛、判若两途。

然而，这种人为划分是否成立?回答这一问题并不容易。因为对美国人而言，如何对待自己的历史，早已成为一个事关当今美国体制合法性的重大问题。在公众熟知的意识形态故事中，美国模式经常被讲述为一种托克维尔式民主自由的、例外化的政制版本。为了完成这种例外主义的美国叙事，美国诸多学科的知识精英，都曾为论证作为美国特色的权力分立、自由放任、私权至上等核心价值观而不遗余力。这种意识形态牵引之下的思想潮流风靡一时，几乎成为一种统治性的乃至具有“历史终结”意义的美国观念。而美国的早期历史也在这种观念的支配下，被描绘成一个保持政治节制的童话般的存在：在联邦制、分权制、有限政府、法治主义、自由放任等一系列宪法性原则的约束下，历史美国被视为一个不折不扣的“弱国家”，联邦政府通过国会以及几乎自动生效的法律来维持运转。而行政权则蛰伏于最低限度之内，更遑论存在行政法治的可能空间。这种基于古典自由主义的历史观，无疑服务于美国例外主义叙事的合法性乃至优越性论证;然而晚近美国国体的实质剧变，特别是以庞大行政国家和总统一元化为特色的行政主导型体制的急剧兴起，以及传统权力分立格局的日渐式微，使得这一整套意识形态话语失去了事实性的制度和实践支撑，而越来越难以维系。

一个困扰当代美国人的“合法性困境”由此浮出水面：崛起的行政体制及其在美国现代国家治理与全球帝国转型中扮演的至要角色，不仅构成理解当今美国政治与法律实践的现实语境，也冷酷地抽离了古典自由主义政体的原生土壤，刺破了那个温情脉脉的自由社会童话;但由于“弱国家”的刻板印象依然主宰着主流观念，在自由主义形式法治传统的反衬下，公共行政本身也受到规范合法性话语的批判，在这种批判话语中，美国行政的大规模扩张被斥为对宪法传统的背叛。是故，旧的合法性被削弱至名存实亡的地步，新的合法性又无法名正言顺地建立起来，这种合法性的尴尬断裂，不仅造成了美国历史与现实、理论与实践的巨大反差，也在根本上侵蚀着美国人自己塑造的“法律帝国”神话、解构着美国人的心灵秩序，使之陷入了一场延宕百年却悬而未决的合法性之困。

纷纷扰扰之际，越来越多的美国知识精英开始正视国体之变的事实，与时俱进地切换知识进路，转向解释并弥合这种根本性断裂的知识重构新路上来，试图辩护“新”美国作为“真”美国的合法性。这其中，从行政合法性所展开的历史逻辑论证，最具基础性和建构性。现实本从历史中延续而来，历史构成现实的根基，因而当代美国行政体制越是发展，就越需要历史的正当化证成。然而如前所述，按照旧的正统史观，美国前后两个一百年是相互割裂的，当代美国行政缺乏本土历史根基，显得格外突兀。这种人为划设的历史断裂，遮蔽了观察历史全貌的视线，恰恰是行政合法性断裂带中最深邃的鸿沟。因而要重构合法性，要让美国人坦然接受乃至认同今日美国的行政主导体制，就必先摆脱“弱国家”叙事的困扰，重建史观、弥合断裂，从源头上更新人们的历史认知。正因为如此，晚近以来，美国学界有关美国前进步时代行政史和当代美国体制转型史的研究，越来越多。不少美国学者纷纷放下成见、回溯历史，反思“弱国家”叙事，检讨过去那种行政虚无主义的历史言说，试图寻找美国行政之治的本土资源，赋予当代美国体制转型一套合乎历史逻辑的说法，最终构建起一个完整、连续的，既有今世、也有前生的，不仅从欧陆舶来、更有本土血脉的美国行政国家形象。换句话说，就是以“复史”之法−重塑历史叙事、还原历史事实、解释历史转型和更新宪制观念，实现“维新”之意−证成和捍卫新的行政主导体制的历史合法性。他们以彻底颠覆传统历史观的方式，呈现出一幅完全不同的美国行政历史图景，试图实现前后两个一百年的美国行政体制续造。而梳理和揭示这一美国知识精英重建史观、重构行政合法性的话语生产过程，对于我们透过表象，破解当代美国体制的实质，特别是美国体制转型的历史真相与内在逻辑，尤为必要。

2 脱欧：从旧例外主义到新例外主义

任何历史的理解与表达，都不可避免地受到史观的支配。而构建什么样的史观，自然隐含着以谁为主体、以何种立意去解释历史的问题。这是复史过程的第一环，在美国“国家”及政府行政体制的历史研究中，最为基础，也最为关键。众所周知，近现代美国人文与社会科学的兴起和发展，一面与欧陆之学有着千丝万缕的内在关联，另一面则贯穿着摆脱欧洲理论范式影响的学术本土化努力。此一欧陆化与本土化、他者与自我的张力，很大程度上左右着美国国家研究的理论动脉。如美国学者威廉·诺瓦克(William J. Novak)所分析的，在相当长的时期内，以马克斯·韦伯理论为代表的欧陆经典国家主义，从正反两面间接影响了美国“国家”的历史叙事。

最先出现并且广为流行的是一种强社会、弱国家的历史叙事。自托克维尔断言美国的联邦政府“天生脆弱”以来，一种单向度地强调自由放任主义理念而极力否认国家存在感的“弱国家”思想，便在美国人的心灵深处生根发芽，进而逐渐构筑起不同于欧陆集权式政治模式的理论高墙。这种理论的生产，带有强烈的摆脱欧洲中心主义、自立美国例外主义的本土化情结，但显而易见的是，其本身就是条件反射的产物，即一种以欧陆现代民族国家模型为参照系而作出的反向回应。它非但没有走出韦伯理论的条框，反而把美国塑造成一个在欧陆国家理论映照下的与众不同的另类。正因为如此，这种为了例外而例外的理论建构方法，从一开始就存在某种先天缺陷：它将美国的成长历程，预设为“与‘旧’欧洲历史潮流及堕落趋势截然不同的‘新世界’建构史”，在论证上始终比照着大西洋彼岸的模型而展开。如此二元对立的狭窄进路，决定了它对美国本土经验的提炼和转化，主要是抽取式而非全貌式的，由此呈现出的，自然是一幅私人自由和社会自治的理想化图景，其中鲜见国家权力和政府活动的踪影。随着例外主义手法被扩散乃至得到广泛确信，脱离现实的理论极化便一发不可收拾，于是在一段时间里，虽然有关自由放任主义的历史叙事越来越丰富，但学者们所描绘的历史面貌却越来越刻板化，距离真实的美国国家政治实践越来越远。如此便带来一个致命的问题：这一整套的方法和话语看似雄辩，却无法解释美国一以贯之地推动国家行政扩张和地缘霸权建构的基本事实。面对一个堪称世界历史上最强大民族国家的美国，“弱国家”的例外主义说辞不仅陈旧过时，而且不可避免地陷入了自相矛盾的尴尬境地。

正是在这样的背景下，随着20世纪80年代以来美国政治发展学派的兴起，一种重新“找回国家”(Bring the State Back In)的历史叙事渐成学术新潮。以斯蒂芬·斯科夫罗内克(Stephen Skowronek)、理查德·本塞尔(Richard F. Bensel)、西达·斯考切波(Theda Skocpol)等为代表的一批新制度主义学者，致力于推动美国社会科学从“以社会为中心”(society-centered)转向“以国家为中心”(state-centered)的政治发展理论。与前一种叙事相反，这种新叙事基于对美国国家行政的历史性考察，否定了“早期美国国家能力弱小”的假说，认为国家能力强大也是美国传统的一部分，与美国的自由主义传统并不矛盾。例如，斯科夫罗内克认为，美国行政国家生成于1877年至1920年期间，在此之前，美国长期维持着一个由法院和政党主导的、权力分散的政府体制。在他看来，美国的国家建设是危机、阶级冲突和复杂性所引发的张力作用的结果，经过长达33年时间的政治斗争和持续性的文官改革，美国行政国家从局部性的“修补拼凑”(patchwork)转向了全面性的“重构”(reconstitution)，最终，新的美国国家出现了一个强大的行政机构，“一个倒霉的行政巨人，一个可以产生官僚商品和服务的国家，却不服从权威的控制和指导”。本塞尔则把时间点提前了十多年，将美国联邦政府权力的起源回溯至美国南北战争，认为“这场冲突解决了长期存在的问题，即国家政府是否要具备领土和政府主权的基本属性”。他把国家权力扩张的动机归结为经济整合和战争动员，认为内战的历史性意义不仅在于维护了美国统一，更在于建立了一个中央强化的、市场导向(market-oriented state)的国家，这为后来进一步扩大美国政府的行政能力提供了可能性。总的来看，“找回国家”的新叙事，为重新审视美国的国家建构和行政能力发展开辟出新的空间。在这种叙事中，相对于社会而言，国家的一面得到了放大，而这里的“国家”其实有着概念上的限定：它在很大程度上还是对照韦伯所描述的国家特征−如统一权威、中央集权、官僚化、等级化等等，来寻找美国“国家”的踪迹，塑造美国“国家”的模样，除此之外的其他可能影响国家建构的力量，尚未被纳入其中。如果说“弱国家”是对应着欧陆模式的反向造物，那么“找回国家”则是欧陆国家理论的美国翻版，也就是说，这一叙事依然没有摆脱欧陆理论的阴影。这种概念限定意味着“找回”虽是一种突破，但依然有其历史预设−学者们虽然把美国行政国家的出生提早到了进步时代之前的内战时期，但对更早以前的早期美国行政史，依然抱有“弱国家”的印象。对这种理论瓶颈，威廉·诺瓦克追问道：“有没有不同的国家发展模式?有没有审视美国国家的新方法−基于内在的而非外在的视角?有没有别的评价美国政府所特有的技术、职能和过程的方法，而不是简单地认为这些差异就是缺陷和短板?有没有别的解释工具，可以更好地解释美国国家机器的特有权力?我们能不能为美国国家争取更多的解读空间?”

在反思上述两种叙事的基础上，以国家和社会融合互补为主旨的第三种叙事出场了。这一叙事试图以一种更为广义和多元的国家观，来超越单一的韦伯式欧陆国家观，突破公私二分和国家与社会对立的理论预设，从而在理解正式国家权力的基础上，寻找构成美国国家的、更多元的柔性力量，即“揭示国家权力的复杂构成及其在社会中的多重来源”。其中最为典型的、也是广为引用的一个理论突破，是社会学家迈克尔·曼(Michael Mann)基于制度性国家主义的视角，将国家权力分为专断权力(despotic power)和基础权力(infrastructural power)。迈克尔·曼所谓的制度国家主义，是相对于韦伯式的精英国家主义而言的，即把国家看作一种对变动的社会关系或社会冲突加以制度化的方式，比作一种包罗各种权力要素和复杂权力网络在内的“政治外套”(political lag);就此而言，国家就成为一种“混合物”(cock-up)，而不是那种以精英主导、统一性、中央集权等特征来界定的模式化的产物。而构成制度性国家的，是两种权力：所谓专断权力，是由国家精英掌握的、不受其他权力主体或社会力量的制约而独立行动的权力，这种权力对应着中央集权的、兼备各种社会功能的国家形态;而基础权力则是指国家通过某些渠道和方式渗入社会，并在特定区域内实施政策的制度性能力，它贯穿于社会之中，具有辐射性。尽管美国的专断权力可能是有限的，但其基础权力的规模和范围相当广泛，甚至没有边界。而且耐人寻味的是，哪怕是潜伏于社会中的那些反专断力量，也会在基础权力的运作中趋于某种“归化”，这反过来还会增强国家整体权力，进而巩固乃至扩大美国国家力量的疆界。总的来看，尽管迈克尔·曼的理论抱负是着眼于民族国家在全球兴起的现代场景，创建一种新的现代国家理论，但通过区分专断权力与基础权力，而又把两种权力同时糅进美国政治实践，这种理论恰恰为美国国家权力的扩张提供了一种更为实用主义且又凸显美国特性的解释路径。一方面，按照这种解释，与其执着于过去那些把国家和社会割裂开来的论说，不如坦然地承认，美国国家权力高度渗透于社会之中，一直都通过各种形式在政府、个人、私营机构、政党、社团及其他组织之间发挥作用。换言之，他认为可以把美国国家权力理解为一种由复杂组织网络所构成的集体权力−相对于个别化的国家精英权力而言。正因为国家权力一直都在，而且表现为公私领域权力的相互渗透，那么以“弱国家”的社会中心论或以“找回国家”的国家中心论来解释美国现代国家的体制之变，都显得过于绝对。另一方面，按照这种解释，美国国家权力模式依然被特设为一种例外，它既区别于迈克尔·曼所划分的历史上其他国家权力类型−例如专断权力和基础权力皆弱的封建模式、专断权力强而基础权力弱的帝国模式、专断权力和基础权力俱强的权威主义模式，也在他为西方国家所设计的“自由−官僚政治制国家”类型中独具特色。

如果说第一种叙事注重社会主体性的一面，目的在于维护自由放任的理想型“社会”，第二种叙事注重国家主体性的一面，想要重新找回被遮蔽的“国家”，二者都反映了旧例外主义的想象和纠结;那么，第三种叙事则是一种新例外主义，即在重新发现国家之后又重新发现社会，试图把两个发现贯通起来，注重国家与社会渗透交融的多面，超越国家与社会的强弱或对立之分，从而确立起解释美国国家权力建构的新叙事。这固然是区别于传统欧陆国家理论、超越国家与社会二分范式的一种理论创新，但如果照进现实，不难发现，这其实是基于美国行政国家膨胀与自由主义历史传统之间难解难分、相互交缠的现实，而做出的理论妥协与话语中和，也就是美国版的两个互不否定。从理论竞争上来说，既不因自由主义传统所生的“弱国家”的意识形态神话，而完全否定美国“国家建构”的历史事实及其理论叙事;也不因美国行政体制的崛起，而完全否定自由主义传统长期存在的事实。反映到历史阶段上，就是美国进步时代前后两个一百年互不否定，如此，国家权力特别是行政权力的建构，就得以跨越美国整个历史而存在。这种处于动态变化中的理论调和，颇有在美国保守派和自由派两大精英群体的分歧之间营造共识的意味，换言之，就是要为当今美国行政主导体制提供一个各方都有一定认同感的历史合法性答案。而这一叙事转换的历史过程，也正是重建史观的过程，它生动地反映出，美国知识精英对美国国家权力的合法性论证，是与观念话语竞争和现实政治发展紧密相连的;对于他们所要回应的现实问题和所欲达成的理论目的来说，没有一成不变的解释范式，只有不断更新的解释范式，这些范式都致力于解释，为什么国家权力建构和行政之治是美国历史的重要主题−不仅贯穿于整个历史过程，也照进当下美国的政治现实。当然，我们也可以看到，美国知识精英在理论和话语上的创新，自始至终都贯穿着一种例外主义的理论诉求，从“弱国家、强社会”，到“找回国家”，再到社会与国家熔于一炉，例外主义的形态虽然发生了新旧变化，却始终还是美国例外主义。由此也足见美国理论家们的脱欧之心与自立之意。

3 求证：还原被误读的美国早期行政

围绕美国国家权力建构而发生的新旧历史叙事之变，在思想上完成了复史的第一环。但复史的过程，显然不能仅仅停留在思想上。要说清楚为什么美国进步时代前后两个一百年互不否定，为什么行政之治得以跨越美国的整个历史而存在，仅有历史叙事的创新还远远不够。一种新观念、新说法要获得说服力和认同感，还得经过一个重新求证的环节，即必须有历史事实的充分支撑。更何况，在“弱国家”叙事的影响下，人们不可避免地会对美国国家权力的历史变化特别是美国早期行政权的生成史产生误读。如前所述，即使是主张“找回国家”的斯科夫罗内克，也把1877年之前的美国，视为一个由法院和政党主导的政府体制;而迈克尔·曼虽认定美国是六个西方国家中最早建成现代中央集权化的全国性行政机构的，但他也指出，在内战之前的整个时期，美国仅仅实现了较低程度的官僚机构化。因此，与上述重建历史叙事的过程同步展开的，是越来越多的美国学者开始重新翻阅历史记载，试图还原美国行政权力历史性发展的真实面貌，为当代美国行政体制提供新的史实佐证。如威廉·诺瓦克所言：“在过去的一二十年里，美国政治和法律史学最重要的发展之一，是对被普遍接受的早期美国历史缺乏经济管制或国家行政管理的观念，作了根本性的修正。”这种修正，主要表现为一股恢复美国早期行政历史的风潮，许多学者细细爬梳史料，从各种角度发掘了一度被误读的美国早期国家建设和行政治理的历史。

这其中较新的代表性、集成性研究，非美国学者杰瑞·马肖(Jerry Mashaw)的《创设行政宪制：被遗忘的美国行政法百年史》莫属。马肖认为，由于美国人长期以来都把早期美国政府误读为一个法院和政党主导、行政无足轻重的政府，并且习惯性地从司法视角来理解和建构行政法治，导致美国第一个百年的行政真相被遮蔽了。结果是，美国人“误解了那个时代的行政法，实际上忽略了在建国至1887年《州际贸易法》颁布期间锻造的行政宪制”，反过来也“误解了21世纪的行政宪制”，这些误解都削弱了行政国家的合宪性地位。事实上，行政权力在美国宪制结构中的地位，“是我们不断生长的不成文宪法的一部分”。为了正本清源，马肖把早期美国百年行政法历史分为联邦党时期(1787−1810年)、杰斐逊民主共和党时期(1801−1829年)、杰克逊民主党时期(1829−1861年)以及镀金时代(1861−1887年)四个阶段，结合史料分析美国行政国家如何一步步成长壮大，最终形成中央集权的行政宪制。他还对比分析了当代美国行政法与早期行政法，认为尽管美国公共行政的角色已经发生诸多变化，但前后两个百年的行政法实践和观念具有内在的延续性。如果忽略这种延续性，将会导致美国人“曲解了自己的宪制史”。

更早之前，美国学者已经从包括但不限于军事、财政、公共工程、权利之争、西进运动、公共政策、州内行政、政治发展等各种角度，发掘美国早期行政积极发展的证据，呈现行政之变的生动风貌。马克斯·埃德灵(Max Edling)从军事权和财政权的双重视角重新解释了美国国家构建的起源。他认为，美国建国之初，联邦党人主要关注的是建立一个能够积极行动以捍卫美国利益的政府。美国宪法将战争权和资源开采权从各州转移到了联邦政府，从而建立了一个像18世纪欧洲“财政−军事国家”那样的掌握所有重要权力的民族国家。但由于一个强大的中央集权政府必然会挑战美国人对权力集中的不信任，为了确保宪法通过，联邦党人的做法是设计一个在危机时期强大的政府，“只有在共和国面临叛乱和国际危机时，它才会动用其所有重大权力”，而在和平时期则保持一种“隐形的”低调，它对公民的要求有限，且在社会中受到严格限制。约翰·剌森(John L. Larson)则以早期美国人寄希望于政府积极行动的核心问题−“内部改进”(Internal Improvement)为主题，研究了美国早期的国家公共工程和政府承诺。他指出，美国早期的共和党政府以“公共利益”为己任，开展了广泛的内部改进项目，例如修建交通设施、建立大学和图书馆等。但内部改进也引发了美国不同利益集团的争斗，伴随内部改进而来的每一次“空间征服”，都以不太民主的方式强加了空间等级，集中了贸易和资本，由此产生的不平等被视为特权和腐败的证据，以至于政府公共工程受到利益集团的指控，变成一个复杂的斗争问题，结果是内部改进被中断了。总的来说，这场早期国家内部改进运动的成败，反映了共和主义的“公共利益”理想与现实的私人利益之间的尖锐矛盾。威廉·纳尔森(William E. Nelson)研究了1830年至1900年间的美国行政历史，将19世纪的美国历史重新解释为多数人统治和少数人权利之间的斗争，以这一视角追溯美国行政官僚体制的起源。他分析了多数派与少数派之间的紧张关系，梳理了从杰克逊时期的强势党派统治和多数派决策的革命，到废奴主义危机、内战、重建和现代工业主义兴起的历史过程，认为随着政治和法律的多元化，少数人和个人的权利得到保护，具有中立政治标准的专业官僚机构也不断成型。他还通过这一视角审视了联邦政府的三个权力分支、行政机构和州层面的政府活动，认为一个总的趋势是美国公共治理转向了官僚或中立的标准、对专家的依赖以及专业化，由此带来的一个结果，是国家公务员体制超越了党派政治。理查德·怀特(Richard White)通过重述美国西部开发的历史，论证了早期美国国家建构的力量。他认为，早年落后的美国西部地区，其实是与强大的外部势力−美国联邦政府和东部公司−达成和解后才获得发展的。因为只有联邦政府和东部的银行、金融家和企业精英，才能提供西部开发所需的资源。在这种背景下，联邦政府的权力对移民、军事和商业的发展以及西部扩张都起到了关键作用。在国家力量的推动下，经过西部人口的增长、联邦投资的涌入、西部行政组织的建立、西部人在联邦政府担任要职等过程，西部人与外来者之间的旧有分野才日益模糊，逐渐融合为一个整体。理查德·麦考密克(Richard L. McCormick)以“治理研究”(the study of governance)为核心问题意识，考察了从杰克逊时代到进步时代的美国政党政治与政府公共政策。他认为，19世纪美国政治变革的动因是出现了“新的政府观”，因而对早期美国的研究不能局限于选举政治，更要关注公共政策的制定，关注那些获取和行使国家权力的规则及程序，即国家治理的过程。他发现，在理解早期美国政治演变的过程中，政府机构和社会环境都是重要维度：政府是政治进程的核心，但公共政策也源于社会环境变化的需要，美国早期的公共政策往往是“孤立的、个人选择的积累，通常具有分配的性质”，南北战争之后，公共政策才呈现出一种更加连贯的计划形式。奥斯卡·汉德林(Oscar Handlin)和玛丽·汉德林(Mary F. Handlin)则以1774年至1861年期间的马萨诸塞州为例，研究了政府在早期美国经济治理中的作用。他们认为，在早期的共和国中，马萨诸塞州人民保留了对17世纪联邦理想的忠诚，这种理想赋予政府当局承担各种任务的权力。这一理想从美国革命中获得新的动力，美国革命鼓励人民接受一种“有力的国家观念”，由政府基于公共利益，对特许经营进行严格监管，并促进商业发展。理查德·约翰(Richard John)重新审视早期美国的政治发展过程，将1787年至1835年单独视为一个重要时代−它是美国公共生活史上的一个形成期(a formative era)。他指出，这一时代常常被误解，例如一些美国学者习惯性地认为自1800年联邦党人选举失败后，美国联邦政府就陷入了相对无足轻重的境地，国家就进入了法院和政党主导的形态。但美国历史学、政治学、历史社会学等领域的诸多学者关于这一时期法律、公共政策和公共行政对美国生活影响的研究表明，早期美国政治产生了大众政党，创设了许多延续至今的政府机构，对后世产生了深远影响。

以上列举式的分析并不全面，这些只是美国学者复原早期行政历史、求证历史真相的工程的极小部分，却足以说明，美国行政权力的历史锻造由来已久，甚至在美国建国之前就已发端。这些研究所要证明的是，公共行政之治并不是1887年以后美国一系列改革的新发明，而是一种早已深植于美国建国以来政治、经济、社会等各领域历史实践的治理术。由此延伸，当代美国行政国家的扩张及其对社会经济领域的全面介入，就不是对所谓“弱国家”传统的偏离，而恰恰是美国“自古以来”的历史常态。至于“弱国家”叙事，反而成了缺乏历史根基的人造神话。因此，这些学者的研究，完成了复史的第二环，并对塑造美国行政体制的历史合法性起到了双重效果。从正面看，美国行政的早期历史得以复原，其历史合法性得到一定程度的弥补;反过来，这些研究挑战了乃至瓦解了流行的“弱国家”的自由放任式历史叙事−这把曾被奉为规范的“合法性标尺”，本身也被实实在在地抽离了“合法性”。

4 转型：“危机与变革”的历史逻辑

将过去被湮没的国家、被弱化叙述的行政重新找回来，这种研究进路的转变，带动了美国行政历史研究的勃兴，也从史实上填充了美国行政主导体制的历史根基。不过，史料的呈现或许可以弥补史实的断裂、更新美国人的知识体系，却还不足以弥补逻辑的断裂、重构美国人的心灵秩序。因此，在还原历史的基础上，很多美国知识精英重新解释美国体制的现代转型，塑造转型背后的历史逻辑，即一整套“危机与变革”的转型叙事。这是学者们解释美国历史性、整体性转型的一个基本思路，可视为复史过程的第三环。

按照这种思路，现代美国面临的危机状况是空前的，从内部的政治、经济、社会、文化、道德等层面的危机，到外部的战争、霸权争夺、文明冲突、恐怖主义、全球风险等不同程度的危机，无不对美国的国家建构产生新的挑战、提出新的要求;即便是从理论上分析，这些挑战也都是以权力分立、有限政府、私法自治等为核心的美国传统体制所无法应对的，更何况现实不以人的意志为转移，美国人在应对这些挑战的历史过程中，已经事实上改造、修正甚至在一定程度上抛弃了传统，而高高托举出一个更有应变能力、更会解决问题、更能担起责任的美国行政体制。于是乎，美国行政权力的建构和扩张，就不是违背美国法治传统或宪法原则的结果，而恰恰是在旧时代的分权宪制方案和法治秩序衰落、过时之后，美国人从实际行动和不断斗争中设计、选择出来的新方案− 一个更适应新时代的行政主导体制。这意味着，旧的合法性秩序已经失去现实基础而成为空中楼阁，美国体制的合法性范式，已经从过去那种推崇分权宪制、限权法治和自由放任的形式法治逻辑，转换为肯定行政宪制、积极扩权和公共善治的实质法治逻辑。这种扎根于历史经验的逻辑转换，几乎是美国知识精英论述行政合法性的一个基本语境，也构成一种总体性的行政合法性基础。具体到这一逻辑转换的动因和过程，美国学者又提出了多种解释。

第一种代表性的解释，是“回应社会经济危机的制度转型”，即把美国行政主导体制的生成史，视为一个由工业化时代的社会经济治理困境引发的制度转型过程。在此意义上，行政国家是美国传统宪制和政府模式因无法适应新的社会经济治理需要而进行改革的制度性结果。20世纪以来，美国经历了高速发展的黄金时代，与此同时，一些长期积累的结构性矛盾也凸显出来，表现为不同形式的社会经济危机。危机之下，美国民权运动高潮迭起，人们对社会发展、社会公平和公民权利的诉求持续上升，社会政治改革势在必行。凯斯·R. 桑斯坦(Cass R. Sunstein)分析指出，从1933年的罗斯福新政到1944年的第二权利法案，再到20世纪60年代和70年代法定权利的爆炸性增长，一整套与美国制宪早期确立的基本权利完全不同的新权利出现了，“免于工作场所风险和消费者产品风险的权利，免于贫穷的权利，免于长时间工作和低工资的权利，免遭欺诈和诈骗的权利，免受雇主支配的权利，免于片面的和纯粹商业性广播电视的权利，以及免于肮脏的空气、肮脏的水和有毒物质的权利”。面对这场“权利革命”，美国传统的宪制框架和政府治理体系越发显得过时和力不从心。在桑斯坦看来，美国传统宪制是一种麦迪逊式的共和政体(Madisonian Republic)，它从一开始就以限制政府的行政权力为己任。以至于，在相当长的一段时间内，“美国都缺乏一个定义清晰的中央集权式管理机构”，政府的行政管制职能都由法官通过普通法诉讼和创制普通法规则来实现。这种普通法的行政法模式名为中立，实则贯穿着自由放任理念，因而更有利于维护自由市场和私人秩序，但却不利于保护弱势群体免受市场缺陷的伤害。尽管美国联邦政府在建国早期就已有管制实践，但直到罗斯福新政开始大规模发展全国性的官僚体系、对社会经济实施广泛的行政管制之后，这种状况才得以改变。新政改革一方面明确否定“落伍过时的、效率低下的和不公正的自由放任原则”，使各种新生的积极权利和公共利益处于政府保护之下;另一方面也否定了美国宪法最初设定的三权制衡和联邦与州分权的原则，建立起一整套中央集权的、统一的权力体系。最终的结果是：其一，“权力从各州转移到了联邦政府，联邦官僚体系发生巨大膨胀，司法机构以及法律对政治和行政的控制被弱化，原先由国会、各州和普通法院行使的权力被转交给了总统”;其二，原本崇尚合同自由、财产权、州权和权力分立的法院，支持了全国性的行政管制行动;其三，行政管制范围大大扩展，新建立的行政机构集立法权、裁决权和行政权于一身，“联邦政府开始直接以自己的惩罚权对公民采取行动”。所有这一切，都在事实上更新了美国的原初宪法框架和政府体系。

桑斯坦对以麦迪逊式共和政体为核心的传统宪制的反思，在埃里克·波斯纳(Eric A. Posner)和阿德里安·弗缪勒(Adrian Vermeule)那里得到进一步论证，进而产生了第二种代表性解释−“回应内外重大危机的政治方案”，即把行政主导体制视作美国为了应对内外部重大危机而超越传统法治秩序的一个政治解决方案。波斯纳和弗缪勒尖锐地批判了形塑美国法治传统的自由律法主义(Liberal legalism)，认为“三权分立制度已经过时”。他们指出，自由律法主义对行政权力有着强烈焦虑，试图通过权力分立、严格立法授权(甚至禁止授权)、司法审查、行政程序等机制约束行政权力。但在现代行政国家中，“法律对行政的约束，在正常时期是不稳定的，在危机时期或紧急状态下则是脆弱的甚至是不存在的”。他们结合德国思想家卡尔·施密特(Carl Schmitt)的紧急状态理论，以美国政府应对两场世纪危机−2001年“9·11”恐怖袭击事件和2008年金融危机为例，认为一系列战争、经济紧急情况和其他危机的接连爆发，使行政部门替代法律权威或干脆无视法律而行事的实例日益增多;而且，社会经济政策问题的复杂性、国家安全和外交事务的保密需求以及危机中必要的政策反应速度等因素结合在一起，使得行政扩权日益脱离立法和司法的监督−事实上，立法和司法总是介入太晚。虽然立法机构事后会通过《行政程序法》《国家紧急状态法》等框架性法律来限制行政权，但这种做法根本跟不上政策环境的变化速度，不仅被证明基本上无效，而且还反过来确认了行政部门在危机处理中已经扩大的事实权力。而像《美国爱国者法案》(Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001，缩写简称USA PATRIOT Act)这样以防范和打击恐怖主义为目的的法律，更是大大扩张了行政国家的权限。那么，自由律法主义的传统法治秩序失效之后，谁来驯服行政国家?二人提出，对行政部门的主要限制，特别是在危机中，并不是来自权力分立框架，而是来自政治限制和公众舆论。虽然传统自由律法主义衰落了，行政国家所受的法律约束也已经萎缩，但对行政国家的政治限制是真实存在的;而且这种政治限制来自行政国家对公众的责任和对舆论监督的有效回应，这也是一种民主的方式，意味着行政国家并非专制体制，而代表了一种合法的、可信的新政治秩序。

值得强调的是，在美国所面临的内外重大危机中，战争对美国国家权力扩张的作用最为显著。这其中，查尔斯·梯利(Charles Tilly)从战争视角对现代民族国家建构所作的分析，为后来美国学者论证美国行政崛起的战争理由，提供了基础理论。梯利认为，拥有强制性权力的统治者为了生存，就要有效地运用战争和国内控制的强制手段，为此必须建立军队、行政管理、税收等组织机构来完成备战，战争结束后，这些组织机构往往会延续下来，并且不断扩大。布鲁斯·波特(Bruce D. Porter)回顾500年西方史，认为战争一直是西方政府规模和权力扩大的催化剂。他指出，“国家发动战争，但战争也制造国家”，美国的国家建构正是战争塑造的结果。在美国的整个历史上，战争是联邦政府成长和发展的主要动力，是总统和其他官员加强国家权力的杠杆，是美国民族主义的源泉，也是政治和社会变革的动力。他甚至担忧，一旦美国没有外部军事威胁，其内部的团结也会恶化，这会削弱美国国家的力量。埃里克·方纳(Eric Foner)、理查德·本塞尔(Richard F. Bensel)等学者把美国联邦行政权力的崛起，视为美国内战的一个历史结果。在他们看来，美国内战前的联邦政府权力十分有限，通过内战期间的经济整合和战争动员，以及战后数十年的重建过程，联邦政府作为全国性政府的权力和责任都极大地扩展了，一个统一的、中央集权的美国国家登上历史舞台。罗纳德·谢弗(Ronald Schaffer)则分析了世界大战对美国福利国家的塑造作用。他认为，第一次世界大战在美国引发了一场戏剧性的革命，威尔逊政府的全面战争动员，把一个自由的、个人主义的国家，变成了一个战争福利国家。政府通过一系列新的行政机构，扩大了对国家大部分经济生活的控制;而学者、科学家、工人、妇女、非裔美国人以及社会、医疗和道德改革者，都利用战争推进自己议程。这些变革是一种永久性的改变，并为后来的罗斯福新政等重大改革树立了先例。

第三种代表性的解释，是“回应道德危机的宗教式创造”，即把行政国家视为一场回应道德危机、基于新教伦理的道德转型(Moral Transformation)的最终结果。理查德·斯蒂尔曼二世(Richard J. Stillman, II)研究发现，不能仅仅把美国行政国家泛泛地视为经济、政治、社会力量作用或单一历史事件造成的产物，从历史上看，它是在19世纪末至20世纪初，由深受宗教和道德理想主义驱使的美国精英不断发明和完善行政功能而创建的。这些人在新教文化和小城镇文化中成长起来，他们的信仰，他们的罪恶观、赎罪观、复活观、诅咒观以及其他新教价值观，为其社区和个人生活创造了道德意义和精神形态。然而他们所处的时代，是美国垄断资本急剧扩张的时代。彼时的美国社会，拜金主义和利己主义盛行，社会贫富分化加剧，劳资矛盾不断激化，金钱政治大行其道，整个社会陷入了严重的道德危机，以至于出现了专门揭露政商腐败和丑恶现象的“扒粪运动”(Muckraking Movement)。正如宗教改革时期的清教徒因教会腐败而挑战国教一样，现代行政国家的发明者们，一方面以同样的道德热情推动他们所处时代的社会变革，如城市化、工业化、政治变革、技术和经济跃迁;另一方面也致力于改造旧的社会，他们经常用“腐败的老板”“邪恶的团伙”“资本主义的讨价还价”“肮脏的政客”等词汇来形容改革中碰到的对手们，认为旧秩序是不道德的，甚至是邪恶的力量。而这些词汇其实是一种世界末日的宗教白话，隐含着用“道德十字军”来根除邪恶或“改造恶人”的意图。斯蒂尔曼二世认为，改革者们满怀激情地建立的理想化的行政国家，实际上内含新教价值观，如功绩、服务、公共利益、使命、阳光政府、无党派化，等等。因此，在美国，教会和国家在形式上和制度上可能是有区别的，但在实践中，形成现代行政国家并支撑其日常运作的各种规范元素，都与教派来源密切相关。改革者们的创造天才源于新教信仰，并在这种信仰中为现代国家治理创设出强大的世俗行政工具。

5 重述：“人民出场”的新宪制史论

“危机与变革”的历史逻辑，为美国体制的历史转型提供了一种类似于“时势造英雄”式的现实主义理由。这种逻辑的言下之意，就是行政主导体制是美国人不得不为且顺势而为的必然结果，既然美国人历史性地选择了它，而且在现实治理中还处处依靠它，那么就不如真心诚意地接纳它，坦然地承认美国宪制被实质性改变的事实。然而，这一说法，显然还不足以说服那些笃信自由放任主义、宣扬“弱国家”和小政府的人们。事实上，在行政国家高歌猛进的同时，当代美国也兴起了多轮反对行政国家的原旨主义运动，一大批宪法原旨主义学者试图严格按照宪法的原本和原义来解释宪法，并且结合制宪背景和历史，来构建传统保守主义的宪制史论。在这种宪制史论的语境中，进步运动以来的美国行政发展，与其说是现代美国国家的进步，不如说是对传统美国的社会自治理想的反动，结果是美国政府从共和政体蜕变为官僚政体;罗斯福新政以后的美国行政扩张，与其说是美国宪制的光荣重塑，不如说是对宪法原旨的赤裸裸篡改和对英国君主专制模式的翻版复制，结果是威胁了美国人的自由。照此来看，作为进步运动和新政产物的行政国家，便在宪制体系中名不正、言不顺，也就毫无合法性可言。

尽管这些对于行政国家的焦虑，主要是一种“精英话语”(Elite Discourse)，实际上并未明显削弱大众对公共行政的依赖和政府管制的大规模支持，也没能扭转行政扩张的总体趋势;但这种焦虑的存在，对于有心建构美国行政合法性的知识精英而言，依然是潜在的重大挑战。在他们看来，要捍卫行政合法性，“关键问题在于争夺对历史的解释权，问题的关键在于美国如何去讲述两百年的宪制历史”。这意味着，除了弥合美国前后两个百年的叙事断裂、还原美国早期行政的真实历史、重述美国行政崛起的历史逻辑，还必须完成复史的第四环−创设一种理解和包容行政主导体制的新宪制史论来合理化美国的国体之变，才能实现美国行政合法性的话语自洽。

就此而言，美国学者布鲁斯·阿克曼(Bruce Ackerman)提出的以“人民出场”为核心的双轨宪制论，颇有颠覆宪制历史的传统叙事的思想革命意味。阿克曼的理论建构，首先源于对长期统治美国学界的“一元民主制”(Monistic Democracy)理论的反思。他认为，这个基于欧洲经验而非美国经验的理论模式，局限于一种常规选举政治下的代议制民主，即仅仅基于每一次正式选举来认定权威的合法性，也就是简单地把“民主”与“议会至上”的结合等同于完整的人民主权。在他看来，美国宪制得以持续运转的关键，在于“人性尺度上的革命”(revolution on a human scale)，在于每一代美国人围绕宪法改革而展开的政治斗争，这是一元民主制无法解释的。因为这种革命有别于那种彻底否定旧体制的“完全革命”(total revolution)，也不同于那种小修小补的“常规政治”(normal politics)，而是居于两者之间的第三条道路：它由一个又一个的“宪法时刻”(constitutional moment)构成，每个宪法时刻往往发生在民众动员不断升级、形成根本性的变革动力之时，表现为由民众运动的领导人所控制的美国政府某个权力分支(主要是总统，有时也可能是国会或联邦最高法院)，与由宪法保守派控制的其他权力分支之间，通过激烈的政治对话和选举斗争来完成权力更迭，进而实现美国宪法新陈代谢的总体过程。在这种宪法革命中，传统形式民主下被代表的人民，在政治动员和公共审议的过程中出场了，人民的意志作为一种高级法上的决断，赋予宪法革命以正当性;而在每次宪法革命之间，人民则回归私人生活，并授权他们选出来的代理人去完成政治议题的民主审议。此时，民主就具备了双重内涵−不仅包括常规意义上的选举民主及其日常化运作，更包括非常规意义上的人民主权。此一模式，即阿克曼所主张的二元民主的双轨宪制，用他的原话来说就是：“美国宪法设计出一种独特的政府体制，包括了两种立法轨道的建构。常规立法轨道的设计，是为了在并不存在动员起来的、政治上自觉的多数意见时的无数日常决策。高级立法的系统则要求特别严格的检验，政治运动如要获得作为我们人民之代言人的更高程度的民主正当性，就必须通过这些制度检验。当此双轨制运转良好之时，美国人将会区分由政府所作出的常规决策和由人民作出的审慎判断。”由于源于人民意志的高级立法高于常规立法，这意味着，违反既有法律并不必然意味着非法，恰恰是“通过违反法律，我们将发现高级法”，并由此解决美国宪法秩序的危机。

运用常规政治和非常规政治的历史节点性切换，把美国宪法的缺陷和困境，诉说转换成美国宪法变革的机遇，进而论证宪法革命的正当性，阿克曼修史立论的功夫确实了得。按照这种精心构造的双轨宪制理论，美国新政及其创造的行政国家，就获得了宪法革命意义上的正当化解释。阿克曼认为，应突破那种把宪法内涵局限于制宪时刻的原旨主义旧论，而通过代际间的对话来“重新发现宪法”。他依次分析了美国宪法政治的建国、重建、新政三次转型，认为在这三个时期内的改革，并不是要连根拔除旧体制，而是以某种特殊的形式对旧体制进行革命性的改造，其中不变的主题，就是一种不断强化联邦政府权力的“国家主义”。就罗斯福新政而言，民主党人为建立积极政府所展开的政治斗争，经历了五个阶段：首先，联邦最高法院推翻罗斯福改革政策造成宪法僵局;接着，新政改革者赢得总统和国会选举，意味着获得人民授命;之后，以总统为首的新政改革者向保守的最高法院发难，要求其放弃自由放任原则，否则就要改组最高法院;再之后，面对压力，最高法院选择退让，总统和国会也顺势罢手，三权分立的形式得以维持，但三者之间的权力格局已然生变;最后，罗斯福三度当选总统，得到民意支持的新政改革者巩固了宪法改革成果，以积极政府为核心的公共行政新时代，最终取代了自由放任的旧时代。这五个阶段中，人民以多次政治选举的实际行动支持了新政，为新政的展开确立了足够的合法性权威。阿克曼认为，新政的革命性意义，是在传统分权结构内创造出一种新的宪制框架，相对于美国建国时期那种由国会主导的、联邦主义的宪制模式，美国新政时期已经转变为总统主导的宪制格局。罗斯福运用总统制领导国会、选民乃至最高法院，走向一种新的政府干预主义，“这产生了完全不同的宪法政治动力”，为美国联邦政府对社会和经济的积极干预奠定了坚实基础。在阿克曼看来，这种非常规的调适(unconventional adaptation)，是对当代美国人所继承的旧法统的变通，虽然有可能造成宪制传统的断裂，却并没有引发宪法秩序的崩溃−至少，美国的分权宪制框架还维持了原有面孔，只不过在这副面孔背后，美国政府横向和纵向各权力之间的关系，已经发生诸多根本性变化。而这些变化，正是行政国家赖以正当化和建制化的新基石。

6 余思

每当一个社会面临历史性的转型，历史观的重建就显得尤为迫切。因为历史观承载着一个社会对于自身的历史传统的理解、存在意义的判断和生活方式的想象，关乎世道人心的安顿。而重建史观，实际上是以重述过去的方式来解释当下、定义未来，从而掌握对古今之变的解释权，进而确立社会政治变革的合法性。

这正是美国知识精英应对现代美国“百年变局”的一个基本方法论。纵观他们的种种言说，在脱欧、求证、转型、重述的百年理论建构过程中，重建史观始终是其潜在的问题意识。而问题的指向，就是要解释当代美国告别传统美国的某种历史必然性，确立美国国体从传统分权宪制转向现代行政宪制的历史合法性。在他们的精心构造下，一种以国家建构、积极政府为主题的新历史叙事得以建立。这种新叙事挑战了甚至颠覆了曾经主宰美国体制合法性评判的“弱国家”历史叙事，从各个角度重新复原美国早期的国家建构和行政治理历史，实现了美国行政前后两个一百年的史实续造。如此便可说通，后一百年的美国行政之治，不是横空出世的怪胎，而是在继承前一百年行政实践基础上的更大发展，本身就是历史赓续的产物。在重建叙事、还原历史的基础上，他们引入一种“危机与变革”的历史逻辑，来解释现代美国体制转型的正当性和必要性，把新兴的美国行政主导体制，视为应对美国社会经济治理困境的制度转型结果，或应对内外部重大危机的政治解决方案，或基于新教精神的道德转型结果，以此证明新的体制不是违背美国宪法传统的产物，而是宪法传统衰落之后，美国人在应对危机的历史实践中自发做出的新选择。而为了进一步争夺历史解释权，一种新的宪制史论也以“人民出场”的名义登上理论舞台。通过常规立法与高级立法、代议民主与人民抉择的二元民主构造，阿克曼的新宪制史论，将旧体制和新体制在“革命性改造”的意义上联结起来，不仅为当代美国的行政主导体制提供了合理化的解释和合法化的论证，也从观念上把前后两个一百年的美国国家建构和公共行政实践真正黏合起来，试图实现逻辑的自洽。这一重建史观的思想历程，最终塑造出一幅具有深厚历史根基和历史合法性的美国行政宪制图景。它向美国人(特别是那些抱守传统美国价值观而敌视行政国家的美国人)展示的是：“新”美国虽然看上去“背叛”了他们曾经引以为傲的传统宪制，却早已在传统中萌芽、于历史中孕育，不仅合乎美国精神的时代性变化，而且符合新时代美国人的利益，因此他们理应相信，这依然是一个“真”美国。而这种“背叛”，与其说是背叛，不如说是顺应历史洪流的一种行动自觉。正是这种行动自觉，促成了美国的古今之变，实实在在地推动了美国的国家建构乃至帝国式的霸权建构，造化了今日的美国。

由此不难发现，如果说19世纪末以来的一代代美国政治经济精英背离国父们定下的“祖制”，以实际行动创造出一个庞大的行政利维坦，那么几乎与此同步的一代代美国知识精英前赴后继建构行政体制的历史合法性的过程，则为这个利维坦书写了机巧的修辞，披上了华丽的新衣。这些历史的推动者、改革者、论辩者和重述者，无不对国体之变所内含的冲突和矛盾心知肚明，但作为改革者的政治家们往往是先做后说或只做不说，而对行政体制报以理解和支持的知识精英们，则想方设法地在传统美国和当代美国之间寻求过渡之法与调和之道。如前所述，百年来美国行政体制的改革和发展，虽然是大势所趋，但也一直面临批判和阻力。围绕行政合法性的争论，其实是古典自由主义、新政自由主义、新古典自由主义等意识形态相互斗争的一个经典场域。这种斗争，从20世纪60年代中后期开始凸显，80年代以后更是激烈。彼时，美苏冷战对抗升级，两种体制及意识形态在全球范围内的竞争愈演愈烈;而美国国内也先后陷入文化内战和滞胀型经济危机，开始从推崇国家干预的新政自由主义转向反对政府管制的新古典自由主义，这种思潮之变，在冷战结束之后的90年代达到一个高峰。在这样的背景下，罗斯福新政以来所形成的新政自由主义传统遭遇重大的意识形态挑战，并且持续至今。从这一角度切入，更加可以理解为什么这么多美国知识精英会不约而同地加入到“复史”的队伍中来，为当代美国行政体制呐喊辩护。在此意义上，复史或许就不是单纯的历史叙事编织或纯粹的理论体系建构，而是意识形态交锋阵线上的一个突破口。它不仅始终回指美国的政治现实，也服务于美国的政治实践。这种实务界和理论界的历史默契，突出反映了美国人作为盎格鲁−撒克逊人后裔的民族特性−功利主义基因、现实主义眼光和实用主义哲学。对他们来说，在维持资本主义政治经济体系的前提下，面对攸关国家发展和现实利益的重大问题，原则可以突破，历史可以重述，观念可以妥协，话语可以变换。即便今天的美国行政主导体制仍不时受到批评、责难甚至成为派系博弈的某种对象，即便他们自己也知道这一体制在其发展过程中问题迭出、麻烦缠身甚至出现异化，但这并不妨碍他们不断地更新话语和实践，修补新体制的弊病，进而充实其合法性。

对于我们来说，美国知识精英主动修正意识形态，以重建史观来重构行政合法性的话语生产过程，着实耐人寻味。事实上，作为局外人，我们对美国体制的传统叙事、历史剧变和当代现实，本应秉持一种客观和全面的认识。但在相当长的时间里，许多人观想中的美国体制，某种程度上依然停留在18、19世纪，依然会代入一种强社会、弱国家、小政府、权力分立的固有印象;对20世纪以来美国体制与时俱进的“革命性”变化，对美国的国家整体建构、政府全面扩权和权力有效统合的真实历史，对今日美国以行政为主导的体制事实，反而缺乏足够的察觉和剖析，以至于容易产生误读，也容易在面对和解释当今美国的政治经济现象时，陷入一种想象与现实的冲突。例如：为什么美国政府规模越来越大，权力之手越伸越长，而不是人们常说的小政府?为什么美国总统权力越来越大，总统的行政令往往比国会立法更管用、见效更快，而不是被制衡体制牢牢锁住?为什么美国政府推出的经济干预、市场监管、政府计划、产业政策越来越多，他们曾经高度推崇的自由市场竞争理念去哪儿了?为什么像美国联邦储备委员会(FRB)、美国外国投资委员会(CIFUS)等这样“特立独行”的行政部门，就可以制定关键性的、直接影响美国人利益乃至外国人利益的政策，这些不是应该由民选的、享有立法至上地位的美国国会来操持吗?对于这些认知上的矛盾和冲突，美国几代知识精英早已设计、塑造出一系列可以自圆其说的精巧理论话语，来加以协调和说服，避免它们演变成美国人对美国体制的不信任危机。我们或许也需要一场思想上的有力“破茧”，才能看清这座“山巅之城”的浪漫神话背后所依赖的现实逻辑，看破美国知识精英苦心孤诣却又心照不宣的理论意图，更看懂美国政治发展与理论建设之间的互动关联。而这种“破茧”，也有助于我们超越单一维度的局限，深化对理论与实践关系的认识，从而更为明辨审慎地思考现代国家体制变迁的规律和方向。

〔 本文系中国社会科学院青年科研启动项目“美国行政国家制度研究”(2023YQNQD062)的阶段性成果〕

来源时间：2023/4/23   发布时间：2023/4/20

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