誓不选边的东南亚, 被逼出了一种合纵连横新战略?

作者：  来源：欧亚系统科学研究会

导读：近期，中美在东南亚地区的博弈受到各方高度关注，而东盟各国，则表现出了相当程度的独立性。事实上，除了与中、美双方维护良好关系之外，各国也在发掘与国际上其他区域、国家的多边关系。根据调查，东盟在中美不确定的关系博弈之外，对欧盟、日本、澳大利亚、英国等国家都有所关注。事实说明，东盟正在尝试建立自己的多边关系体系，推进“中等强国”在全球格局中的力量和话语权。本文对东盟这一战略进行了解析。 面对中美战略博弈，东盟实施“新中间地带”战略，这是东盟长期奉行的不结盟战略在新的历史时期的延续和发展，不仅会影响中美关系，也能在一定程度上重塑亚太地区格局。从深层结构看，东盟转向“新中间地带”是由如下3个因素所决定的：第一，东亚权力转移，美国正在失去对东南亚的控制力;第二，东盟各国政府和民众对大国缺乏信任，对美国、中国的负责任能力认可都在下降;第三，中等强国崛起使东盟拥有更大的战略回旋空间。实践层面，东盟成员国开始转向一种“非正式的小多边关系”，针对特定问题，一方面加强东盟国家间的联系，一方面增加与其他可能合作对象的链接。在中、美之外的选择上，日本、澳大利亚成为各国主要的选项，尤其是日本，以其特殊的地缘战略优势和在东南亚的长期经营，成为最受东盟欢迎与倚重的中等强国。

对于中国与东盟关系，需要注意的是，国内对东盟都是“穷国”、“小国”的一般印象存在很大误差。从体量上看，越南、印尼、菲律宾、泰国、马来西亚等都具有中等强国的规模，经济上也具有很强的发展潜力。而东盟在中、美之外的合作对象，目前主要还是美国的盟友，这些国家在寻求扩大与东南亚的合作，但也无法完全摆脱受美国影响的立场。中国与东盟的合作，具有地缘、经济、文化等多重土壤基础，如何客观认知东盟的国际地位和外交需求，增进相互理解以维护区域和平、合作发展，是中国和东盟双方需要面对的议题。欧亚系统科学研究会特编发本文，供读者思考。文章原载《南洋问题研究》，仅代表作者本人观点。

论东盟的“新中间地带”战略

文|曹云华

随着中美战略博弈的加剧，东盟面临的“选边站”压力越来越大，那么，东盟和东南亚国家如何才能走出中美战略竞争造成的困境?东南亚的一些学者和政治家正在思考这个问题，他们试图在中美两个大国之外寻找更多空间，找到更加适合自己的“新中间地带”。除了“选边站”之外，东盟还有没有其他选择?答案是肯定的，正在加速走向多极化的世界和已经多极化的亚太为东盟提供了更多选择。在百年未有之大变局之中，“东南亚地区成为中美竞争的首要区域，东南亚地区承受着中美竞争带来的巨大战略压力，从而导致东南亚国家的战略选择近年来也出现了一些调整”。“新中间地带”战略正是东盟为适应这个大变局而在对外战略上作出的重大调整。

1 相关文献和研究

中美关系在近年来发生急剧变化之后，国内外学者开始探讨其他中小国家的生存发展和应对之策，中间地带开始成为热议的话题。例如，关于欧盟、东盟以及澳大利亚、新西兰、韩国走中间道路的讨论日渐增多。德国国际事务与安全研究所(SWP)在2020年4月发表题为《中美战略竞争：起因、过程及其对欧洲的影响》一文认为，过去两年来，中美竞争已经成为国际关系的新范式，既左右着战略讨论，也对政治、军事和经济动态产生直接影响。在中美对权力和地位争夺的背后，是日益明显的政治和意识形态分歧，同时对科学技术的开发和使用也是两国竞争中不可忽视的一部分。两国竞争也对世贸组织等多边机构造成负面影响。作者认为，欧洲应当避免在经济和技术领域中，在中美两国间做出非此即彼的选择。

对于东盟，新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究院(ISEAS-YusofIshak Institute)的研究值得关注。2020年6月16日，两名学者马尔科姆·库克和黄氏哈发表的《超越中国、美国和东盟：非正式小多边主义选择》一文认为：“随着美中竞争的加深和扩大，将需要更多的非正式的、针对问题的、不包括任何一个超级大国的联盟，以保护参与国的共同利益和受到中国、美国和美中竞争压力影响的地区和全球多边机构。新加坡东南亚研究院的两项调查显示，参与调查的东南亚政策精英认识到这一点，并有必要采取行动。”同年7月22日，亚洲新西兰基金会(ANZF)、澳大利亚亚洲连线(Asialink)和马来西亚战略与国际问题研究院(ISIS)举行了东盟—澳大利亚—新西兰(AANZ)圆桌会议，讨论新冠疫情在多大程度上重塑了世界秩序。与会者一致认为，新冠疫情防控期间全球秩序发生变化，中美紧张局势加剧并持续恶化。中小国家被迫在中美之间做出选择，战略空间缩小。新冠疫情也加速了供应链的转变，许多国家和公司看到了过度依赖单个国家或地理位置的消极影响。在两个巨人的冲突中，中等强国和东盟国家能做些什么?中美冲突升温，在贸易、技术、地缘政治等各个领域都感受到了影响，中小国家也将寻求保留尽可能多的战略空间。这将通过不与中国或美国完全结盟来实现，由中小国家确定自己的道路。

对于韩国，有观察家提出，为减少大国竞争带来的风险，作为一个中等强国和中间力量，韩国应该加强与东盟和印度的合作。调整对东盟和印度的政策，将是今后韩国对外战略的优先选项，加强韩国与东盟和印度的合作，仍然有广阔的发展空间，也有坚实的现有基础。“随着首尔寻求更强有力的地区合作伙伴关系，东盟国家和印度无论在经济上还是战略上都是自然契合的。”

作为中美战略竞争的当事方，中国学者探讨中间地带的方向与海外学者的视角不同，主要是希望中国在中美博弈中争取更多的中间地带，以便在与美国的战略博弈中拥有更多的朋友。赵明昊认为，中美关系现在已经进入“战略相持期”，未来10—15年，国际秩序的碎片化乃至“丛林化”特征将更加明显，中美关系的整体外部环境更趋复杂。2035年前，中美“两强相争”的基本格局将会持续，但欧洲、俄罗斯等将在相关领域和地域扮演更重要角色，一批中等强国如印尼、土耳其、肯尼亚等在国际事务中的影响力会持续上升。“多中心世界”的出现将增加管理中美关系的难度。中国需妥善处理中美矛盾分歧，强化风险管控意识，为自身发展壮大争取更多时间、更大空间。很明显，赵明昊这里所说的“多中心世界”和“更大空间”，包含多个中间地带。

时殷弘预测，未来的多极化的世界格局可能会分裂成分别以中美为首的两个“紧密阵营”以及一个非常巨大的“中间区”。前者除中美两国外，只包含它们各自的很少数“忠诚协从”，后者则将包含大多数大国——其余发达大国和发展中大国。这个“中间区”将逐渐形成共同的、鲜明的意识形态特征，并且伴之以相应的国际政治实践。代表未来世界政治主流的也许将是“中间区”，而非超级大国。滕建群等人则从历史的角度探讨中间地带理论的产生、发展及其在当前中美战略博弈中的应用。他们指出，中间地带的概念既有地理含义，也有国际政治含义，被认为是处于大国或国家集团政治和战略影响下的地缘力量凹陷地区。作为国际政治中的一种理论，中间地带论把大国竞争看作是国际政治和国际关系演进的主导力量。一旦大国竞争格局出现，中间地带就会成为国际政治和国际关系的重要区域。大国在竞争中会竭力争夺中间地带的资源，而中间地带国家和地区则希望将与大国的政治、经济、安全、外交合作变成发展壮大自己的契机。

综上，中美战略博弈不仅表现为政治、经济和科技等领域的实力竞争，很大程度上还是争取中间地带的竞争，双方均想争取到更多的中间地带从而在博弈中取得更多的主动权。大国关系是影响和主导国际关系进程的主要力量，但是广大的中间地带也不是被动地任由大国所左右，在一定的条件下，中间地带也可以影响大国关系，甚至决定国际关系的进程与发展方向。

2 何为东盟“新中间地带”战略?

广义的“新中间地带”包括中美之外的强国、中等强国、中等国家和小国等政治力量，本文主要聚焦于亚太地区的中等强国。关于中等强国的定义，学者们各持己见，并未形成共识，但根据相关文献的梳理，自称或被称为中等强国的国家包括英国、德国、法国等欧洲国家以及加拿大、澳大利亚、韩国、日本、印度、墨西哥、印度尼西亚及土耳其等其他国家。东盟的“新中间地带”战略可以概括为：东盟及其成员国加强与中美之外主要由中等强国构成的广阔中间地带的联系，以应对日益激烈的中美战略博弈和摆脱被迫“选边站”的困境，为东盟及其成员国争取更加广阔的战略空间的理论和实践。东盟一些学者认为，“非正式小多边主义选择”(Informal Minilateral Options)是东盟寻找和扩大“新中间地带”的主要方式。所谓“非正式小多边主义”，就是跳出现有正式的多边或双边框架安排，在中美两个大国之外寻求更多形式的国家间联合或合作，即非正式的、以某个议题为中心而设立的双边的或三边的联合或合作。简言之，“新中间地带”战略是国际关系民主化和多极化下的必然产物，是东盟在新的历史时期应对中美战略博弈的新的国际关系路线。

“新中间地带”战略是相对于传统中间地带战略而言的，是对传统中间地带战略的丰富和发展。中间地带是地缘政治学经常使用的一个理论范畴，在一些特定的场合指某些主权国家，尤其是指一些有共同地域和发展特征的某类国家，如发达国家、发展中国家、最不发达国家等;有时候又泛指某个区域，如中国对外政策经常使用的“亚非拉”和“周边”等概念;有时候又指在立场上、国际事务的态度上与当时占主导地位大国保持一定距离的国家、国家集团或区域，如东盟、“不结盟国家”、“七十七国集团”等。美国海权理论家艾尔弗雷德·马汉和地缘政治学家尼古拉·斯皮克曼，以及英国陆权理论家哈尔福德·麦金德等人对中间地带理论做出过重要贡献。英国首相丘吉尔在其著名的“铁幕”演讲中也运用“中间地带”理论，阐述美苏两国在战后的欧洲政策。1946年，丘吉尔提出，谁能争取到更多的中间地带国家，谁就能够在欧洲占据主导地位。华沙、柏林、布拉格、维也纳、布达佩斯、贝尔格莱德、布加勒斯特和索菲亚正在受到莫斯科日益增强的高压控制，美国和英国与苏联必须就这个地区达成一项谅解。毛泽东也对“中间地带”理论做出过重大贡献，早在1946年8月6日，他在会见美国记者安娜·斯特朗时第一次提出“中间地带”的概念。他说，“美国和苏联中间隔着极其辽阔的地带，这里有欧、亚、非三洲的许多资本主义国家和殖民地、半殖民地国家。”新中国成立后，毛泽东又将他的中间地带理论进一步发展，成为指导新中国外交的重要思想指南，其著名的“三个世界”理论实质上也是“中间地带”理论的发展与延伸。毛泽东在“三个世界”理论中，把美国和苏联之外的另外两个世界，即包括部分发达国家和广大第三世界国家都列入“中间地带”，是中国外交必须争取的力量，是中国对付美苏两个超级大国对抗，争取生存、独立与发展必须努力团结的力量。

进入21世纪后，世界格局正在发生深刻变化。随着中国的快速崛起和美国对华政策的新变化，中美战略博弈下的新世界格局正在形成，围绕中美战略博弈，正在出现新的中间地带。与传统的中间地带不同，新的中间地带表现出如下一些特征:(1)中国成长为新一极力量。从行为体看，中国取代苏联成为与美国旗鼓相当的行为体。从国家意愿看，作为世界上最大的发展中国家，中国不愿意与美国对抗，不愿意中美关系走向当年美苏两个超级大国对抗的态势，希望双方共同推进世界和平与发展。所以中美战略博弈不会简单地重复当年的美苏冷战。从两极格局形成背景看，美苏两极是第二次世界大战之后基于军事实力迅速形成的力量分配格局，中美战略博弈则是在冷战结束后基于经济、军事、文化等综合力量逐步互动的结果。(2)“新中间地带”的组成更加复杂和多元，“新”的成分更多。(3)原来的中间地带力量较多的受地缘政治及意识形态的影响和左右，“新中间地带”力量则拥有更多的独立性。(4)“新中间地带”力量在对外政策的选择上有更多的回旋空间，不一定要做出非此即彼的“选边站”。(5)“新中间地带”力量在制定本国或本区域的对外政策时，更多地受国内政治的影响。(6)“新中间地带”力量将通过某种程度的“抱团”，以抗衡大国博弈带来的消极影响，如欧盟、东盟等。(7)“新中间地带”的力量更加强大，在研发、科技、人才等方面并不弱，其中有不少是已经崛起的中等强国，如德国、法国、日本、澳大利亚、韩国等，也有一些是正在崛起的中等强国，如印尼。(8)中美两个大国不仅都离不开甚至越来越依赖中等国家，中等强国的战略取向在某种程度上决定今后中美战略博弈的方向与烈度。

东盟和各成员国本身就属于中间地带，在中美战略竞争加剧的形势下，除了在各个场合表态“不选边站”之外，正在寻找更多的出路，以避免陷入非此即彼的战略困境。2019年发表的题为《东盟关于印度—太平洋的展望》(以下简称《展望》)的文件是东盟立场的反映，是“东盟版”的印太战略。学界基本都将《展望》解读为东盟的一个简单的“不选边站”的表态，但笔者认为东盟是在寻找更多的中间地带，呼吁更多的中间地带国家与东盟一道建设地区新秩序。《展望》虽然同样使用了“印太”概念，但是其内容和政策主张与美国存在较大差异。《展望》指出，亚太地区是最具活力的地区之一，也是几十年来的一个重要的经济增长中心。该地区最近几十年来正在经历地缘政治和地缘战略的重大转变，这些转变既带来了机遇，同时也带来了挑战。与美国印太战略最大的不同之处在于，《展望》强调东盟已经成为该地区的中心，今后的印太合作应该在以东盟为主导的现有架构和制度安排下进行;印太合作的基本原则应该遵循东盟一贯倡导的公开、开放、透明与包容性，尊重主权、互不干涉、平等、互利，尊重国际法和《联合国宪章》《联合国海洋法公约》《东盟宪章》和东盟订立的各项条约和协定等。可见，《展望》表现出的基本精神与美国的印太战略大为迥异，实际上并不是大多数学者所说的那样，东盟只是被动地告诉美国，东盟不会在中美战略博弈中“选边站”，不偏袒任何一方，而是体现出了东盟积极主动战略谋划的自主能力，即在继续坚守其一贯倡导的基本精神、原则和规则的基础上，积极主动地加强与广大中间地带的联系。

“新中间地带”战略是东盟长期奉行的不结盟战略在新的历史时期的延续和发展，是对中美战略博弈的一种反应。东盟成员国大多为不结盟成员国，“新中间地带”战略本质上也是一种不结盟战略。冷战时期不结盟运动的兴起是广大亚非拉发展中国家不愿意被美苏两个超级大国绑架在它们的战车上，受其支配。不结盟的主要精神是强调各国独立自主，相互尊重主权和领土完整，走自己的道路，和平共处。可见，东盟的“新中间地带”战略与不结盟运动的精神是完全一致的。针对当前中美两个大国在科技方面的对立与剑拔弩张，有人甚至将其称为“科技冷战”。新加坡外长维文在新加坡举行的第二届年度经济课题对策全球会议(NextStep Global Conference，2022年11月9日)开幕式的致辞中谈到，中美技术脱钩或造成全球分裂，中断繁荣与和平。世界各国要在强国对立的国际序中，继续在科学、技术和供应链3个方面加强合作，中美以外的国家可以在这些领域推动“不结盟运动”，建立一个多极、开放和以规则为基础的大环境。如果中美不能妥协，其他国家就必须尝试在科学、技术和供应链的领域，建构一个更开放、包容的多边网络，并建议在这些领域推动不结盟运动。各国必须承诺保持科学开放，公平分享和获取知识产权，建立一个能彼此竞争的系统，比的是谁最创新、可靠和值得信赖，而不是谁选择靠拢哪一个阵营。

东盟的“新中间地带”战略也是其在冷战后长期推行的大国平衡战略在新的历史时期的发展演变。冷战结束后至新世纪初的头10年，东盟一直奉行大国平衡战略，在中美两个大国之间游走，实现东盟和各成员国的利益最大化。东盟奉行大国平衡战略的一个前提条件是，中美两个大国关系总体正常发展，两国尊重东盟在该地区的中心地位，共同维护东南亚的地区秩序，推动该地区的和平、稳定与繁荣。近年来，中美关系急剧变化，战略博弈成为两国关系的常态，这使得东盟奉行大国平衡战略的基本条件逐步丧失，在新的历史条件下，东盟必须确定新的战略，以适应变化了的中美关系和急剧变动中的新地区秩序。“新中间地带”战略是东盟今后的必然选择。从目前的情况看，东盟的“新中间地带”战略仍只是一个雏形，东盟和各成员国仍然处在艰难探索的过程中，面对中美愈演愈烈的战略博弈，东盟各成员国的态度并不完全一致，各国反应也有所不同，大部分国家仍然在静观其变。

3 东盟为什么选择“新中间地带”?

影响东盟及其成员国选择“新中间地带”战略的主要因素包括:(1)中美关系的走向;(2)各国对中美依赖的程度和结构;(3)各国国内政治经济发展;(4)各国决策层对中美两大国的认知;(5)“新中间地带”各种力量的发展、分化与组合。从深层结构看，东盟转向“新中间地带”是由如下3个因素所决定的。

(一)东亚权力转移趋势

包括东南亚在内的亚太已经先于世界的其他地区进入多极化的时代，美国留下来的权力真空被多极力量所填补。作为一极，中国的确在一定程度填补了这些真空，中国在东南亚的存在和影响日益扩大和深入。但是，美国在东南亚权力的流失，并不必然地导致中国在该地区权力的增加，两者之间不是正相关关系，美国在东南亚流失的权力也有可能流到了其他中间地带，如东盟、日本、印度、俄罗斯、澳大利亚等。换句话说，多极力量中的一些中等强国共同瓜分了或取代了美国在东南亚地区留下来的权力真空，中国只是分到了其中一部分，这可能是较大的份额，但不是全部。东南亚地区秩序(或地区格局)在冷战后的几十年发生了重大和深刻的变化，东南亚国家摆脱了大国主宰东南亚各国前途和命运的旧秩序。东南亚的权力转移早在1975年越南战争结束时就开始了，美国开始从东南亚撤出，但是美国的权力并不是单纯流向中国一个国家，而是向多极方向流失，日本、东盟都从中得到了较大份额的权力。尤其是美国在东南亚的经济权力有相当一部分流失到了日本，中国虽然也获得了一部分权力，但是，这种权力大多数还是和地缘因素相关联。

张蕴岭认为，人们需要换一个思路来思考权力转移的问题。从未来世界发展的大趋势看，由一个大国主导世界的时代已经不可能重现。权力转移的新特点和新含义并不是两个大国之间的转换或此消彼长，而是出现了多极化和多元化的趋势。对美国而言，是其权势主导地位和控制力的衰落。一是它负担不起维持霸权的代价，同时也没有能力再号令天下;二是世界变了，更加多样性、多中心，美国面临的是群体崛起的竞争。“新时代，权势转移不等同于权势替代，而是结构的改变，权势由过度集中向分散化转移。”在东南亚地区，这种权力结构的变化趋势越来越明显，权力结构正在变得越来越分散化和多元化，而不是两个大国之间权力此消彼长的过程。其他地区强国，包括日本、韩国、澳大利亚以及东盟成员中正在崛起的一些中等强国，正在从这种新权力结构中分得更多的份额。东盟现在反复强调东盟的中心地位，实际上也反映了这种权力结构变化的新特点。在未来的几年或十几年时间里，不仅只有大国，还有许多“新中间地带”力量也跃跃欲试，谋求站在世界政治舞台的中央，扮演更加重要的角色。

(二)东盟各国政府和民众对大国缺乏信任

从2019年起，新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究院每年均发表一份关于东南亚民众对于一些重要的区域与全球问题的民意调查报告。2019年度的调查报告显示，当地多数受访者都表示不信任中美两个大国。68.1%的受访者对美国作为“战略伙伴和地区安全提供者”缺乏信心。在东南亚人对世界各国的信任排名中，对中美两国“信任”的比例分别是27.3%和19.6%，排名较后，而对日本和欧盟的信任度最高，分别为65.9%和41.3%。受访者“不信任”的国家的比例依次为：中国(51.5%)、美国(50.6%)、印度(45.6%)、欧盟(35.2%)和日本(17%)。调查还显示，平时与中美两个大国保持密切联系的国家的民众，对中美两个大国的信任度反而较低。例如，尽管柬埔寨与中国有着密切的联系，对中国持“不信任”态度的受访者高达58.3%，持“信任”态度的受访者却只有20.9%。与美国最密切的3个东盟成员国对美国的信任度也不高。泰国是美国的非北约盟国，仅14.1%的受访者对美国持“信任”态度，菲律宾和新加坡受访者中持“信任”态度的比例分别为45.4%和29.7%。可见，大多数美国的东南亚盟友并不看好美国。尽管中国被认为是全球最具影响力的大国之一，并有望在东南亚地区发挥主导作用，但东南亚人对中国处理全球事务的信心明显不足。相反，日本在硬实力和区域影响力方面虽远不及中国和美国，但却是东南亚人最信任的国家。大多数受调查者对中美博弈下的东南亚前景表示比较悲观，42.5%的受访者认为东南亚局势目前仍具有较强的不确定性，其中，新加坡人最悲观，66.9%的受访者预计东南亚地区在未来将出现更多的不确定性。(编者注：以上数据为2019年调研数据)

▲ 东南亚民众最信任的五个国家(从高到低)：日本、美国、欧盟、中国、印度。
图源：尤索夫·伊萨东南亚研究院，《东南亚状况调研(2023)》

澳大利亚智库洛伊国际政策研究所(Lowy Institute)2021年在印尼开展的一个民意调查，其结果也与新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究院的上述调查结果类似。根据调查，印尼人对中国和美国的信任度双双下降，只有56%的受访者相信美国会是一个负责任的大国，较2011年下跌了16个百分点;信任中国的有42%，比10年前低了18个百分点;在对外国投资的态度方面，在印尼的8个最大外资来源国中，超过一半(57%)的印尼人支持沙特阿拉伯的企业入股并控制印尼大公司，至于全球最大的两个经济体——美国和中国的排名却相对靠后，支持美国资金入股印尼大公司的印尼人只占约4成，而支持中国企业的只有3成，在8个外资来源国中居最后的位置。在印尼的外来威胁认知方面，中国已取代马来西亚成为最可能威胁印尼国家安全的国家，高达49%的受访者认为中国会在未来10年间对印尼构成威胁，比10年前增加了10个百分点，认为美国会构成威胁的有43%，比2011年下跌6个百分点，受访者对中国的怀疑态度有加深的趋势，对美国也没有太多的好感。在对外国领导人的信任度方面，更多印尼人对中东国家领袖表示有信心，相信他们能在国际问题上做出正确的决策。其中，57%的印尼人对沙特王储穆罕默德有信心，52%对阿联酋王储扎依德有信心;此外，印尼人对邻国新加坡和马来西亚的信任度也有增加的趋势。关于优先选择的合作对象国，受访者选择的前几位国家分别是日本(46%)、新加坡(14%)、澳大利亚(13%)、马来西亚(10%)。

(三)中等强国崛起使东盟拥有更大的战略回旋空间

在中美之外，已经崛起或正在崛起一批有相当实力的中等强国。2020年，在国内生产总值全球排名前15名的国家中，除了中美以外，还有5个国家在亚太地区，其中排名第15位的国家印尼是东盟成员国(表1)。这些具有中等规模实力的中等强国的崛起，为东盟在中美之外寻找更多的战略伙伴提供了更加广阔的空间，它们成为“新中间地带”最主要组成部分。

在亚太地区，日本、澳大利亚、韩国是已经崛起的中等强国，今后还有一些中等国家将会快速崛起。泰国和马来西亚早在上世纪90年代就已经进入中等收入国家的行列，印尼和越南也是即将崛起的中等强国，这两个国家的领导人和学者把本国今后一段时间的发展目标，定位在中等实力强国上。今后，东盟最为看重的“新中间地带”是亚太地区已经崛起的中等强国，而东盟成员中较有实力的国家也是东盟中小国家倚重的新生力量。

如表2所示，东盟及其成员国的“新中间地带”战略是分层次的。第一个层次，即东盟的对话伙伴，这是东盟及各成员国最为倚重的第一类国家。迄今为止，东盟有11个对话伙伴，除去中美两国，还有9个国家或国家集团(包括欧盟)，这个中间地带的各种力量将是东盟及各成员国今后对外政策的重点。由于历史和地缘政治等因素，其中日本、澳大利亚和韩国是东盟及各成员国的主要依靠力量。第二个层次，即东盟内部各成员国。东盟及各成员国将在东盟内部寻找可以依靠的力量，从而出现双边或三边的非正式合作关系，如菲律宾—越南关系，这是建立在共同的利益偏好和共同安全利益的基础上的一种特殊合作关系。未来，东盟内部还有可能出现类似的双边或三边合作关系。第三个层次，与东盟及其成员国有特殊关系的地区或国家，有些关系是建立在共同的宗教信仰基础上，如东盟中的印尼、马来西亚、文莱等国与中东地区各国(包括沙特阿拉伯、阿联酋等)的特殊关系;有些是建立在地缘政治基础之上，如印尼、缅甸与一些印度洋国家(包括斯里兰卡、南非等)的特殊关系。

4 东盟“新中间地带”战略的实践

在已经崛起为地区强国的国家中，日本以其特殊的地缘战略优势和在东南亚的长期经营，成为最受东盟欢迎与倚重的中等强国。21世纪以来，日本的东南亚战略出现重大变化，从原来的单纯经济贸易合作扩展到全面合作，包括传统安全和非传统安全等领域，日本在东南亚的硬实力和软实力都有较大的增长，为东盟在新的历史时期践行“新中间地带”战略提供了有力支撑。日本虽然身处西方阵营，但在诸多方面与西方国家并不完全保持一致，作为一个已经崛起的中等强国，日本也属于“新中间地带”的一支非常重要的力量。在东亚及亚太合作方面，日本长期以来有其自身立场，从20世纪70年代推行“雁行模式”和“福田主义”，再到当前的“印太战略”，日本一直对由其主导的东亚及亚太模式非常执着。这表明，虽然日本的对外政策一直奉行美日同盟优先的战略，但不会完全随着美国的指挥棒起舞。

随着中美战略竞争的加剧，尤其是在特朗普政府推行“美国优先”的单边主义之后，当时的安倍政府发现，美国的随意性、不确定性太大，越来越难以跟随。各种迹象表明，日本将会推行更加独立自主的亚太政策，最明显的例证就是当美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)之后，日本取代美国率领11国在2018年3月8日签订了“全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP，亦称TPP11)。对此，美国一家智库指出:“日本首相安倍晋三正在向前迈出重要一步，将日本塑造为地区经济协定的领导者，直到美国在贸易政策上找到自己的定位。全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定的其他成员欢迎日本的领导……这意味着，东京必须超越支持华盛顿的倡议，成为真正平等的伙伴和地区秩序的共同领导人，愿意并有能力提出建议，推动我们共同的议程向前推进，即使华盛顿近期不支持。”日本防卫研究所的研究人员佐竹知彦也提出了类似的观点，长期以来，日本追随美国，把自身和亚太地区的安全建立在美日联盟的基础上，现在应该反思日本的对美政策，尤其是在特朗普上台后，美国表现出明显的单边主义，令日本领导人对一贯奉行的支持美国领导的国际秩序的政策开始质疑，并且思考“日本应该继续支持美国主导的国际秩序吗?”“日本必须超越过去那种仅仅支持美国主导的秩序的模式，转而寻求在地区秩序建设中发挥更独立的作用。日本与具有同样想法的地区民主国家的战略伙伴关系，以及它与中国的不断接触，可以成为这种新秩序建设战略的基础。”2020年，日本国际协力银行(JBIC)专家铃木洋之表示，中美战略竞争加剧了地缘政治和经济紧张局势，而且新冠疫情防控期间两国战略竞争进一步升级。对此，日本、印度、澳大利亚和印尼等中等强国应在塑造印太地区稳定和繁荣的基础上发挥更为积极的作用。日本应发挥协调作用，倾听印太国家的声音，善用东盟等多边机构，同时加强与美国的联盟，并与澳大利亚和印度等志同道合的伙伴建立合作网络。岸田文雄执政后，日本更加强调自主性。2023年初，岸田文雄在美国的演讲中强调，为了确保日本具有维护国际和平与安全的外交能力，日本决定改变其长期坚持的战后安全政策，强调日本要从根本上加强防卫能力，并将国防预算水平提升至国内生产总值的2%。

在此背景下，日本与东盟国家的合作进一步深化。以日本与越南关系为例，近年来，日越关系迅速升温，合作的领域已从过去的经贸和人文，逐渐向安全等领域全面扩展。近年两国军事合作项目包括海军演习、港口停靠、海岸警卫队合作协议，以及军备和国防工业合作的讨论等。双方高层互访频繁，仅在2017年，日越双方就有五次国事层级的互访，包括日本天皇访越、越南总理阮春福访日、首相安倍晋三访越、日本众议院议长大岛理森组团访问等。除了中央层面的合作之外，两国地方政府也频繁接触，开展地方层面的经贸合作。对此，香港国际问题研究所何则文评论道：“从这些现象，我们可以看出日本亟欲在该地区建立影响，展现日本能为区域稳定带来的价值……越南积极引入日本势力，便是期待能稀释中国庞大经济体量下对越南经济的绝对影响。因此，越南未来更进一步与日本发展经贸合作的伙伴关系，必成趋势。”日越关系近年来发展迅速，特点是避免与中国直接竞争，并且在没有传统军事纽带的情况下，建立以安全为核心的牢固的双边关系。在海上安全方面，日本通过捐赠巡逻船、提供培训等方式，注重加强越南海岸警卫队的能力建设;在经济安全方面，日本则注重提升供应链安全，鼓励企业离开中国搬迁到越南等东南亚国家，减少对中国的过度依赖;在人文交流方面，则鼓励更多的越南青年到日本留学和工作。

一些东盟成员国也试图在中美两个大国之外寻找更多可靠的合作伙伴。例如，马来西亚与澳大利亚在2015年11月结成“战略伙伴”关系，2020年升级为“全面战略伙伴关系”，标志着两国关系进一步深化。澳大利亚是“五国联防协定”的成员国，这是马来西亚参加的唯一军事联盟，在协助马来西亚提高海洋领域的意识方面发挥着关键作用。马来西亚也是澳大利亚重要的贸易伙伴，是“科伦坡计划”最初的主要参与者之一，这最终使得澳大利亚成为其首选的高等教育留学目的地。长期以来，两国间保持着较高水平的人文交流，许多马来西亚人移居澳大利亚并取得了公民身份。马来西亚战略与国际问题研究所的托马斯·本杰明·丹尼尔(Thomas Benjamin Daniel)指出，马澳两国有进一步开展合作的坚实基础，两国均重视和平、繁荣和维护以规则为基础的亚太秩序，并寻求在现有的区域机制内开展工作，以确保该地区的稳定能够在中美长期的战略竞争中得以维持。

在东盟成员国内部还出现了一种倾向，即一些成员国因为共同利益或共同威胁而加强双边关系，以应对中美战略竞争造成的越来越复杂的地区环境。菲律宾与越南之间的双边关系近年来的发展态势即是例证。2020年12月8日，越南外交学院与菲律宾驻越南大使馆举行题为“越南与菲律宾战略伙伴关系：成就和展望”的座谈会。越南外交学院副院长阮雄山致开幕词表示，越南与菲律宾是拥有许多共同利益的战略伙伴，在地区和世界面临许多新兴挑战，尤其是在新冠疫情的背景下，两国被期待将加强在多边事务中的配合，同东盟其他成员国一道促进东盟内部团结，加强东盟在地区安全和战略问题中的中心作用，推动维护基于国际法的秩序，尤其是南中国海地区的国际秩序。2020年，菲律宾驻越南大使馆临时代办保罗·文森特·乌伊(Paul Vincent L. Uy)表示，菲律宾与越南在各个层级上有着良好的政治关系。双方与会代表承诺，要共同推动双边关系深入稳定可持续发展，为地区和平、安全与发展贡献力量。菲律宾和越南两国的防务合作也被提上议事日程。2021年7月25日，在菲越两国建交45周年之际，菲律宾国防部长德尔芬·洛伦扎纳(Delfin Lorenzana)与越南国防部长潘文江互致贺信，重申加强两国防务合作的重要性和必要性。

菲越两国在国防工业和后勤保障等方面签署了合作协议，开展机制性的合作。洛伦扎纳在贺信中特别提到了这一成就。的确，菲律宾和越南之间的防务合作多年来一直在发展，两国还成立了防务合作工作组，以监测和评估现有的防务合作活动的成效，并探索相互之间的其他防务合作领域。作为正在崛起的中等强国，印度尼西亚试图重塑东盟中心，带领东盟国家走“第三条道路”，以应对东盟中心地位面临的挑战。佐科·维多多执政以来，印尼在地区和国际事务中越来越积极。2022年11月15—16日，印尼作为东道主成功举办了二十国集团峰会。从2021年12月1日印尼正式担任轮值主席国开始至2022年11月峰会正式举行，印尼展开了一系列频繁而重要的外交活动，举行了180多场各种类型的会议和活动。作为主席国，印尼在引导、设置会议主题，确保会议成功召开等方面发挥了重要作用。印尼驻中国兼驻蒙古国大使周浩黎认为，“担任二十国集团轮值主席国，让印尼成为了国际关注的焦点，尤其是在经济和金融领域。印尼是东盟国家中唯一的二十国集团成员，这让印尼能够向世界展现其领导力和韧性，也为后疫情时代国内外经济信心的恢复铺垫了道路。”2023年印尼担任东盟轮值主席国，印尼已将“增长中心”作为东盟的合作主题，尽显印尼的雄心和期望。

印尼强调其作为嵌入印度洋和太平洋之间的“全球海洋支点”的角色。印尼反复强调重塑东盟的中心地位、自身的战略自主和不结盟，其目的是为所有不希望卷入中美大国博弈的国家提供一个超越两极对立的选择。尽管不能指望中等强国具有独自塑造超级大国的能力，但是中等强国却都渴望在多极世界中发挥更大的影响力。印尼已明确将“中等强国外交”作为其重要方向。丁工认为，“虽然没有大国那么容易被国际社会所感知的显著优势，但中等强国始终都是全球化进程的重要参与者，也是国际体系权力转移的主要承载者。”国际金融危机后，二十国集团跃升为全球治理首要平台，中等强国借助该平台与大国一同分享全球治理规则的制定和权利的执行。印尼对这类组织的热心参与，反映出该国对地区事务和国际事务的关注度正在提升，和其他中等强国一样，印尼越来越不满足于由一些大国完全主宰国际事务和地区事务，希望在地区治理与全球治理中扮演积极的和越来越重要的角色。

东盟成员国加强与区域内外国家的双边或三边合作，践行“新中间地带”战略的一系列行动表明，东盟和各成员国正在中美两个大国之外努力探索和寻找第三条道路，而不仅仅是纯粹的“不选边站”。对于像老挝、文莱等小国而言，除了选边站或保持中立之外，其他的选择并不多，而对于印尼、泰国、菲律宾和越南这样的中等强国或中等国家，回旋余地则大得多，出于共同的利益、共同的价值观或者是对付共同的威胁而与区域内外的中等强国结成更加紧密的双边或三边关系，从而在与大国周旋时拥有更多的话语权和选择权。例如，近年该区域出现了在海洋、安全等领域的澳大利亚—印度—印尼、印度—日本—越南、印度—日本—菲律宾等多个三边合作机制。

5 “新中间地带”战略的前景

东盟奉行“新中间地带”战略的基本条件是，东盟作为一支亚太的重要力量正在崛起，域外大国无法忽视。东盟的崛起包含了两个方面的含义：一是东盟整体崛起，成为亚太各种力量中的重要一极;二是东盟内的一些中等国家正在崛起或即将崛起。

作为一个整体，有11个成员国和6.8亿人口的东盟的影响力正在上升，东盟共同体的建设稳步推进，成为域外大国竞相争取的对象。2022年11月至12月，全球领导人都纷纷前往东南亚参加三大国际盛会：二十国集团峰会(雅加达)、东盟峰会(金边)，以及亚太经济合作组织(APEC)会议(曼谷)。

东盟除了在区域合作和处理大国关系中表现出高度智慧和纵横捭阖的外交艺术以外，各成员国在发展经济方面也取得了举世瞩目的成就。从各成员国的情况看，在新冠疫情、俄乌冲突、全球能源危机、美元升值和中国需求减弱等冲击下，尽管大部分东盟国家如印尼、泰国、菲律宾、新加坡、马来西亚和越南的经济发展受到严重影响，但依然具有巨大的发展潜力。许多中国人看待东南亚，往往只是站在中国作为一个大国的视角，如果从世界或者东南亚本身的角度看问题，也许就可以避免一些观念上的偏差。我们需要改变如下一些传统的观念:(1)东南亚都是小国、弱国;(2)东南亚经济上依赖中国，安全上依赖美国;(3)东南亚都很落后;(4)东盟一盘散沙。

表3显示，东盟有6个成员国在人口和领土面积上都具有中等国家的规模，只是国内生产总值目前仍然比较低。在近10年内最有可能崛起的中等国家是印尼和越南;其次是泰国、菲律宾和马来西亚，这3个国家都面临政治转型问题。菲律宾在20世纪70年代曾经是东南亚较为发达的国家之一，人力资源丰富。马来西亚和泰国早在上世纪90年代就被誉为新兴工业化国家的成功典范，1997年在金融危机中受到重创，现又陷入中等收入陷阱。泰菲马三国如果能够实现政治稳定，建立一个高效和廉洁的政府，经济上可能再一次实现腾飞。缅甸在2011年启动政治转型后，一度被外界看好，但2021年军人再度接管国家政权，政治再次出现动荡。资源丰富的缅甸经济发展深受政治变化困扰。东盟成员国中未来能否有更多中等国家崛起主要取决于其国内的政治状况。

东南亚的青年政治领袖将深刻影响东盟“新中间地带”战略的前景。东盟各国的新一代政治领导人正在逐步走向权力中央。与老一辈不同，东盟新一代的政治领袖几乎都是在战后成长起来的，因而他们的教育背景、知识结构，以及对新媒体、新技术的认知和利用，与老一代截然不同，他们将是决定东盟前途和命运的人。菲律宾新总统费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯(小马科斯)于2022年6月30日就职;新加坡最近明确，现任财政部长黄循才将接掌权力之棒;2023—2024年，泰国和印尼将举行大选，产生新的领导人。与过去的领导层更迭不同，这次的政治交接发生在一个特别具有挑战性的时刻，这些新领导人继承了老一辈留下来的政治遗产，但也面对一个更加不确定的世界。“新一代东南亚领导人可能会令世界耳目一新，就像早期领导人为满足冷战和后冷战初期东南亚的需求而组建和调整东盟一样。随着地区动荡和变化，主要大国之间的竞争不断扩大和加深，目前处于领先地位的政治家可能会发现自己的时间越来越紧迫，限制也越来越多。现在或将来实施的政策可能会为东南亚未来的政治定下基调。他们如何应对这一挑战，很可能决定至少一代人的地区政治性质，甚至可能对大国关系的走向产生显著影响。”在百年未有之大变局下，东盟的“新中间地带”战略的所谓“新”，除了是随着外部环境的变化而进行的新调整之外，东盟新一代领导人的出现也将为这一战略注入新的元素和色彩:一方面他们对外部世界的了解更多，在和大国打交道时会更加自信，另一方面，东盟新一代领导人的民族主义色彩可能会更加浓厚，他们在推行对外政策时，将会更多地受到国内政治的左右。但无论如何，东南亚新一代政治精英将更加乐见一个拥有广阔中间地带的扁平化的多极世界。需要注意的是，目前大部分传统中等强国皆是美国的盟国或伙伴国，如何拓展一个“去美国化”的“新中间地带”依然任重道远。

*文章原载《南洋问题研究》2023年第1期。

作者：曹云华

暨南大学东南亚研究所所长兼国际关系学系主任、教授，《东南亚研究》杂志社社长，国际关系专业博士生导师。

来源时间：2023/4/29   发布时间：2023/4/29

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