保卫台湾迫在眉睫： 为什么五角大楼必须关注近期威慑

作者：文：michele-flournoy、michael-brown-｜译：徐宇深

2023-04-19

【编者注】近日，随着蔡英文和麦卡锡在美国的会见，台海局势再度紧张。解放军“联合利剑”军演再次放大了外界对台海发生武装冲突的忧虑。“中国焦点”现将《外交事务》一篇发布于2022年9月的文章翻译如下，以飨读者。文章的作者为新美国安全中心的Michèle Flournoy与斯坦福大学胡佛研究所的Michael Brown，文章的英文题目为“Time Is Running Out to Defend Taiwan”。两位作者认为，美国应该以主动的防卫姿态，通过技术优势确保台湾的安全。 

中国领导人已经非常清楚地表明，台湾与中国大陆的“统一”对于他来说是一个遗留问题，他打算在任期内通过政治和经济手段或在必要时通过军事力量来实现这一目标。 目前，他聚精会神于COVID-19 危机、中国经济增长放缓以及即将召开的第 20 次党代会。一旦这些紧迫的问题得到解决，中国政府可能会在未来五年的某个时候考虑武力夺取台湾，要么是因为非军事方面的统一努力没有达到目标，要么是因为他相信，,随着美国军事能力在等待中增长，武统台湾成功的机会将会锐减。

美国长期以来的“战略模糊”政策故意让人不确定美国是否以及在什么情况下会保卫台湾免受中国的入侵。 但从一开始就阻止中国尝试这样的行动显然符合美国的利益。 正如学者哈尔·布兰兹 (Hal Brands) 在 7 月份为美国企业研究所 (American Enterprise Institute, 美国公共政策智库) 撰写的一份报告中指出的那样，引起美国军方回应的中国对台湾的攻击很可能会引发一场长期冲突，并升级到台湾以外地区。 就像过去发动过战争的大国一样，随着冲突的进展，美国和中国会更加致力于取胜，都向公众表明，停战带来的损失更大。 鉴于中国和美国两国都拥有大量核武器，先发制人地遏制冲突必须成为这场游戏的名称。 为此，美国必须帮助台湾实现现代化并增强自卫能力，同时加强自身威慑中国对台湾使用武力的能力。

好消息是，拜登政府的新国防战略已于 3 月提交给国会，并将在未来几个月内以非机密形式发布，反映出需要以更快的速度和更灵活的方式采取行动，以加强近期和长期的威慑期。 该战略强调将更具侵略性的中国作为美国的主要威胁，并强调“综合威慑”的新框架，利用所有国家力量工具以及美国盟友和伙伴的贡献来威慑未来的冲突 可能会跨区域和域进行战斗。新国防战略还确定了一些对保持美国军队优势至关重要的技术——包括人工智能、自动化、太空能力和高超音速——并呼吁更多为未来的战争做准备的实验。 它理所当然地渴望加强美国在印太地区的军事地位，并大幅度加深与重要盟友和伙伴的关系。

但威慑难题的一个关键部分仍然缺失：在未来五年内，国防部范围内的一项重点工作是大幅加速和扩大威慑中国所需的新能力的部署。 五角大楼正在开发进攻和防御能力，这将需要数十年的时间来设计、建造和部署。 但新兴的军民两用技术正在以比这更快的速度改变战争的性质。这一点在乌克兰清晰可见：在那里，商业卫星图像、无人机、蜂窝网络通信和社交媒体决定了战场结果。 例如，用合成孔径雷达（译者注：能够在恶劣气象条件下获取地面图像的雷达）创建的卫星图像可以穿透云层和夜间提供俄罗斯军事行动的近乎实时的图片，使乌克兰和北约国家能够反击来自克里姆林宫的虚假信息，有时还给乌克兰军队带来战术优势。 使用这些卫星图像，无人机已经能够收集有价值的情报并作为有效的反坦克武器。 地理定位数据使乌克兰军方能够瞄准粗心使用手机的俄罗斯将军。 手机还使乌克兰人能够记录暴行，而社交媒体则加强了乌克兰人的抵抗和国际社会对其事业的支持。 许多以前只对政府可用的技术现在对个人来说很容易获得，包括在对美国怀有敌意的国家。 为了利用这些新技术的力量，美国军队必须比过去更快地采用新能力： 中国——在小型无人机和先进电信制造方面处于世界领先地位——已经表现出这种紧迫感。 它迫使其民营企业与人民解放军 (PLA) 密切合作，以加速新技术和概念的开发和采用。 几十年来，中国仔细研究了美国的能力，甚至窃取了美国许多主要武器系统的设计方案。 现在，它正在迅速使解放军现代化，利用美国和自己能力之间的不对称来削弱华盛顿的军事优势。 它还利用其商业部门的创新。 例如，解放军使用商业衍生的人工智能技术为无人机群和水下自主航行器(Autonomous underwater vehicle)提供动力。 它还利用领先的民营企业提供电子战工具、用于培训的虚拟现实技术以及复杂的情报、监视和侦察能力。

尽管五角大楼领导层在加强美国战略和加强美军在印度太平洋地区的态势和活动方面值得赞扬，但归根结底，美军的行动速度根本不够快，无法确保在短期内威慑中国。 如果华盛顿想在未来五年内阻止北京封锁或占领台湾的能力，它必须加快变革的步伐和规模，并采取新的方法：国防部高层必须为威慑中国提供坚强的领导和绝对的注意力，立即投资用于快速部署的平台原型，更大程度地整合商业两用技术，并紧急努力解决美国在阻止和击败中国对台湾的进攻方面将面临的最关键的操作问题。 这样的紧急尝试并非没有先例。 想一想 9/11 之后五角大楼为提高无人操控的情报、监视和侦察能力以打击恐怖主义而做出的紧急努力，以及在伊拉克战争期间迅速部署装甲车辆以保护美军免受简易爆炸装置的伤害。

长期以来，规划封锁或入侵台湾一直是解放军的首要任务，影响着从采办优先事项到演习再到军事态势的方方面面。 这种可能性也促使中国数十年来投资于“反介入/区域拒止(A2/AD)”能力，旨在阻止美军向该地区投射力量以保卫台湾。 解放军的许多新能力现在都在大规模上线，这大大增加了对美军作战的挑战。 然而，美军在台湾发生冲突时最有希望对抗中国的许多能力要到 2030 年后才能准备就绪并完全整合到部队中。 这为中国武统台湾提供了一个防不胜防的窗口，最有可能的时间段正是在 2024 年至 2027 年之间。中国领导人可能会得出结论，如果他偏爱的对台湾的政治胁迫和经济围堵方法失败，他最有可能在军事上取得成功。 事实上，由于解放军的大量投资，据报道，在五角大楼进行的多次兵棋推演中，美国军方未能阻止中国登陆和占领台湾。

迫在眉睫 

为了在未来两到五年内阻止中国对台湾的侵略，美国必须立即调整美军在印太地区的部署。 在冷战期间对美国来说运作良好的采购过程是繁琐的，并且使五角大楼没有能力在一个技术发展日新月异的时期与一个比苏联更快、更有能力的对手竞争。 我们来自行政部门和私营部门的不同背景，但我们一致认为需要做些什么才能对中国提供最好的威慑，并在必要时最有效地地保卫台湾。

首先，五角大楼的领导层必须紧急解决美国已有的与它在短期内威慑中国所需的之间的差距。 由于军队地域和职能作战司令部的指挥官专注于当前的行动，而各军种的负责人则专注于建设他们在 2030 年代及以后所需的能力，因此国防部没有可以问责的高级领导只专注于提高美国在 2024-27 年的时间框架内阻止中国武统台湾的能力。 因此，美国国防部长应该设立一个直接向他报告的高级文职或将军职位，这一职位的唯一使命就是阻遏中国对台使用武力。这位官员需要有在五角大楼的工作经验、对美国军事行动的深刻理解、对新技术的了如指掌、推动变革的声誉，并能获得创建一支有能力、高效和协作团队所需的资源和支持。

第一项工作是领导一个密集的、全部门的“冲刺”式计划，以确定与威慑对台湾的攻击相关的最重要的问题； 确定哪些目前没有资金的优先事项应该获得更多资源（例如解决严重的弹药短缺问题）； 与部队的不同部门、五角大楼致力于创新的机构以及国防和商业公司切磋解决方案； 然后与国会领导人合作重新分配资金，以确保在未来两到五年内部署这些能力。 衡量成功的标准是部署到美国作战人员手中的新能力以及部署的速度——而不是进行的实验和演示的数量。

一个最初的重点领域可能是快速部署大量较小的自动系统，以低成本增强常规能力。 例如，可以部署用于情报、监视和侦察的小型自动系统，以创建一个庞大且更具弹性的传感器网络，从而提高美国对整个印太地区的态势的掌控能力。 同样，也可以部署大量具有人工智能的小型攻击系统，使美国军队能够在任何情况下迷惑并压制对手。 这种现成的系统可以通过易于升级的软件快速、廉价地投入使用。

美国还可以提高其牵制中国海军的能力：正如五角大楼战略能力办公室所展示的那样，通过为部署在印太地区的美国轰炸机配备大量远程反舰导弹可以有效阻止中国舰船穿越台湾海峡。 紧急资助此类创新的扩展和部署应该是国防部在未来两到五年内的当务之急，但在最近的预算申请中，得到充分资助的项目屈指可数。 理想情况下，其中一些项目可以与具备这些能力的美国盟友的军队共同推进。

（本文译者徐宇深（Emerson Tsui）为“中国焦点”的实习生。）

五角大楼还应加快和扩大对台湾的安全援助，使台湾变得像一只难以消化的“豪猪”，并提高其拖垮侵略者并使其付出高昂代价的能力。 尤其需要强调的是，美国应协助台湾进行作战规划、兵棋推演和训练，同时帮助台湾利用商业能力提高其态势把控能力，并获得关键的不对称能力（译者注：指非常规战争策略与手段），如防空和导弹防御、水雷、武装无人机和反舰导弹。 美国国家安全顾问杰克沙利文2022年7 月阿斯彭安全论坛上表示，这些计划已经在进行中，但在两到五年的时间框架内加强台湾的防御将需要更多亲力亲为和坚定的领导才能克服顽固的官僚障碍和延误。 拜登政府最近宣布将向台湾出售“鱼叉”和“响尾蛇”导弹，这是充满希望的第一步。

为增强美国当前的能力，国防部应采取“快速跟进”战略，以加速采用解决关键作战问题的商业技术。 私营公司正在引领人工智能和自主系统等尖端技术的发展，因此五角大楼必须迅速跟随这些商业创新者，并通过简化商业技术的采购流程，使自己成为更具吸引力的客户。 阻止或防御中国对台湾的攻击，将需要商业军民两用供应商迅速部署一系列新能力。 先进的安全通信、AI 软件、小型无人机和合成孔径雷达卫星图像等商业技术可以提供新颖的功能，而成本仅为为满足军事要求和规范而开发的技术的一小部分——而且只需一到两年，而不是一到两年 二十年。 加快此类商业技术的早期采用将有助于五角大楼削弱北京对其武力夺取台湾能力的信心。

快速跟进

对这些项目的快速跟进需要彻底改革五角大楼过时、繁琐且极其缓慢的采购流程，从而更有效地与商业技术供应商打交道。 目前，五角大楼花费数年时间为其采购的几乎每项能力制定详细的规范——无论该能力是否已经现成可用。 如果一个系统不能满足特定的军事要求，即使它具有（可以有效阻遏中国武统台湾）的功能，国防部也有预算直接从供应商那里购买。 鉴于中国带来的挑战的紧迫性和严重性，五角大楼必须进行创新，大幅加快对商业技术的采购过程。

为此，五角大楼应指定能够评估、预算和采购特定商业能力的单位，例如小型无人机和反无人机能力，这些能力在设计时并未考虑到特定的军事部门。 这样做将需要培训一批新的采购专业人员，他们专门从事商业技术的快速采购和集成。 它还需要跟上民间部门的创新步伐，以便美国作战人员能够配备最新技术。

五角大楼的采购部门应遵循商业最佳实践，最大限度地提高供应商之间的竞争，同时最大限度地降低供应商的参与成本。 致力于加速商业技术采用的国防创新部门已经专门采用了这些做法，去年它的26 项竞争性招标平均吸引了 43 家供应商。 使用国会的一项称为其他交易授权的特殊授权，国防部还可以取消供应商在成功与原型竞争后重新竞标的要求； 这些供应商可以立即着手签订后续生产合同以扩展新功能。

最后，五角大楼应深化与美国盟友的合作，以获取关键能力，从这些国家采购商业技术，并向其军队出售经过验证的技术。 要想在与中国的竞争中获胜，就需要美国超越国界进行创新，并与盟国合作以部署联合能力。 正如乌克兰战争所证明的那样，做到这一点最简单、最快的方法是使用未保密且因此易于共享的商业技术。

机不可失

许多分析人士会说，国防部已经在对美军进行现代化改造，并投资于技术和创新以与中国竞争。 五角大楼确实正朝着正确的方向前行。 但它必须深化和扩大改革。 该部门的大部分研发投资在两到五年内不会产生对威慑中国至关重要的实战能力。

为了有效地应对即将到来的防不胜防的窗口，中国领导人可能会断定他最有可能通过武力夺取台湾，五角大楼必须更好地平衡其投资长期能力的需求与当前的需求。 通过这样做，它可以创造战略奇袭元素、更强大的威慑力量以及将传统大型武器平台与新的变革能力相结合的更现代化的力量。 如果五角大楼对新形势下的作战视而不见，而解放军取得了成功，美国将发现自己只有打上一场战争的计划和平台，而对可能面临的战争束手无策。

中国领导人可能从俄罗斯在乌克兰的错误中吸取了一个危险的教训——即，如果他要武统台湾，他必须雷厉风行。 因此，该岛的潜在冲突可能比乌克兰战争展开得更快，中国会试图在几天内制造既成事实。 因此，美国需要大幅加强威慑，削弱北京对其成功能力的信心。

美国国会已经认识到有必要通过资助太平洋威慑倡议（the Pacific Deterrence Initiative）来迅速提高威慑力，该倡议旨在为美国印太司令部提供其迫切需要的能力。 该司令部的负责人约翰·阿奎利诺海军上将一再表示，他最感兴趣的是未来几年可以部署的额外能力，而不是几十年后可以交付的能力。

赌注再高不过了，时间在流逝。 美国在短期内部署威慑中国所需的新能力和作战概念的时间已经不多了。 国防部仍有时间做出必要的改变——但前提是它现在必须以更大的紧迫性和重点采取行动。