江忆恩：美国关于对华接触战略失败的失败

本文作者江忆恩（Alastair Iain Johnston）。

编者注

自20世纪末，美国一直实行着一种被称为“接触战略（Engagement Strategy）”的外交政策。该政策的核心理念是通过参与国际事务、促进经济合作和加强外交交流，来提升美国在全球范围内的影响力和地位。在过去几十年中，美国政府采取了多种手段来实现接触战略目标，包括签署贸易协议、推动国际法规、支持民主化运动、提供援助、开展外交交流。然而近年来，随着国际局势的不断变化和美国国内政治环境的动荡，这一接触战略也面临着新的挑战。特别是在美国对华接触战略上，美国政坛和相关专家对其的批评甚嚣尘上。

美国的接触战略对于美中关系的影响不容忽视。自上世纪70年代早期美国开始恢复对华关系以来，美国政府一直试图通过接触、合作和对话的方式来加强与中国的关系和期待中国的变化。在现实政治中，美国的接触战略取得了一定的积极成果，其最显著的影响便是推动了中国的经济发展。比如，在过去几十年中，美国向中国提供了大量的技术和管理经验，美中之间的文化、教育、科技交流也为两国关系的良性发展提供了重要支持。但另一方面，随着中国在全球事务中影响力的不断提升，美国开始对中国的崛起感到忧心忡忡。自特朗普时代，美国逐渐开始对华施加更加强硬的政策，试图通过施压和制裁来限制中国发展。此外，美国还加强了与其亚太盟友的合作，希望通过构建“印太战略”等新安全框架来制衡中国。美中两国关系的未来发展展现出极大的不确定性。

在这一背景下，越来越多的美国政府和智库人士开始质疑并唱衰美国对华接触战略。反对者称，正是由于对华接触战略的开展，使得美国在过去几十年中对中国抱有过于乐观和自信的态度，没有意识到中国潜在的威胁和挑战。他们认为，美国的接触战略不仅没有取得预期成果，反而让中国摇身成为美国的“强大对手”。在尚未有明确证据显示美国对华政策遭遇失败时，接触战略的反对者声音逐渐形成了“稻草人效应”，即根据自己对时事和历史的理解先入为主地批判美国接触战略的失败及其负面影响，并开始探寻美国接触战略“遭遇失败的原因”，美国对华接触失败论由此形成。针对上述背景，本期编译特选取江忆恩（Alastair Iain Johnston） 于2019年发表在The Washington Quarterly上的文章“The Failures of the ‘Failure of Engagement’ with China”（“美国关于对华接触战略失败的失败”），该文章立足失败论中主流的三大观点，以丰富的历史文本资料逐一分析和反驳这些观点的不合理性，并对接触战略失败论如何影响美中关系作出评价。文章作者Alastair Iain Johnston 为哈佛大学政府系中国世界事务教授。

前言

当前华盛顿关于中国作为挑战者的叙事中的一个核心要素是：美国从克林顿政府时期开始实施的“接触战略”遭遇了失败。“接触失败论”基于两个实证观点和一个反事实观点。第一个实证观点是，“接触”旨在创建一个中国对美国主导的“以自由为基础的秩序”的承诺，但基本上未能改变中国对构成该秩序的国际规范和机构的偏好。第二个实证观点是，“接触”旨在自由化，甚至民主化中国的政治制度，而这显然难以实现，并注定失败。此外，反事实观点认为，如果美国一开始没有采取接触战略，那么今天美国会更好，因为它能够更好地准备与中国的竞争和遏制中国。

在本文中，Alastair Iain Johnston反驳了以上三个观点。他指出，第一个实证观点夸大了存在一个独特的“美国主导的自由秩序”的程度，并忽略了中国针对国际规范和机构的政策的多样性。第二个实证观点则过分简化了美国政府“接触战略”支持者所提出的更为复杂的因果论证。而持反事实观点的“接触战略”反对者未能考虑其他同样合理的替代历史。

观点一：接触战略失败了，因为其未能让中国成为美国领导的自由世界秩序的拥趸

反驳：世界秩序并非由美国主导

第一个观点认为，对华接触未能将中国变成美国主导的自由世界秩序的支持者，反而使中国成为一个修正主义国家。这一观点在华盛顿正逐渐成为一个跨党派共识。例如，特朗普顾问白邦瑞（Michael Pillsbury）认为：“贸易和技术原本应该导致中国与西方在区域和全球秩序问题上的观点趋同。但现实并非如此。”曾任副总统迪克·切尼国家安全顾问的范亚伦（Aaron Friedberg）指出：“我认为中国现在很明显是一个修正主义大国。它试图改变亚洲和日益扩大的世界现有秩序的重要方面。”奥巴马政府的国防部副部长米歇尔·弗洛伊（Michele Flournoy）得出结论，认为崛起的中国“愿意单方面改变现状，并违反基于规则的国际秩序”。曾担任拜登副总统顾问的拉特纳（Ely Ratner）同意特朗普政府正式宣布中国是一个修正主义国家的说法：“我认为国家安全战略和国防战略基本上得到了正确的叙述……融合主义议程在很大程度上失败了，中国是一个修正主义大国。”

然而，这一观点存在一些概念和实证问题。例如，其毫无批判地假定存在并持久存在一个“由美国主导的自由世界秩序”。而根据中国参与不同国际组织的专业实证工作所示，这一观点也过于简化了中国处理所谓国际秩序方式的多样性。

实际上，传统观点认为，二战后，美国制定了一套规范一致的国际制度、规则和期望，这些规则、规范和制度在全球范围内得到推广。这一秩序的内容或多或少强调市场导向的经济联系、通过国际法律程序解决争端，以及促进政治和公民自由。但从实证角度来看，这是对当前规范调整国与国之间关系的时间、方向和内容的一种历史不准确的夸张描绘。传统观念过分强调了美国的作用（而忽视了欧洲所作的贡献），忽略了许多美国反对二战后国际机构和规则的情况，并夸大了现存规范和制度的一致性。如今许多人认为的由美国主导的自由世界秩序，在一些问题领域，实质上是跨大西洋秩序。

“秩序”在一个系统中可看作是无数参与者互动所产生的性质。在当前的国际体系中，这意味着规范、规则、机构和实践等内容从国家官僚机构到非政府组织（NGOs）、跨国公司（MNCs）、政府间组织（IGOs）和创意企业家的行为中所产生。这些参与者具有不同身份和利益，因此他们之间相互作用的规范性和制度性结果注定是复杂、甚至矛盾的。人们应该清楚“特定性秩序”的存在，即关键的规范和机构因问题存在的领域而异，如领土、军备控制、贸易、金融、信息、环境、政治权利和社会权利等。因此使用一个美国主导的“基于规则的秩序”来衡量任何国家的参与成功或失败在概念和实证上都有问题。中国遵守“秩序”的程度，就像许多其他国家一样，取决于其所考虑的“秩序”。 例如，现代国际关系中最基本的规范和实践历史上一直是主权和领土完整。它们定义了系统中的主要参与者的本质（即国家），从而定义了该系统的性质（国家间的，而不是帝国主义、超国家或宗教），可以称之为构成性秩序的规范，并定义了当前国际体系。这些规范中没有任何内容本质上属于“自由主义”。它们诞生于“自由主义”产生前，并可通过暴力或和平的法律程序进行捍卫。如今，构成性秩序中的主导机构是联合国，而中国是联合国的坚定支持者。这一秩序也许是中国最强烈支持的秩序。

在另一个极端，中国最不支持政治发展秩序，即国家如何在政治上对待自己的人民相关的国际规则和准则。随着时间的推移，这个秩序越来越强调国家主权在保护个人的公民和政治自由方面的限制。尽管这个秩序是有争议的——因为仅有部分国家实行自由民主，但中国通过主权和不干涉内政务等其他有力的国际准则来反对对社会自由化或竞争性民主政治的推进。简言之，中国利用一种现存秩序的规范来反对另一种规范。

在这两个极端之间，中国对当前的全球贸易秩序持中等支持态度，该秩序通常强调自由贸易和贸易争端的多边管理。虽然中国是主要经济体中最不开放的，但它的许多双边和多边贸易政策是降低障碍而非提高障碍。值得注意的是，如今中国的官方关税率远低于上世纪九十年代美国启动“接触战略”之时，其中最大的降幅出现在中国加入WTO之后。此外，有关非关税壁垒的数据表明，中国开放的趋势仍在继续，虽然缺乏一定的稳定性。

总之，世界并非由美国领导的“单一的自由主义的秩序”构成，而是存在多种秩序，中国对一些秩序强烈支持，对另一些则强烈反对，对另外一些则立场飘忽不定。用过时的二元论——现状维持者与修正主义者——来归纳中国对各种相互矛盾的秩序的变化，在概念上、经验上，甚至在政策上都是没有意义的，因此“中国拒绝美国主导的‘基于自由主义规则的秩序’”的结论是不准确的。

事实上，如果说美国的接触战略旨在将中国纳入其中一些秩序并塑造其行为方式，则实证证据表明这是一个更为复杂的、部分成功的故事。1997年，克林顿总统制定了衡量其接触战略成功的标准：“在以下这些领域的每一个进展都将使中国能够更多地参与到制定21世纪的基本规则中来，包括安全伙伴关系、开放贸易安排、军备控制体制、多边联盟打击恐怖主义、犯罪和毒品、保护环境、维护人权的承诺。在传统政治和公民人权方面（言论、集会、保护政治和宗教信仰等），多年的接触几乎没有改变，而在某些领域，在中国现任领导人的治理下甚至出现了相当大的倒退（例如，对一些少数民族的强制性文化同化）。因此，当涉及到政治和公民权利时，以克林顿总统的标准来说，美国对华接触战略失败了。但是，人权或是民主化从来不是美国接触战略的主要元素。接触战略不应因为未能在从未作为重点的内容上取得巨大进展而遭遇唱衰。克林顿的列表并未包括一些比1997年更重要的规范和制度。例如，中国在使用联合国海洋法公约不符合规定的论证（例如九段线和线内历史权利）和军事外交以声称特殊获取南中国海资源方面显然是一个离群值。但总体而言，在克林顿列出的六个领域中，接触战略已对中国更大力度地支持现有规范和制度产生了影响。

观点二：接触战略失败了，因为其未能让中国实现民主化

反驳：自由与人权并非“接触战略”的首要目标

第二个观点，即中国的经济发展不可避免地会导致其政治制度的开放和民主化，则立足于“稻草人论证”，夸大了“接触战略”的预期效果。在当前的叙述中，美国政府实行“接触战略”的成功或失败取决于中国是否从一个威权国家转化为一个更具政治自由和/或民主的国家。然而，这种预期太过简单化，美国政府在接触政策方面的论述更加复杂和具有前瞻性，他们普遍预期中国与全球经济的一体化会带来社会偏好的自由化，进而导致普通公民对于更多的经济自由、生活方式和政府反应的需求增加。但是，政治上的自由化和民主化并不是必然发生的，因为CCP的权力和利益使得这个目标不可避免需要持续的人权压力。然而，政治自由化和民主化并非衡量接触战略成功与否的主要标准。美国政府或许期待中国对于人权状况的有限改善，但这个目标在接触战略的实践中也处于相对次要的位置。

在当前有关中国的讨论中，所谓的”接触战略”实质上始于1990年代中后期的克林顿政府，其当时明确将贸易与中国的人权表现联系起来，但这并未导致后者有所改善。即便在当时，克林顿政府官员对“接触战略”与人权和/或政治自由化之间的联系也并未给出全然肯定的说法。比如，1997年，时任克林顿国务卿的奥尔布赖特（Madeline Albright）表示，人权的总体进展难以量化。美国政府希望中国更大规模的经济和社会融合趋势能够对其政治和人权实践产生自由化的影响。但鉴于中国的政治制度，这种进展至多会是渐进而非必然的。此外，克林顿的国家安全顾问伯格尔（Samuel Berger）也在1997年指出，美国充分意识到在人权等方面与中国存在重大分歧。虽然接触战略为中国经济带来的自由化效应可能传播到政治领域，但这一社会自由化的过程并不意味着民主自由化的必然性。伯格尔强调美中之间的“商业外交”并不代表美国忽视中国的人权状况，但只有内部渴望变化所施加的压力和外部对其人权斗争的认可，才能带来人权状况的改变。

第二个观点的谬误性或许植根于克林顿于1997年初发表的一段讲话。在这段讲话中，克林顿总统阐述了接触战略与社会自由化之间的联系：“他们（指中国政府）正在经历一些重要变化——经济和政治变化。我相信随着时间的推移，社会动力和经济变化将与来自外部世界的信息共同作用来推动自由精神发展…就像柏林墙最终倒塌一样。我认为这是不可避免的…”诚然，克林顿将柏林墙的倒塌与中国不可避免的民主化趋势相联系，但他的论述重点并非是对中国必然实现民主化的预测，而是强调内部压力最终将迫使政权向自由化过渡。这一内部压力包括中国民众人权意识的觉醒并渴望重塑国家的政治命运，而这一觉醒将迫使中国政府作出改变。随后，克林顿在另一场讲话中指出，日益增长的相互依赖将在中国产生自由化的效果。这里再次出现了和第二个观点相似的论证——经济相互依赖将使中国自由化，但克林顿并未明确这一自由化是社会趋势抑或政府治理，此外，他的讲话也并没有强调政治自由化或民主的必然性。

总之，中国的经济发展和与国际社会的一体化，很大程度上得益于美国的接触战略，同时，正如政策制定者所预期的，接触战略似乎在推动中国社会自由化方面也取得了一定成就。但是，这些趋向和偏好是否会得到政权的积极回应，存在不确定性，既取决于CCP的利益，也在一定程度上取决于对人权问题上的外部压力。不过，根据接触战略的官方观点，中国政府实现民主化并非接触战略的必然结果，也并非其首要目标。

观点三：接触战略失败了，如果没有它，美国能更早地遏制中国

反驳：与世界脱轨的中国或成为巨大的不稳定因素

反事实观点的持有者认为，如若美国没有与中国进行“战略接触”，那么其至少会在平衡或遏制中国方面提前二十年。美国将有能力动员资源先下手为强地解决“中国威胁”，令其在亚太和其他地区的利益得到更加安全的保障。但是，这一观点的支持者需要思考其声明背后的反事实逻辑：如果美国早期拒绝接触中国，中国眼中的世界会是什么样子？中国的社会和经济自由化会更多抑或更少？中国对于防止核扩散体制和遏制温室气体排放方面会给予更多还是更少的支持？

实际上，反事实观点的支持者需要思考与自身所假设的乐观的反事实境况相反的情形。比如，如果没有美国没有“对华接触战略”，美国可能将面临一个敌对的、核武装的中国，被排斥在全球市场之外，也被排斥在一系列国际机构和规范之外，且社会发展和文化交流受到限制。孤立于全球化之外的中国将受到其一党制的完全掌控之下，成为高度军事化国家，积极反对美国利益。这一情境下的中国将为美国政府带来更大的困扰，比如，其可能会尽一切举措颠覆其周边亲美政府的努力，强制台湾统一，更强烈地支持朝鲜和伊朗的核计划，并利用海外华人触发西方多元文化民主社会内更尖锐的族群政治分裂和歧视。此外，美国也会在与中国无休无止地对抗中失去自身与全球整体的社会经济利益——来自贸易的物质利益和合作应对气候变化威胁的利益。

以上种种悲观的反事实境况，都将令美中关系较之当下更加紧张和幻灭。考虑到历史的非线性性，如果“接触战略”不曾存在，或许这些悲观境况比反事实观点所预期的境况更加具有现实性。无论如何，合理地驳斥这些悲观境况出现的可能性，或合理地证实乐观境况的绝对性，都是“接触战略失败论”的反事实支持者仍待解决的一个重要逻辑问题。

接触战略失败论对未来美中关系的影响

目前，对于甚嚣尘上的美国对华接触战略失败论是否影响到美中关系，尚待观望。但文章指出，对于几十年前的接触政策的“夸张描述”可能会限制未来美中合作的更多潜在的空间，并加剧美中安全困境。作者引述了达赖喇嘛在1997年对于美国接触战略的评估——彼时，当其被问及接触政策是否失败时，他表示并不认为这一接触是“完全失败的”，并支持实际“情况更为复杂”。或许，对于曾经“火热”的接触战略的回顾和唱衰一定程度上源于如今美中之间的紧张关系，但是与其从“假想的失败寻找借口”，从曾经的“亲密无间”中发掘改善美中关系的潜在可能也是一种选择。