美国有四类人主张对华“脱钩”, 哪一派风头正盛?

作者：Max Bessler  来源：欧亚系统科学研究会

导读：中美“脱钩”是跨越特朗普和拜登政府的共同议程，然而，作为相互依赖的最大两个经济体，“全面脱钩”从过去到现在都几乎是不可能实现的目标。经由今年拜登政府重塑供应链、加强对华竞争部署的一系列政策措施，若干领域中的“部分脱钩”似乎成为一个未来很可能发生的现实。这也需要我们更仔细地审视美国内部政策制定者和专家们关于“脱钩”的不同立场及其力量消长。

2021年4月卡内基国际和平基金会高级研究员乔恩·贝特曼(Jon Bateman)撰文介绍了对华科技“脱钩”三种意识形态：“限制主义”阵营认为中美科技关系是零和博弈且有利于中国，因此有必要大幅缩减双边科技关系;“合作主义”阵营认为中美科技关系是非零和博弈且有利于美国，因此质疑“脱钩”议程;“中间派”阵营认为中美科技关系复杂且不确定，既有零和因素也有非零和因素，两国的成本和收益都是混合的。本文试图扩大和明确贝特曼对这一话题的阐述，通过影响贸易、技术、资金和人员流动等政策渠道，进一步理解美国政府推动与中国进行“脱钩”的四种截然不同的观点。作者尤其指出了这四类人的主要特征：支持合作主义的通常是亲商的技术官僚或行政部门之外的进步主义力量和硅谷跨国企业;支持分离主义的则是诸如特朗普的民粹主义政治家;限制主义者和中间主义者有时难以区分，因为他们往往使用同样的政策工具，美国商务部工业和安全局“实体清单”的明显兴起即为中间主义政策的一个例证。

拜登政府的立场在限制主义与中间主义之间暧昧不清，贸易代表戴琪、和国家安全顾问沙利文和财长耶伦围绕对华关税的一系列分歧却透露了中间主义和限制主义的微妙差异。但是，在2022年夏天以及10月份实施了一系列全面的技术脱钩和技术管制政策之后，限制主义政策似乎正在取代拜登政府当前的中间主义政策。欧亚系统科学研究会特转发本文，供读者思考。本文原刊于美国国际战略研究中心(CSIS)网站，原题为“Demystifying the Debate on U.S-China Decoupling”。

解读美国的四类对华“脱钩”立场

文|Max Bessler 

世界上最大的两个经济体在微妙的竞争中相互交织着。中国融入全球经济，与美国一起成为了世界经济的领头羊。随着中国成为经济和战略竞争对手，美国对这种经济交往产生了更深层次的国家安全担忧。政策制定者和专家们现在正在争论美国是否应该“脱钩”(decouple)以及如何“脱钩”——即广义上来说对中美国际贸易的限制。

在理解美国政府推动与中国进行“脱钩”的四种截然不同观点之前，我们首先要了解美国为什么要限制与中国私营企业的经济往来。

美国对廉价进口商品的巨大需求推动了中国的出口导向型经济的崛起。自1978年改革开放以来，中国国内生产总值年均增长9%，有8亿多中国公民摆脱了贫困。自1985年以来，美中贸易额增长了51倍，美国成为中国最大的出口市场。中国成为“世界工厂”，为美国维持其在全球经济中的主导地位提供了支撑。中国一直是世界和美国制造业供应链的中心，为美国投资者创造了数千亿美元的利润，向美国派遣了最多的学生，并在直接出口部门为美国公民创造了近100万的就业岗位。

随着经济实力的提升和奉行更激进的外交政策，美中两国关系开始恶化，地缘政治竞争也随之出现。许多人认为，奥巴马政府在其执政后半期重新调整美国对华外交政策优先顺序的“重返亚太”(Pivot to Asia)政策，在一定程度上是为了缓解其对中国日益增长的军事实力的焦虑。2016年美国大选时，一些政界人士开始对美中经济交往所带来的好处提出质疑。继奥巴马之后，特朗普寻求与中国达成“一项公平互惠贸易协议”的言论引发了一场值得商榷的贸易战，美国在数十年来首次提高了关税。2022年10月，拜登政府的国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)宣布，“后冷战时代已经结束，大国之间正在展开一场竞争，以决定下一步的走向。”

竞争促使美国政策制定者重新考虑美国私营企业应当如何与中国同行、中国市场打交道。美中关系的恶化在美国政策制定者中引发了四种关于脱钩的广泛立场：分离主义者(separationists)、限制主义者(restrictionists)、中间主义者(centrists)和合作主义者(cooperationists)(见下图)。在2021年4月发布的一份报告中，卡内基国际和平基金会高级研究员乔恩·贝特曼(Jon Bateman)专门用一章介绍了限制主义、中间主义意识形态和合作主义，并为中间主义的中间道路奠定了基础。本文试图扩大和明确贝特曼对这一话题的阐述。

1 合作主义者

在所有关于“脱钩”的立场中，合作主义者最倾向于经济一体化。它主导了前几个时代美国对华经济交往的思考。如今，他们通常是亲商的技术官僚，认为继续进行美中接触的好处大于其战略风险。甚至在许多战略领域，他们认为利润、创新以及这两者所创造的和平，比任何针对性的限制“所谓的妨害国家安全的”商业活动措施都更有利于美国的利益。

合作主义者奉行的政策，例如自由贸易协定、降低关税、知识、非关税壁垒和数据共享协议等，将使两国经济更紧密地联系在一起。在美中经济关系的上一个时代(即合作时代)，北京和华盛顿合作主义的里程碑政策包括中国在2001年加入世界贸易组织和在2015年签署美中网络协议。

今天已经很难找到奉行合作主义的政策制定者。自从特朗普赢得大选，公开宣扬其对中国政府的鹰派立场，并发起了一场提高关税的贸易战以来，两国政府间几乎没有任何官方的经济合作。2022年8月，在美国众议院议长南希·佩洛西窜访中国台湾，关于经济问题的几个初步谈判也被暂停。但2022年11月，习近平主席和拜登总统在印度尼西亚举行的G20峰会上进行了面对面交谈，这引发了新的希望。但只有时间能告诉我们答案。无论如何，那些支持合作主义的人都更多集中在行政部门之外。许多人在硅谷等跨国企业工作，或在伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)等和平进步主义的地缘政治势力范围内工作。这些人认为，脱钩政策可能带来“自以为是的大国竞争”。

2 分离主义者

与合作主义者倾向于合作的观点截然相反，分离主义者则主张“完全脱钩”。美中竞争加剧促使政策制定者和专家们开始考虑一个不太现实的未来，即美中停止所有经济活动，分裂成相互独立的集团，这让人想起冷战时期。分离主义通常作为经济民族主义的一种极端表现形式出现在民粹主义政治家的政策中。前总统特朗普和其他人在推特上发表的某些声明促使分析人士对完全脱钩的影响有了较为全面的了解。

鉴于紧张的地缘政治局势和随之而来的分裂言论，专家们已经开始分析切断美中之间所有经济联系可能会产生的影响。例如，近来受到第四次台海危机的影响，杰拉德·迪皮波(Gerard DiPippo)的线上评论和克里斯·米勒(Chris Miller)所著《芯片战争》的最后一章都分析了台海局势对中美经济关系的影响。他们都认为，两个最大经济体之间的军事冲突本身就很可怕。由于中国台湾是全球半导体制造中心，一旦爆发战争将破坏数万亿美元的全球贸易，阻碍全球电子产品消费，制造商需要数年时间才能取代台湾在芯片生产中的中心地位。

分离主义的路径难以走通，因为这条路线要求(美国)必须在非战略领域切断与中国的有益经济联系。迪皮波和米勒一致认为，完全切断美中间的贸易联系将会损害两国经济、损害大多数消费者和生产者的利益。而当推测“完全脱钩”所产生的二级效应(second order effects)时，由于其导致的后果可能会颠覆全球供应链、银行和劳工制度，“完全脱钩”的影响被证明是很难预测的。随着美中军事摩擦的增多，分离主义相关分析出现的频率以及其重要性可能也会随之增加。

3 限制主义者

限制主义者也试图大幅减少与中国的经济联系，以抑制中国的经济和崛起。但与分离主义者不同，分离主义者设想的是一个完全切断美中贸易的世界，而限制主义者则仍然允许与中国进行经济贸易，但前提是这能增强美国的国际主导地位，同时可以遏制中国追求所谓的“主导”。限制论者认为美中之间的经济互动是一种零和博弈，若中国企业获得了经济收益，那意味着中国获得了胜利，而美国在某种程度上就输了。限制主义者还通过摩尼教的善恶之说，声称中国是一个“修正主义大国”，来阐明一种观点，即中国威胁到了全球经济秩序，必须予以遏制。

鉴于(全球间的)相互依存关系，限制主义政策通常会以某种方式损害到美国经济。特朗普政府出于国家安全考虑而对华实施全面禁令就说明了这一点。尽管其在战略上是可行的，但寻求经济实惠替代品的智能手机消费者却输给了其它领先的竞争对手。为了使限制主义政策被民众所接受，该政策的支持者需要不断证明中国对美国经济的依赖程度远远超过了美国对中国经济的依赖程度。由此，限制主义政策就能经受住那些在美国市场中重视国家安全问题的人的批评。

4 中间主义者(Centrists)

中间主义者试图开辟一条中间道路，他们希望在最具战略敏感性的领域限制中国企业，同时允许在其他(不敏感)领域尽可能多地开展安全的业务。与限制主义者不同，中间主义者使用了更多的外交辞令，提出的议程也没有前者那么宽泛。中间主义者认为，中国在推动美国经济发展的过程中扮演着核心角色，但如果不谨慎行事，中国有可能会取代美国在地缘政治中的主导地位。在言辞上，许多人采用罗伯特·盖茨(Robert Gates)“小院高墙”(small yard, high fence)的比喻来阐述他们的主张。中间主义者的战略通常专注于在微芯片等尖端领域推动与中国的技术脱钩，但其在贸易、金融、传统技术或劳动力和学生流动等其他领域则允许与中国进行公平的经济接触。

美国商务部工业和安全局“实体清单”的明显兴起就是中间主义政策的一个例证，该清单指定并限制外国公司在没有许可证的情况下进口美国货物。2018年至2022年，被限制购买某些美国商品的中国公司数量增加了四倍多，其中大多数(被限制的商品)是与国家安全相关的原材料和下游技术。在可能会与国家安全相关联的情况下，技术投资流动也被限制。从2016年到2020年，美中之间技术相关的外国直接投资下降了96%，而中国的研发支出则激增至创纪录水平。

在这个框架中，区分限制主义者和中间主义者的政策要比区分其他派别的政策更难。尽管他们秉持的理念和表达方式有所不同，但他们却普遍依赖于相同的政策工具，如出口管制、关税、投资审查和产业政策。当新措施出台时，专家们必须忽略这些言论，并确定新政策本质上是属于限制主义还是中间主义。

这种区别确实存在。限制主义者和合作主义者可能有相同的政策，但他们提出的范围和所产生的影响却各不相同。因此，专家之间需要达成一些历史共识。例如尽管依靠相同类型的政策工具，限制主义者将选择更深入的政策工具来尽可能多地切断美中之间的经济联系。在2022年夏天以及10月份实施了一系列全面的技术脱钩和技术管制政策之后，限制主义政策似乎正在取代拜登政府当前的中间主义政策。

来源时间：2022/12/26   发布时间：2022/12/24

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