史汀生中心：评估美国《2022年国家安全战略》

作者：  来源：IPP评论

导读

2022年10月12日，美国白宫发布了《2022年国家安全战略》(以下简称《战略》)，是对此前发布的《临时国家安全战略指南》的补充与完善。《战略》涵盖了国防、经济、外交等多个领域，概述了拜登政府对美国国家安全形势的判断，以及拜登政府维护美国国家安全的方针、政策和举措。与以往美国国家安全战略不同，《战略》明确将中国定义为“未来十年的主要竞争对手”。

《战略》确立了三项关键举措：第一，通过投资核心产业，确保美国重要基础设施的安全;第二，通过构建以美国为首的“国家联盟”，加强美国的国际影响力，塑造有利于美国的战略环境;第三，通过加强军事现代化建设，应对与中国和俄罗斯的竞争及恐怖主义威胁。

本文整合了美国史汀生中心的专家学者对《战略》的评论与解读。

★ 本文作者：

安德鲁·海德(Andrew Hyde)，美国史汀生中心(Stimson Center)资深研究员。

艾玛·阿什福德(Emma Ashford)，美国史汀生中心资深研究员。

詹姆斯·西本斯(James Siebens)，美国史汀生中心研究员。

凯利·格里科(Kelly Grieco)，美国史汀生中心资深研究员。

奥德·达纳尔(Aude Darnal)，美国史汀生中心客座研究员。

伊丽莎白·瑟尔克尔德(Elizabeth Threlkeld)，美国史汀生中心资深研究员。

埃文·库珀(Evan Cooper)，美国史汀生中心助理研究员。

罗伯特·曼宁(Robert Manning)，美国史汀生中心杰出会士。

强调多边合作

安德鲁·海德(Andrew Hyde)，美国史汀生中心资深研究员。

《战略》指出，随着美国与中国和俄罗斯博弈的加剧，大国博弈将重新主导世界政治，但世界依然面临许多其他挑战。拜登政府认为“大国博弈”不能完全定义世界趋势，鉴于当前国际政治的复杂性及美国相对实力的下降，美国应在进行“大国博弈”的同时，加强多边合作。

《战略》强调，要充分利用美国在多边机构中的影响力，推动包括竞争对手在内的国家与美国就能源安全、公共卫生、军备控制等全球性挑战开展合作。为助力实现这一目标，拜登政府还提出加强多边机构在技术、网络安全、经贸、可持续发展等方面的领导力。拜登的这一计划早已不是秘密，但却向世界传递了一个明确信号：美国对于共同应对全球性挑战持开放态度。

鼓励盟友承担更多的安全责任

艾玛·阿什福德(Emma Ashford)，美国史汀生中心资深研究员。

《战略》建议，美国应采取更长远、更积极的战略扩张。美国现实主义者多年来一直呼吁美国应从对欧洲的安全承诺中解脱出来，但北约为美国分担了部分战略压力，而这已成为既定事实。盟友为美国分担战略压力，有利于缓解美国相对实力与其战略目标的日益失衡，更有利于避免美国承担过大的战略压力，而盟友也可借此降低对美国的安全依赖。欧盟外交与安全政策高级代表博雷尔(Joseph Borrell)指出，在安全问题上，欧盟应减少对其他国家的依赖。美国进步中心学者伯格曼(Max Bergman)也发表了类似的观点：让盟友拥有更强的自保能力，不仅可使其更广泛地参与全球事务，也能够使其更有效地牵制美国的竞争对手。

然而，《战略》并未阐述欧洲国家应如何为美国分担战略压力，只提到欧洲盟友应继续通过增加国防开支、提升军事实力等方式来承担更多的安全责任。从《战略》可以看出，拜登政府把更多的精力放在了保持美国在全球的领导地位和军事优势。但要实现这一目标，美国离不开盟友的支持和帮助，否则美国将陷入“过度扩张”的困境。

构建以美国为首的“国家联盟”

詹姆斯·西本斯(James Siebens)，美国史汀生中心研究员。

在大战略方面，拜登政府与特朗普政府的观点基本上一致。《战略》宣称，后冷战时代已经结束，大国正在为争夺未来世界的主导权而展开竞争。目前与美国竞争的大国是中国和俄罗斯。美国在乌克兰问题和台湾问题上与中俄的对抗，将长期持续下去，这可能会导致美国同时陷入与两个大国的间接冲突中。拜登政府担忧，随着中俄关系的日益密切，世界可能将因此而再次陷入“冷战”，而且此轮“冷战”相比以往，可能将更为严峻。

《战略》承认，许多不结盟国家对世界重返“大国博弈”时代而深感不安。根据以往的历史经验，这些国家可能将再次成为“大国博弈”的主战场。《战略》指出，美国将寻求一切手段避免“集团对抗”的出现。然而，这与《战略》的核心战略方针(构建“国家联盟”)自相矛盾。换言之，团结自由世界，号召盟友和合作伙伴对抗中俄，无疑是冷战思维的延续。

动员欧洲盟友介入印太事务

凯利·格里科(Kelly Grieco)，美国史汀生中心资深研究员。

拜登政府对印太地区的重视程度远超冷战结束后的任何一届美国政府，为充实其“印太战略”，采取了诸多举措，其中一个重要举措是推动欧洲盟友参与印太事务，这是美国国家安全战略的重大变化之一。但就目前而言，欧洲国家难以对此做出实质性的贡献。

美国战略与国际研究中心(CSIS)最新的数据显示，欧洲各国的护卫舰和驱逐舰数量在1999年至2018年下降了32%。迄今为止，只有英国和法国在印太地区部署了军事力量。在俄乌冲突的背景下，许多欧洲国家正在计划增加国防预算，但大部分增加的预算将用于援助乌克兰，以及加强部署在北约东翼的军事力量。

然而，此时欧洲国家(尤其是北约国家)应把所有注意力放在提防俄罗斯上，否则会削弱北约对俄罗斯的威慑力。俄罗斯使用武力推进战略目标的行为，导致欧洲国家对俄罗斯的恐惧感陡增。由于对俄罗斯威胁认知的改变，北约“新战略构想”指出，俄罗斯是欧洲-大西洋地区面临的主要和直接威胁。与俄罗斯相比，中国不是欧洲的直接威胁，仅是欧洲的政治和经济对手。此外，地理也是一个影响欧洲国家大战略的重要因素，由于该原因，欧洲国家始终将俄罗斯视为主要威胁。

因此，美国应鼓励欧洲国家为美国分担更多来自俄罗斯的战略压力，这样美国便可以腾出更多的资源用于印太地区。总之，美国的全球战略体系需要根据当前国际形势进行针对性调整。

深化与中小国家的关系

奥德·达纳尔(Aude Darnal)，美国史汀生中心客座研究员。

《战略》对“大国博弈”的渲染，反映出美国的世界观(国与国的竞争犹如丛林，大国为了自身生存不得不努力攫取权力，遏制其他国家的发展)。然而，这与《战略》所述的“深化与中小国家的关系”自相矛盾。若要实现这一目标，拜登政府就必须避免以“丛林法则”的视角来看待国际关系。但遗憾的是，美国从未打破这一固有思维。

几十年来，美国一直忽视中小国家在国际事务中的作用。拜登政府之所以要一反常态，深化与中小国家的关系，是因为中国近年来不断加大与中小国家的互动，但为时已晚。由于美国的不作为，中国通过经贸合作大幅扩大了在南太平洋、非洲和拉丁美洲的影响力。

为与中俄竞争，历届美国政府常常强迫其他国家按照自己的意愿行事，这让不少国家对美国敬而远之。例如，2022年8月，南非国际关系与合作部长潘多尔(Naledi Pandor)当面“暗讽”美国国务卿布林肯：南非不喜欢被人强迫“要么这样，要么那样”。拜登政府的《美国对撒哈拉以南非洲战略》也充斥着美国“高高在上、恃强凌弱”的思维。

尽管拜登政府声称不强迫中小国家选边站，但由于尚未明确其“大国博弈”的最终目的，也尚未对中小国家的利益给予足够的重视，故中小国家可能会认为拜登政府企图干涉内政，拜登政府应避免这种可能性的发生。虽然《战略》强调大国应与中小国家合作应对全球性挑战，但“大国博弈”导致的紧张局势不利于这种合作关系的建立;在缺乏战略互信的情况下，任何潜在的合作途径将变得不可行。

《战略》指出，为避免世界陷入“新冷战”，美国应坚持国家平等原则，并尊重各国做出符合本国利益决策的权力。但在当前地缘政治紧张的背景下，拜登政府的承诺缺乏可信度。如果美国要证明不会以牺牲他国利益为代价而追求本国利益最大化，就必须放弃以“大国博弈”为纲的外交战略。

为共同应对全球性挑战创造机遇

伊丽莎白·瑟尔克尔德(Elizabeth Threlkeld)，美国史汀生中心资深研究员。

《战略》重申，希望与各国就应对全球性挑战开展合作，不管对方是否与美国存在利益纠葛。然而，在中美竞争的背景下，如何消除对方与美国的利益纠葛，对于拜登政府而言，无疑是一个巨大的挑战。

《战略》表示，美国希望与印度一道，共同应对全球性挑战。但印度与美国存在重大利益分歧：首先，印度退出了与“印太经济框架”(IPEF)相关的贸易谈判;其次，印度在军事装备上长期依赖俄罗斯，甚至是“四方安全对话”(Quad)中唯一未对俄罗斯进行公开谴责的国家。即便如此，《战略》认为，俄罗斯与乌克兰的持续对抗，会逐步削弱俄罗斯对印度的影响力，从而使印度的外交向美国倾斜。由此可见，拜登政府不认为上述因素会对两国应对全球性挑战的合作构成较大的影响。

值得注意的是，《战略》并未提及美国的传统盟友巴基斯坦。虽然这会让巴基斯坦感到不满，但从积极的一面来看，拜登政府不再像特朗普政府那样，抨击巴基斯坦为“恐怖主义温床”。今年发生在巴基斯坦的特大洪灾，促使拜登政府将印太地区定义为全球“气候变化中心”。在应对气候变化问题上，美国对巴基斯坦提出的任何建议均持开放态度。塔利班全面控制阿富汗后，为防止阿富汗极端势力对巴基斯坦的渗透，美国开始进一步加强与巴基斯坦的反恐合作。巴基斯坦和印度均为核国家，要消除南亚地区的核威胁，就必须确保巴基斯坦的稳定，这是美国最重要的国家安全利益之一。

拜登政府将反恐行动与“大国博弈”一并视为维护美国国家安全的首要任务。美国军方官员早在去年就宣称，美军离开阿富汗后，将依靠超远程侦察和打击技术(美国称之为“超越地平线”反恐技术)，继续在中东地区开展反恐行动。今年7月，美国在阿富汗进行的一次空袭中击杀了基地组织领导人扎瓦赫里(Ayman al-Zawahiri)。此次行动被视为美军撤离阿富汗11个月后取得的重大反恐胜利。此外，《战略》也强调打击美国国内的恐怖主义势力，正如拜登政府于去年6月公布的《打击国内恐怖主义国家战略》。如何在兼顾“大国博弈”的同时，与其他国家合作应对恐怖主义威胁，将是拜登政府未来需要考虑的问题。

打造适应“大国博弈”外交战略

埃文·库珀(Evan Cooper)，美国史汀生中心助理研究员。

拜登政府曾多次强调，美国应尽快打造适应“大国博弈”的外交战略。为此，拜登政府于去年成立了“网络空间和数字政策局”，并设立了“关键和新兴技术事务特使”一职。《战略》指出，美国将与志同道合的国家合作，共同构建国际技术生态系统，保障国际规则制定的公正性，以及促进数据和思想的自由流动。但与之相矛盾的是，《战略》又指出，美国必须加强出口管制和投资审查，确保竞争对手无法利用从美国获得的技术知识来威胁美国或其盟友的安全。由此可见，拜登政府提出在技术、贸易等领域确立美国主导的新规则，归根结底，仍是基于“大国博弈”的考量。

与此同时，《战略》还呼吁美国应加强与其他国家在应对气候变化、大流行病、粮食安全等议题上的合作，但并未明确说明美国是否应在不考虑“大国博弈”的前提下与竞争对手合作。虽然《战略》不反对美国与中国在共同利益领域开展合作，但却提到保持对中国的竞争优势。实际上，这种观点早已被世界熟知。对于绝大多数国家而言，只要自身的利益能够最大化，他们便会毫不犹豫地追随美国对抗中国。

总之，拜登政府此举虽然有利于应对迫在眉睫的国家安全威胁，是一种务实的外交战略，但并非长久之计，难以得到各国的广泛认同，更不利于维护美国主导的国际秩序。

加强与亚欧拉丁美洲的经贸合作

罗伯特·曼宁(Robert Manning)，美国史汀生中心杰出会士。

《战略》提出通过“印太经济框架”(IPEF)来加强美国与亚洲、欧洲和拉丁美洲的经贸合作。IPEF本身不具有自由贸易协定属性，不涉及市场准入和关税减免，还明确把中国排除在外。其可行性遭到了许多国家的质疑，更不利于实现《战略》所呼吁的“促进全球经济包容性增长”。综上所述，《战略》声称美国可为印太地区打造新的经济框架，似乎言过其实。也由此可见，IPEF明显具有地缘政治属性。

本文译者：曾辉，华南理工大学公共政策研究院研究助理。

来源时间：2022/12/29   发布时间：2022/12/29

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