安刚：研判拜登首任后半程内外政策走势的六条观察线
作者：安刚 来源：清华大学战略与安全研究中心
美国2022年最重要的国内议程中期选举已经定盘。执政的民主党勉强保有国会参议院的多数党地位，同时在州长等地方层级选举中取得尚可战绩。在野的共和党夺取国会众议院控制权，但无论是在国会两院还是地方州一级选举，赢面均小于选前预期，所谓“红色浪潮”并未出现。舆论认为，民主党在这场选举中“小输”，共和党“小胜”，或者两党“均未赢”。不管怎样，“府会分治”局面重又生成，虽然这一现象在新任美国总统履职第一任有其历史规律性，但在当前时代背景下又有着特殊的未来指向意义。
随着中选结束，拜登政府第一个任期的下半程正式开启。在“府会分治”格局下，民主党白宫的强弱势和国会山共和党的强弱势有着不同的可能性组合，对今后两年拜登政府内外政策将产生不同的影响。同样的，民主、共和两党内部政治生态也会因此次中选结果而产生新的变化，对2024年大选产生动态性的影响。目前形势仍处于高度流动的状态，两党都在根据中选结果进行调整，今后两年美国内政外交如果发展变化还远不能下结论，需要密切留意以下六条观察线上的情势变化。
第一条观察线是特朗普和共和党的关系。前总统特朗普在此次中选前早早介入，表演充分，极力通过为他所中意或靠拢他的共和党关键竞选人提供政治背书，来彰显自己的影响力，布局2024东山再起。然而，和共和党竞选人在此次中选中的表现一样，特朗普的站台背书效果不如预期，整体成功率较高，关键成功率不高。这再次证明共和党离了特朗普远不能形成充分动员，同时也显示，广大中间选民和民主党支持者对特朗普的上窜下跳日益反感，积极投票表达态度。如果这两个方面的态势都是真实、稳固的，那么特朗普即便宣布参选2024，胜算也不会太大，他与共和党的关系则变得更加复杂微妙。在特朗普选民拥趸仍众的情况下，共和党内的“特朗普共和党”和“没有特朗普的特朗普主义共和党”之争将更加深刻，但天平开始向后者倾斜。此次中选，共和党表现最亮眼的是政治新星德桑蒂斯，他轻松击败民主党对手蝉联佛罗里达州州长，似乎正获得共和党高层的更多青睐，党内由德桑蒂斯代表共和党出战2024的呼声也高涨起来。未来共和党内围绕究竟选择哪条路线必有一番博弈，其结果对2024大选选情将是决定性的。
第二条观察线是拜登的执政地位。一般来讲，“府会分治”格局下，白宫施政所受掣肘会增加，推进政治议程难度上升，但现在就做出拜登政府即将“跛脚”的判断显得草率。这次中选开启的“府会分治”是“弱分治”，民主党在国会参院的优势极其微弱，共和党在国会众院相对于民主党的差距也拉得不是很开，两党在地方州层级州长、州检察官、州务卿职位上的争夺则对对方传统势力范围各有进取。因此，今后两年两党均不能顺利推进各自中意的立法进程。可以说，此次中选结果向拜登政府释放出了鼓舞的信号。也要看到，拜登政府的行政团队自上台以来相当稳定、专业、有为，至少相较于特朗普政府是这样的。由于拜登政府已在首任前半程完成“基建法案”“通胀削减法案”“芯片与科学法案”等重要立法议程，而近期美国核心就业指标进一步上扬、消费者物价指数(CPI)提前回落，似可预见，今后两年其执政表现可能比外界想像得强势，执行力亦不可低估。
第三条观察线是民主、共和两党政治对立的加剧。近年来，以两两党争为主要表现，美国政治的“极化”现象日趋严重，利用丑闻构陷、牵制对方成为常态。特朗普任内，民主党利用“通俄门”等两度对总统发起弹劾。拜登上台后，国会民主党、司法系统分别抓住“1·6”国会山遭冲击事件和“海湖庄园私藏白宫密件”问题不放，持续对特朗普进行调查听证，令其狼狈不堪。共和党重掌国会众议院后，估计会试图采取措施中止民主党方面对特朗普的政治骚扰，同时可能以类似方式对拜登发起政治报复，美国政治会不会出现“韩国化”的趋势值得关注，而这又势必对拜登政府正常内外政策议程的实施形成干扰。当然，极化政治的表现形式还有很多，必然随2024大选周期的到来而不断升温、“好戏”连台。
第四条观察线是乌克兰危机向何处去。俄乌仍在鏖战，战场有利态势继续向乌方倾斜，由于俄乌双方各具短板、各有“家底”，且无法解决领土问题的政治谈判不具基础，“战争长期化”正在成为对危机观察的一个基本判断。对乌危机的应对已经成为拜登政府首任上半程的最“耀眼”政绩，得到美国国内广泛支持和肯定，一雪阿富汗混乱撤军前耻，尽管国会山上存在不赞成无条件、无节制援乌的声音，却也不能构成实质性阻拦。中期选举后，随着共和党人在国会力量的增强，拜登政府实施一揽子援乌的国内阻力会上升，但主要还是技术性的，且拜登政府已向上届国会提前“预订”了可用一年的援乌款项，其对乌军援亦已进入助乌建立防空系统的更高阶段。以不动摇姿态挺乌对抗俄罗斯将是拜登政府首任下半程对外事务的头号现实紧迫议程，相应也会以不直接参战为底线作出更大战略战术投入。不过，战场久拖不决对乌美及北约一方未必全然有利，拜登政府会不会施压泽连斯基政府与俄恢复谈判也未可知。战场态势瞬息万变，自有内在规律，并非任何人所能充分把握，乌克兰危机牵涉的战略安全、地缘冲突、国内政治和全球供应链因素过于复杂，走向存在较多变数，既有成为拜登最大“战略遗产”的潜质，也有反噬各方的基因。
第五条观察线是美国全球战略调整的持续推进。过去十年，美国的全球战略经历了三任总统的惯续调整，总的方向是整体收缩，集中优势资源应对中国崛起带来的“挑战”，维持美国的全球主导地位，但在具体策略上不同政府呈现不同特点。到拜登执政，调整了特朗普时期“胡作为”“打乱仗”的作法，举共同价值旗号，重振跨大西洋盟伴体系，以重组高科技产品供应链、加强与中国发生正面军事冲突的准备为重点，推进以“对华长期战略竞争”为中心任务的全球布局，有关政策框架在中选前不久相继发布的《美国国家安全战略》及《美国国防战略》《核态势评估》《导弹防御评估》报告中做出了系统阐述。值得注意的是，拜登政府经过评估，认定应对中国崛起“挑战”和应对气候变化等全球性挑战这两大战略任务不可偏废，只能“两手抓”“两手硬”，而这两大任务又相互构成掣肘、彼此形成悖论，因为强化对华威慑和限制只会不断恶化美国与中国的关系，无助于调动中国配合美国在遏阻全球经济衰退、应对气变、打击跨国犯罪等方面的议程。未来两年，拜登政府如何推进美国的全球战略调整，能否如其所愿“双轨并进”，避免强势开局转为混乱收尾，关乎历史对其评价。
第六条观察线是中美关系的发展演变。过去两年，由于历史和战略的原因，中美关系没能走出螺旋下降的循环，继续徘徊在新冷战边缘。好在，中美双方都有意识地加强对彼此关系的风险管控，寻求和平共存，这在中美元首2021年11月视频会晤和2022年11月印尼巴厘岛会晤中有着鲜明体现。接下来两年，拜登政府处理对华关系将追求总体部署的更精准、更迅捷落地，不排除在芯片限制、美台勾连、盟友协调等方面出台更强硬措施，同时在恢复和加强美中高层接触外交方面摆出积极姿态，以形成“激烈竞争但有管控”的明确态势，但其战略意图的实施效果不可避免地要受到应对乌克兰危机的精力牵绊，以及盟友伙伴各自不同心思的稀释。以“佩洛西窜台”事件为重要分水岭，台湾问题已成为中美关系当中最具爆炸性的危险点，华盛顿对形势的判断危言耸听，并把美国大选及台湾地区领导人选举均会举行的2024年评估为“最高风险时段”，今后两年以台制华、整军备战的紧迫感很强。必须看到，民主、共和两党在对华开展战略竞争问题上有着方向性的高度共识，为了显示各自“政治正确”，有可能在涉华议程上比着强硬，亦不排除拜登政府为换取在乌克兰或其他什么重要议程上的“便易行事”，拿中国问题与国会共和党作交易。但也要看到，随着拜登政府在首任后半段拿出更多精力处理涉外事务，中美两国恢复高层和基本面沟通、商谈彼此和平共处的原则、加强对彼此关系中风险和危机因素的约束与管控，也面临重要的“机会窗口”。
本文首发于北京语言大学国别和区域研究简报2022年11月 总第三十八期
来源时间：2022/11/25 发布时间：2022/11/21
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