饮鸩止渴，释放战略石油储备能否实现拜登预期？

作者：田蔚熙  来源：海国图智研究院

当地时间3月31日，拜登宣布大规模释放国家战略石油储备，预计每天释放100万桶，并持续6个月。通过将占比总储备30%以上的石油存量投入国际市场，拜登希望能够压低由俄乌冲突带来的能源价格上涨，以稳定欧洲盟友的政治态度并缓解国内由于通货膨胀带来的中期选举压力。尽管短期内国际油价下跌明显，但从长期来看，该应急政策在具体落实中带有极大的风险性和不确定性。不仅可能因为大量释放后制造了大量未来的回购需求加剧油价上涨，还与拜登的气候议题相矛盾而影响了原先实行能源环保政策吸引的选民基础。

一、战略石油储备(SPR)介绍

美国战略石油储备(Strategic Petroleum Reserve，简称SPR)成立于上世纪70年代石油危机后，是美国在遭遇如战争、飓风等自然灾害造成的紧急石油供应中断时可以利用的短期石油储备。在3月31日拜登宣布大规模释放国家战略石油储备前，储存在德克萨斯州和路易斯安那州的地下盐洞的数量达到了5.68亿桶。

美国的SPR主要在四种情况下使用。第一种是作为总统可以直接使用的应急工具，释放SPR以缓解供应中断或极度短缺带来的经济威胁。第二种是政府为了配合总统政策而提前进行的“试销”，以评估SPR的销售能力和释放后的影响力。第三种是能源部给私营公司提供石油贷款解决炼油厂正常运营的短期紧急供应中断问题，并通过利润溢价换取更多的石油储备。最后一种是在非紧急情况下的使用方式，能源部通过释放小部分SPR以应对较小的供应中断或增加能源收入。

第一种由总统直接宣布释放SPR的情况，在美国历史上只有三次，分别是1991年波斯湾战争的沙漠风暴行动前、2005年的卡特里娜飓风摧毁了路易斯安那州和密西西比州的石油行业后和2011年为了应对利比亚和其他国家的原油供应中断。

可见，拜登此次释放政策预计的总量不仅是美国SPR45年历史上公布的最大提款量，也是美国总统首次在非紧急情况下，越过作为监督机构的国际能源署(IEA)直接释放SPR。尽管拜登当前确实面领着内外夹击的窘境，但SPR作为紧急情况下总统应对供应中断的最后工具，累计1.8亿的释放量宛若一场豪赌，将为美国未来的石油供应带来极大的不确定性和潜在风险。

二、俄乌冲突加剧拜登面临的国际国内双重窘境

俄乌冲突爆发后，美国及其盟友采取了大量经济制裁对俄罗斯进行施压，直指俄罗斯经济的大动脉能源产业。随着布查事件后乌克兰当局的的立场逐渐强硬，国际舆论的压力迫使拜登不得已再次加码对俄制裁，并在G7领导人会谈上多次呼吁盟国一同加入。但作为全球第二大原油生产国和天然气生产国，欧洲各国对俄罗斯的能源供应具有较大的依赖性。不仅无法短期内实现能源独立于俄罗斯，还容易被供应短缺带来的价格上涨反噬。普京新推出的“卢布结算令”更加剧了这种状况。随着美欧能源市场供应的突然紧缺和对俄能源制裁带来的能源储备恐慌，国际能源价格不断上涨。自3月8日制裁政策公布当天到3月31日拜登宣布释放SPR之间，国际油价已达到了疫情以来的的最高点。

图片：两年来原油价格变化

来源：Joe Biden raids US oil reserve after failing to bring Gulf partners on side, 
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面对高油价带来的能源危机，美国欧洲盟友在能源制裁上的政策也有所松动。普京也趁势强调了卢布结算令中“不友好国家”的定义，并向德国总理朔尔茨承诺：“对于欧洲的合同伙伴来说，一切都不会改变。”此外，能源价格的增长还影响到了部分欧洲国家的国内政治。在正在开展的法国大选中，过高的能源价格也成为在野党攻击马龙提供了素材并引起了法国民众的不满，为亲俄派候选人勒庞提供了政策话柄，这些无疑都是美国不愿看到的。

而在美国国内，俄乌冲突不仅削减了能源供应，还减少了零部件等小商品的供应链，美国纳税人正饱受通货膨胀之苦。在共和党和选民的压力下，拜登必须在中期选举之前作出有效的回应。

一方面，不少共和党议员施压拜登对俄实施能源禁运，据《华尔街日报》一项最新的民调显示，即便民众会由于油价上涨付出高额的代价，依旧有79%的美国人支持禁止进口俄罗斯石油。另一方面，能源制裁带来的高油价又成为了民主党内的温和派、共和党人以及饱受国内通货膨胀的美国纳税人诟病的焦点。

在民主党内，以曼钦为代表的温和派作为西弗吉尼亚州石油工业利益的代表，一直反对拜登激进的绿色能源政策，借助油价上涨的关口，温和派再度向拜登施压，希望拜登可以放开对于国内开采石油的限制。

而共和党人则抓住高油价大做文章，将高昂的生活成本归咎于拜登的政策，指责白宫推动环境保护举措伤及国内能源生产并推高油价。共和党全国委员会主席麦克丹尼尔3月8日在一份声明中表示，在拜登的领导下，美国家庭支付的油钱比以往任何时候都多。特朗普甚至还在4月8日经由发言人在社交媒体推特发表声明说“突发新闻——史上最高汽油价格!大家想我了吗?”

图片：特朗普的声明

来源：https://twitter.com/realLizUSA/status/ 1501210547227959297

但与对俄制裁相矛盾的是，原油供应短缺带来的通货膨胀上涨让美国民众苦不堪言。自去年开始，美国油价便一直攀升，达到了近十年来的最高水平。新冠疫情对石油勘探和生产的影响以及拜登新能源政策的限制导致美国国内的石油供应一直处于非饱和状态，而对俄能源制裁带来的供应中断进一步扩大了美国的供需矛盾。能源价格的上涨不仅给美国的“有车一族”带来的较大的负担，更让处于疫情后复苏阶段的各经济体雪上加霜。

早先美国投资分析公司Inflation Insights创始人谢里夫向《纽约时报》就通过分析指出，考虑到汽油价格飙升，美国的通货膨胀率可能会在3月份达到8.3%的峰值。根据美国汽车协会的数据，目前美国汽油平均价格约为每加仑4.23美元，而一年前为2.87美元。数月来拜登政府曾尝试通过扩大新能源的投入缓解能源价格，但效果并不尽如人意。随着油价的持续上升，美国纳税人的“钱袋子”不断变空，对高油价、高通胀的的沮丧使得拜登在中期选举前的民调一路下降。

三、潜在风险：大量释放SPR将创造未来需求刺激油价上涨

图片：截至2022年9月美国SPR预期存量

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拜登大量释放SPR后美国的战略石油储备量将陷入历年最低点，但有出就会有进，未来美国政府势必要再度对石油进行回购以补充大量消耗的库存量。因此尽管释放SPR的政策增加了短期供应，却创造了大量的未来需求，潜在的大量需求将会继续刺激美国石油的价格在未来上涨。 同时美国大量释放战略石油储备也有可能引起国际石油储备恐慌，使得油价下降并不明显。

图片：美国原油月产量预估:

此外由于拜登对国内石油行业的限制和监管并未减少，国内扩大钻探和加大石油产量的可能性较小。因此从长期的市场供需来看，生产性的供应并没有因为释放SPR而变化依旧紧缺，而随着政府后期对SPR释放后的回购，潜在的需求却不断增加。SPR的释放政策不仅具有明显的短视性，还会随着减少库存进一步挤压全球闲置产能，更加凸显出当前石油市场的结构性缺陷。据摩根大通预测，未来即使与俄罗斯的关系正常化，布伦特原油价格的价格也将在2023年达到平均每桶150美元的史上最高“上行空间”。

四、不确定性：俄乌冲突导致油价难以稳定

SPR的作用在于抑制石油价格，而非解决供应中断。SPR的大量释放就好比一片“治标不治本”的止痛药，由于没有解决油价上涨的根本原因，一旦药效过去，又会再次发作。而油价上涨的根本原因不仅在于一直存在的全球能源供需失衡，还和俄乌冲突密不可分。如果俄乌冲突短期内得到解决的概率较小，那么国际油价随时可能会受到因其引发的突发事件冲击而出现大幅波动。

从数据上来看，即便拜登此次承诺的1.8亿SPR全部释放，也不够全球石油市场消费两天。作为仅次于沙特的世界第二大石油出口国，俄罗斯石油日产量约为1000万桶，其中约一半用于出口。而俄乌冲突已使俄罗斯石油出口每天减少300万桶，远超拜登承诺释放的100万桶。

从当前国际局势来看，俄乌冲突距离结束似乎还遥遥无期，但本次SPR不仅是拜登第一次在非紧急情况下行使释放权，也使得全球最大的紧急石油库存达到了历史储备量的最低位。这就意味着在OPEC方面未松口大幅提升产量、伊朗原有无法重回市场而美国国内的石油供应无法大幅提升的情况下，俄罗斯的石油供应成为了解决当前油价的关键。如果美国对俄罗斯及其能源进口国的制裁再度加大或俄乌冲突升级导致供油市场进一步混乱，俄罗斯的石油出口供应损失将持续大于市场预期。届时即便拜登将美国剩余SPR全部释放，已难以抵消俄罗斯能源大量退出市场带来的消极效应，而届时拜登将失去所有能够调节油价的工具。

五、消极影响：释放SPR与清洁能源政策自相矛盾

在拜登承诺大量释放SPR的同时，还以联邦土地的租约为条件要求石油行业进行更多的钻探，以期美国的石油生产量能够恢复到疫情之前的水平。然而这种政策与民主党人一贯坚持的减少化石燃料使用以应对气候变化的立场是矛盾的。

尽管在三月初刚实行对俄能源制裁时，拜登尝试以此为契机进一步扩大清洁能源的覆盖范围。但清洁能源发挥作用需要长期蓄力，无法缓解俄乌冲突下油价上涨带来的即时压力。但在曼钦对气候立法的态度逐渐松动的关键节点，大量释放SPR并鼓励石油业勘探的政策无异于给拜登政府在气候议题上的努力当头一棒。这不仅引起了党内激进派的不满，还给共和党提供了话柄，以指责正是由于拜登如取消美加“拱心石”输油管道第四期工程(Keystone Pipeline XL)、暂停油气资产的租赁许可发放等政策限制了国内的油气生产，以至于油价问题延续至今。

根据POLITICO近期的民调显示，80%自称左倾的美国公民都认为拜登政府气候行动的力度太小，而其中民主党的选民占比64%。中期选举临近，拜登大量释放SPR后不仅没有补救当前的支持率，还流失了在气候变化议题上的选民基础。如果最后控制油价失败，民主党极有可能在中期选举后丧失对国会的控制，这将进一步挤压拜登气候议题的推广空间。

六、结语

从当前美国各界的反应来看，民主党内的激进派和原先在气候议题上支持拜登的选民纷纷感到不满，美国国内的环保组织也表示向市场投放更多石油不是解决问题的办法反而会让问题长期存在。而石油协会等能源行业的倡导者也并未从拜登的释放政策获利，在对能源监管未放松的前提下，一味地要求供油商加大开采无疑使他们陷入两难的境地。共和党也借机抨击拜登“是在枪伤上贴创可贴”效果有限。可见，拜登此举不仅还未实现政策预期，还引起了原有支持者的不满，并让之后的气候议题推进陷入了困境，可谓得不偿失。

其实不管是对于美国还是欧洲其他国家而言，短期提升石油供应并不能解决问题的本质，最终目的还应落实在减少全球供应链的不稳定性和实现本国的能源独立。

疫情造成的全球供应链的失衡是当前各国通货膨胀的主要原因。油价只是众多通货膨胀因素的其中之一，而俄罗斯与乌克兰也只是全球供应链的一环。拜登及其团队也明白大量释放SPR无法解决根本问题，但他们需要在中期选举前释放一个信号，表明白宫正在做出有效尝试来缓解美国纳税人的压力，并希望美国选民重拾对拜登政府的信心。

而加速清洁能源转型不仅是实现能源独立以维持本国能源价格稳定的关键，更是在气候问题日渐严峻和气候议题政治化加剧的背景下，平衡能源供应与削减碳排放之间矛盾的最佳替代选择。因此在拜登的完整策略中，释放SPR和增加原油产量只是被视为“能源转型阶段的应急桥梁”。这6个月的时间与其说是拜登根据SPR总体存量和释放速度估算的维持最低存量安全水平的最后期限，不如说是拜登为全力推进清洁能源转型而冲刺的时间。在宣布释放SPR的同时，拜登同时授权使用《国防生产法案》，以确保美国关键材料的生产，并减少对中国等其他国家的矿物和材料的依赖，为后续的清洁能源转型提供动力。

总的来说，俄乌冲突及由此带来的能源博弈无疑将一直累积的全球供应问题和能源价格问题得以爆发，而拜登在多方压力下大量释放SPR的做法不仅效果有限还饱受诟病。经此一役，地缘冲突等不稳定因素将给美国和欧洲的能源安全带来更大的风险，这就给各国实现能源独立和能源转型带来了更大的压力。在未来，拜登应该进一步提升能源效率和国内经济复苏以降低消费者成本，同时在利用SPR短期维稳的同时更积极地推进清洁能源转型，以期能够及时补上SPR停止供应后的能源缺口。

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5. FACT SHEET: United States, G7 and EU Impose Severe and Immediate Costs on Russia: https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/04/06/fact-sheet-united-states-g7-and-eu-impose-severe-and-immediate-costs-on-russia/

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26. Jordan Blum, “Biden issues broad moratorium on oil and gas leases on federal lands and waters” , S&P Global, January 27, 2021: https://www.spglobal.com/commodity-insights/zh/market-insights/latest-news/oil/012721-biden-issues-broad-moratorium-on-oil-and-gas-leases-on-federal-lands-and-waters.

来源时间：2022/5/11   发布时间：2022/5/10

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