国家治理危机：对21世纪初美国政治的解释

作者：  来源：国外社会科学

摘要：美国遭遇的系统性挑战是国家治理危机。国家治理危机是指根源于政治体制能力衰退而形成的国家与社会之间关系的性质由相互支持转向相互冲突的过程和状态。从现象上看，国家治理危机表现为一种双重危机，一方面国家与社会之间通过政治体制建立起来的相互支持关系趋于瓦解，整体上转向相互冲突的关系，这就是国家与社会之间关系的危机，另一方面自由民主体制出现了难以克服的障碍，出现了系统性的功能失调，这就是自由民主体制的危机。就实质而言，国家治理危机是政治体制能力的危机，这就是说政治体制作为国家治理赖以发生的支撑框架不能继续发挥足够的作用。政治体制能力是理解国家治理危机的关键所在，当一个国家的政治体制能力出现衰退时，既会导致国家与社会之间关系出现危机，又会导致政治体制的危机，还会导致国家与社会之间关系的危机和政治体制的危机相互影响从而形成恶性循环的局面，所以增强政治体制能力才是解决国家治理危机的根本途径。国家治理危机说明政治体制都是特定历史条件下解决时代问题的产物，实施政治体制改革以实现政治体制能力的发展，既是民主政治体制发展的常态，又是现代国家政治发展的题中之义。

关键词：国家治理;国家社会;自由民主体制;政治体制能力;美国

01 引言

在21世纪初20年的时间里，美国国家治理开始被一系列经济、社会、政治问题所困扰。由华尔街制造的危机不仅给美国造成了巨大伤害，而且对全球经济也造成了巨大冲击;以“占领华尔街运动”为代表的社会冲突向着深层次发展，移民和种族问题日益严重;政治极化更为明显，推动政党政治向党争政治转化，政治决策陷入僵局。这些问题相互纠缠，进而使得美国国家治理形成了一种错综复杂的局面。根据这种局面，判定21世纪初期美国国家治理的性质，并且在此基础上进行理论解释，是一项非常值得且富于挑战性的研究。21世纪初期美国国家治理遭遇的一系列经济、社会与政治问题，表明美国国家治理已经步入危机。

美国主流舆论与学界研究的共同主旨是将美国遭遇的严峻问题看成是自由民主体制的危机，但这只能在一定程度上解释21世纪初期美国遭遇的困境。美国确实遭遇到了自由民主体制的危机，议会“越来越不能表达人民的意志，不能代表公民的利益”，代议政治危机事实上早就存在。但是自由民主体制的危机并不是美国系统性困境的全部内涵，如果美国面临的仅仅是自由民主体制的危机，那么只要通过修复自由民主体制的功能，就能够摆脱困境。然而，21世纪初期的美国面对的挑战包括了政治、经济、社会等多个领域，而且这些领域中的问题相互影响，已经造成了错综复杂的局面。要言之，美国经济与社会领域中的问题延伸到了政治领域，但是自由民主体制不仅难以有效地应对这些问题，反而在这些问题的持续侵蚀下发生了危机，而自由民主体制的危机进一步加剧了经济与社会问题的严重程度，最终形成了自由民主体制的危机同经济与社会问题相互影响的恶性循环局面。因此，21世纪初期美国遭遇的困境，是比自由民主体制危机更为复杂和深刻的系统性危机，自由民主体制危机只是其中的一个组成部分。如果将美国遭遇的困境仅仅局限在自由民主体制层面，就不可能得到关于当前美国问题的完整解释。

本文认为21世纪初期美国遭遇到的系统性挑战是国家治理危机。国家治理危机是指根源于政治体制能力衰退而形成的国家与社会之间关系的性质由相互支持转向相互冲突的过程和状态。从现象上看，国家治理危机表现为一种双重危机，一方面国家与社会通过政治体制建立起来的相互支持关系趋于瓦解，整体上转向相互冲突的关系，这就是国家与社会之间关系的危机，另一方面自由民主体制出现了难以克服的障碍，出现了系统性的功能失调，这就是自由民主体制的危机。从实质上看，国家治理危机是政治体制能力的危机，这就是说政治体制作为国家治理赖以发生的支撑框架不能继续发挥足够的作用。政治体制能力是理解国家治理危机的关键所在，当一个国家的政治体制能力出现衰退时，既会导致国家与社会之间关系出现危机，又会导致政治体制的危机，还会导致国家与社会之间关系的危机和政治体制的危机相互影响从而形成恶性循环的局面，所以增强政治体制能力才是解决国家治理危机的根本途径。

02 国家治理及其危机

国家治理是在现代国家的政治框架中发生的，它代表着现代国家政治发展的一个新阶段，只有当现代国家的政治体制能够在国家与社会之间建构相互支持关系的时候，国家治理始得成为政治发展的主题。国家治理必须以国家与社会之间的相互支持关系为基础，而国家与社会之间的相互支持关系只能由政治体制建构出来，因此政治体制就构成了国家治理的基本支撑。然而，并不是所有的政治体制都能够发挥出建构国家与社会之间相互支持关系的作用，政治体制要想充当国家治理的基本支撑，必须是民主的政治体制。既然国家治理是在现代国家建立了民主政治体制之后出现的，那么国家治理危机自然也是发生在建立了民主政治体制的现代国家之中。民主政治体制能力的不足是国家治理危机的根源，它既是引发国家与社会之间相互支持关系转向相互冲突关系的原因，又是导致民主政治体制发生功能衰败的原因。因此，国家治理危机的本质就是政治体制能力不能满足国家治理的需要。

现代国家是完全不同于古代国家的统治形态，其中最为根本的差别就在于直接统治，也就是说直接统治是现代国家的核心特征。所谓直接统治就是指，现代国家借助统一的政权及其组成机构，将各种中间势力从统治过程中排挤出去，并且以中央集权的方式实现了对社会的有效控制和对公共事务的有效管理，从而将统治直接建立在社会大众支持或者默认的基础上的统治形态。由此可见，建立中央集权的完整统一的政权是现代国家的基础性环节。只有完整统一的政权才能够为直接统治开辟道路，进而才能满足现代国家渗透社会、动员民众、集中资源的需要。查尔斯·蒂利对现代国家的研究具有代表性，他认为现代国家是在漫长的争夺资源和资源垄断权的历史过程中形成的，这就决定了现代国家必然是中央集权的、控制着连续且边界清晰的疆域的、垄断了暴力的、同其他组织相分离并且高于这些组织的政治框架。

以直接统治为核心特征的现代国家必然同社会大众形成多样化的直接联系。蒂利将这些多样化的直接联系精要地概括为社会大众的“福利、文化和日常事务变得前所未有地依赖于他们碰巧居住的国家”。举其要者可以归纳为三个方面：首先，公共秩序由国家直接塑造，“国家警察深入到地方社会”，凡是可能影响到公共秩序的事件、组织、个人都将受到密切的关注和严格的调查，社会大众的安全也越来越依赖于此;其次，国家开始积极干预工作场所，集中体现为征收税赋和控制阶级冲突、建立和规范国家教育体制以提高劳动力的素质、建设和维护交通及通信线路以完善基础设施、组织对穷人和残疾人的帮助以减轻企业的负担;最后，国家不断强化对疆域边界的控制，为国家内部成员提供一些基本福利和公共服务，同时将外国人看作是需要限制权利的群体，从而实现了政治、经济、文化生活在国家内部的高度同质化。

现代国家与社会大众之间的直接联系是和直接统治一起发展起来的，但是这种直接联系对直接统治的影响则是双重的，一方面直接联系满足了现代国家实施直接统治的需要，为直接统治提供了社会大众的认同或者默认，另一方面直接联系使得国家成为社会大众权利诉求的对象，国家与民众围绕着公民权利问题形成了一系列长期延续的冲突。在国家与社会大众之间形成直接联系的条件下，通过越来越完善的社会控制机制，国家掌握了各种关键资源的基本信息，从而能够从社会中攫取资源以实现统治意图，但是社会大众不会不计代价地满足国家对于资源的需求，社会大众要求国家必须以保障公民权利的方式来换取社会大众掌握的各种资源。如果国家只想从社会大众手中攫取资源却不愿意保障公民权利，那么社会大众就会采取行动抵制或者破坏国家对社会资源的索取，而民众的行动将招致国家的压制，这将进一步激发民众的反抗，于是国家与社会大众之间的冲突就在积累中发展成为对抗关系，社会革命就是这种对抗关系最为严重的表现形式。

当国家与社会大众之间出现了对抗关系时，现代国家的政治发展就走过了政权建设的历史阶段，从而迎来了政治体制向民主方向发展的历史阶段。政治体制就是协调国家与社会之间关系的系统性安排，其基本功能就是在国家与社会之间建构出一种双向通道，既能满足国家贯彻统治意图同时获得政治支持的需要，又能满足社会向国家表达意志和主张权利从而影响和规范国家的需要，政治体制的民主程度越高，就越是能够在国家与社会之间建构出通畅的双向渠道。马克思在分析现代国家时就指出，现代的政治体制必须是“政治国家与非政治国家的相互适应”。马克思所说的“政治国家与非政治国家的相互适应”，其实就是国家与社会相互适应，而现代的政治体制其实就是民主的政治体制。政治体制向着民主方向发展，基本的含义就是指，公民权利的具体内容得到了拓展，能够行使公民权利的民众规模实现了扩张。

民主体制的形成同样是长期的过程，当现代国家建立了稳固的民主体制之后，国家治理就作为现代国家的基本政治活动而出现了。国家治理是“主权国家范围内的政党、政府、社会组织以及其他行动主体，为了维护公共秩序、增进公共利益、改善公民权利，而以合作的方式对公共事务进行管理的活动和过程”。不难发现，贯穿在国家治理之中的一条主线就是国家与社会之间合作或者相互支持关系，没有国家与社会之间相互支持关系作为基础，就不可能出现国家治理，而建构国家与社会之间相互支持关系只能通过民主体制实现。因为民主体制保障了公民权利，也就是为社会大众提供了表达意志和主张利益的制度化途径，所以民主体制既能够实现国家统治意图和赢得统治合法性，又能够保障社会影响政治过程和规范国家行动。政治体制之所以会在国家与社会之间对抗性关系的推动下向着民主方向发展，根本原因在于，现代国家必须建构同社会的相互支持关系，否则现代国家将会在持续的对抗中陷入严重危机。

既然只有政治体制才能在国家与社会之间构建相互支持关系，并且国家治理必须以国家与社会之间相互支持关系为基础，那么政治体制在建构国家与社会之间相互支持关系上所能取得的实际效果，就进一步成为支持国家治理的战略资源。本文将政治体制在构建国家与社会之间相互支持关系上发挥的作用称为政治体制能力。具体言之，所谓政治体制能力就是指配置、规范和操控政治权力的组织、程序以及规则，在构建国家与社会之间相互支持关系上发挥的作用和取得的实际成效。政治体制能力要有效地构建国家与社会之间相互支持关系，就必须完成两个联系在一起的任务，一个是平衡社会内部的利益冲突，约束和解决社会内部的矛盾，从而最大限度地塑造社会团结，另一个则是保障国家与社会之间交流通道的顺畅，既能让社会需求得到充分表达从而成为国家政策，又能使国家意志得到贯彻落实从而协调社会行动。不难发现，两个任务是相互促进的，社会团结要依赖于国家的积极回应才能巩固，国家则必须获得社会的积极支持才能形成坚实的根基。

一般的政治体制只能协调国家与社会之间的关系，在构建国家与社会之间相互支持关系上只能发挥有限作用，只有民主的政治体制才具有构建国家与社会之间相互支持关系的强大能力。民主的特性及其实践过程，决定了民主的政治体制具有强大的政治体制能力。从民主的特性来看，民主就是人民的统治。马克思就认为：“在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定。”这就是说，民主的政治体制实际上就是人民基于人的自由和发展而对国家制度进行的系统设计，国家制度必须以实现人的自由和发展为根本目的，于是现代国家的专断权力就必须服从人民意志，人民事务就主导着国家的政治活动，“国家事务提升为人民事物”。从具体实践过程来看，民主就是要努力实现国家行为与公民要求的一致。蒂利就指出，“公民表达的要求得到满足的范围有多广?不同的公民群体感受到的其要求转化为国家行为是否平等?那些要求表达本身在什么程度上受到国家的政治保护?这个转化过程在多大程度上有双方(公民和国家)的参与?”这些是判断政治过程是否民主的主要尺度。

强大的政治体制能力是民主体制的优势，但是此种优势并不是一成不变的，国家或者社会任何一个方面的变化，都可能对它们之间已经形成的相互支持关系产生影响，从而增加在国家与社会之间建构相互支持关系的难度，进而造成政治体制能力不足或者衰退的局面。政治体制能力的不足或衰退是任何政治体制都会面临的问题，自由民主体制曾经在现代国家中展现出了强大的政治体制能力，因而在很长一段历史时期里塑造了国家与社会之间相互支持关系，并且保障欧美国家取得了国家治理的巨大成就，但是国家治理的推进会改变国家或者社会的状况，从而导致国家与社会之间关系的变化，自由民主体制就会在这个过程中发生政治体制能力不足或者衰败的问题。如果政治体制能力不足或者衰退，那么国家与社会之间关系就会由相互支持向相互冲突转化，从而导致国家治理危机。

国家治理危机在现象上表现为由国家与社会之间关系的危机和民主政治体制的功能危机构成的双重危机，但是这两种危机并不是相互分离的，而是会以相互强化的方式形成两种危机之间的恶性循环。就美国国家治理的经验而论，国家与社会之间关系是上述恶性循环的肇端。先是国家与社会之间关系发生了变动，并且逐渐对自由民主体制提出了挑战，自由民主体制则在挑战中出现了功能失调，故而未能有效地应对挑战，这进一步促使了国家与社会之间关系向冲突性质演变。一旦出现这种局面，就不可能通过修复自由民主体制的功能来解决了，甚至修复行动本身也是不可能的，因此形成了政治体制能力的危机。而政治体制能力危机，不仅将为国家与社会之间相互冲突关系的深入发展增添动力，而且将进一步深化已经形成的恶性循环，于是国家治理危机就到来了。

曼瑟·奥尔森在探寻国家兴衰的奥秘时，就已经对国家与社会之间关系的变动以及由此在政治体制上引发的问题非常敏感。奥尔森将分利集团视为根源，“分利集团为了达到它们的目的，必然会运用院外游说力量来影响政府决策，采用它们的组织力量来影响市场。这两方面的影响不仅会影响效率、经济增长和社会进入者的排他性，还会影响到不同制度和行动的相对重要性”。分利集团对于更大利益的追求，不仅会对政府决策产生压力，而且会在政府体制、政治机制、社会演化等方面形成连锁反应。奥尔森指出：“具有获取更大份额国民收入动力的分利联盟的增长，游说联盟鼓励的管制复杂性和政府行为的扩大，以及卡特尔创造的不断增加的讨价还价和习俗的复杂性，改变了社会的激励模式和演进方向。”换言之，分利集团谋求更大私利的行为，会导致国家与社会之间关系的转向和政治体制功能的失调。当然，更为重要的方面在于，分利集团的行为没有得到有效遏制，由分利集团的行动引发的连锁反应没有得到有效化解，都说明了政治体制能力存在危机。

政治体制能力的不足或者衰退是引发国家治理危机的根本原因。由于政治体制能力发生了衰退或者不能满足新的更高要求，故而一方面导致了国家与社会之间关系从相互支持向相互冲突转变，另一方面导致了政治体制的功能衰败，因此国家治理危机本质上就是政治体制能力的危机。美国学者朱莉娅·阿扎尔的研究表明，美国的问题是制度造成的，主要是自由民主体制与政治和社会的实际不相匹配。这种不相匹配就是本文所说的，由于国家与社会之间关系的调整，政治体制能力已经不能满足构建国家与社会之间相互支持关系的需要了，实质上就是政治体制能力的危机。

既然国家治理危机的实质是政治体制能力的衰败，那么要想破解国家治理危机，就只能依靠强大的政治体制能力。只有根据国家与社会关系的现实情况和建构国家与社会之间相互支持关系的要求，深入地进行政治体制改革，从而重塑强大的政治体制能力，才能够既有效地克服政治体制的功能障碍，又重建国家与社会之间相互支持关系，进而为国家治理提供基本支撑，并创造国家治理不断改善的空间。国家治理危机发生的原理表明，国家与社会之间相互支持关系是动态发展的过程，任何政治体制都可能因为不能适应国家与社会之间关系的变化而遭遇能力不足或者衰败的情况，所以政治体制能力也必须是动态发展的过程，不断重塑强大的政治体制能力是现代国家政治发展的长期任务。

经过上述分析，我们可以总结出解释国家治理危机的基本分析框架。政治体制能力、国家与社会之间关系的转向、政治体制的功能衰败构成了国家治理危机的基本要素。这些基本要素之间的逻辑关系可以概括如下。首先，政治体制能力是国家治理的根本，因此政治体制能力是我们解释国家治理危机的出发点和落脚点。其次，国家与社会之间关系由相互支持向相互冲突转变和政治体制的功能衰败，构成了我们从经验上把握国家治理危机的两个基本方面，如果现代国家同时在国家与社会关系和政治体制的功能两个方面发生了危机，那么就可以认定发生了国家治理危机。再次，政治体制能力的不足或者衰退导致了国家与社会之间关系的转向以及政治体制的功能衰败。最后，重塑强大的政治体制能力是走出国家治理危机的根本途径。

03 美国国家与社会之间关系的转向

美国是最早建成成熟资本主义民主体制的国家，虽然经受过包括南北战争在内的重大挑战的洗礼，自由民主体制仍然能够在过去相当长的时间里进行适应性的调整，从而有效地在国家与社会之间建构出相互支持关系，支撑美国国家治理取得了辉煌成就。但是，从20世纪70年代开始，美国国家与社会之间相互支持关系开始瓦解，自由民主体制并没有根据这种变化而积极调整，故而在事实上放任了国家与社会之间关系从相互支持向相互冲突转向，于是在21世纪初期形成了国家治理危机。尽管国家与社会关系的转向是十分复杂的现象，但是我们可以从大众对精英的认知、大众的政治信任、大众的政治冷漠、社会矛盾的演变等方面进行归纳，从而集中透视21世纪初期美国国家与社会之间关系转向的基本面貌。

(一)大众对精英的认知

众所周知，精英有着超出大众的资源和能力，他们在政治生活中更为活跃，也更能够在政治生活中发挥作用，自由民主体制本来就是以精英为中介的代议制民主，所以精英是构建国家与社会之间相互支持关系不可或缺的力量。在20世纪70年代之前，大众对精英有着积极的评价，“精英主义”一词也没有贬损的含义。精英主义被形容为“五湖四海最优秀的人才济济一堂，共同实现一种理想的感觉。这种理想就是建构新的美国民族主义，并为美国在国际事务中的历史作用带来一种崭新有力且主动进取的精神”。但是到了21世纪初期，大众对精英的评价发生了逆转，精英不再是“富于创造性的少数”，在社会大众看来，曾经引导美国发展的精英已经蜕变成“剥削者”，贪婪地追求自身利益的“专制的少数”。美国民众在“占领华尔街”运动期间尖锐地提出了1%与99%之间存在的差别，“占领华尔街”运动的组织者特别强调，1%与99%的区分“无关作用，而是上下”。毋庸讳言，社会大众对精英的认知集中说明了社会大众与精英之间的深刻分裂，也充分证明美国国家与社会之间关系由相互支持蜕变为相互冲突。

同美国的1%相类似的另一个精英群体就是建制派。建制派是一个边界并不是十分清楚的“利益共同体”，他们在美国政治体制中有着巨大的利益，因而卷入到围绕着政治权力分配而进行的总统和国会选举、政治议程设置等活动之中。它的核心层主要包括“政党的资深领袖人物、国会议员、联邦政府官员、政党全国委员会和州委员会成员、州议会议员和州政府官员”，而商界、军界、知识界、新闻界等领域中同政治权力关系密切的人，也属于建制派的一部分。建制派在2008年金融危机中的行动，引起了大众对建制派的强烈不满，“如今，我们看到自己被一个离我们很遥远的阶层统治着。他们也许并没有身穿长袍、头戴冠冕，但他们自有办法让自己看起来与众不同。即将得到救助的人和不会得到救助的人之间的距离就是社会的终极差距，而这种差距如今俨然扩大到如此地步，以致作为国家与人民之间联系纽带的代表制度被弄得面目全非”。建制派与社会大众的终极差距，同样是美国国家与社会关系转向的有力证明。

美国国家与社会之间相互冲突关系已经对政治产生了巨大影响。众所周知，当前美国民众中弥漫着挑战建制派和反政治正确的心理，这种政治心理不仅引发了民粹主义在美国政治生活中强势抬头，而且导致了政治关系重组，也就是大众和精英在“经济与文化议题上立场的持久变化”。美国总统大选深受这种变化的制约，选举结果也是政治关系重组的集中体现。

桑德斯在宣布参与总统竞选时就将精英同人民进行区分，“坦白说，这场竞选不是围绕着伯尼·桑德斯，也不是围绕着希拉里·克林顿，抑或不是关乎杰布·布什或其他的某个人。这场竞选关注的是美国人民的需求，以及采取何种方式才能有效地满足人民的需求”。如果说桑德斯对于建制派的挑战还比较委婉，那么作为总统竞选的胜利者，特朗普在就职演说中则无所顾忌了。在2017年1月20日的就职演说中，特朗普的言论洋溢着一种“代表挣扎中的劳苦大众向权贵和建制派夺回权力”的“左”的论调，特朗普特别强调“今天我们不仅仅是把权力从一个政府转交给另一个政府，或者从一个政党转交给另一个政党，而是将权力从华盛顿权贵的手中归还给你们——人民”。特朗普的确是借助反建制派和反政治正确从而有效地动员起足够多的民众，最终击败代表建制派利益的希拉里成为美国总统。政治精英对于社会大众与精英之间矛盾的渲染和利用，实际上构成了国家与社会之间冲突关系恶性发展的标志。

(二)大众的政治信任

蒂利在研究民主形成时发现，政治信任意味着大众可以合理地假定政府代理人一般会兑现他们的承诺，因此信任网络整合进公共政治是民主政治的必要条件，而信任网络脱离公共政治则意味着去民主化。自由民主体制在美国的早熟说明美国并不存在一以贯之的政治不信任传统，事实上大多数美国民众对于“美利坚信条”笃信不疑，甚至可以说，美利坚民族就是自由、平等、宪政、民主等信条塑造的。当然，美国民众始终对政府抱有怀疑态度，故而设计了分权制衡的机制约束政府，但是约束政府并不是民众的最终目的，民众的最终目的在于通过约束政府来服务于民众的利益。也就是说，民众既要限制政府又要使政府能够有所作为。由此可见，民众对于政府的怀疑态度和政治不信任是不同的。政治不信任是对政府不能够有效地履行公共职能的反应，当民众期待政治提供公共服务、维护公平正义而不可得时，特别是这种状况长时期延续得不到改变时，政治不信任就会发展并在民众中蔓延。

政治信任曾经在美国民众中普遍存在着，社会大众相信政府在民众的有力约束下会回应民众的诉求，积极履行公共职能，而大众的政治信任下降只不过是不久前的事情。史密斯认为：“今天，大多数美国人都觉得，自己被华盛顿的当权者给忽视了，他们觉得自己在政治上无所依傍，根本无力去改变这种现状——20世纪60年代和70年代的美国人，与他们大不一样，当时的美国人对普罗大众的力量深信不疑。他们相信，通过共同行动，普通民众也可以参与美国议程的规划，影响政府所颁布的决策。在当时，连那些最平凡的美国人都坚信，自己在政治上拥有话语权。”最近的调查发现，美国民众中多高达78%的受访者认同“政府是受一小撮人的利益驱使而运作”的判断，有近80%的人不信任政治说客，并且对他们的影响力极为痛恨。

国会是自由民主体制的核心组成部分，一直以来充当了国家与社会之间联系的枢纽，所以大众对国会的满意度无疑是说明当前大众政治信任的最佳注脚。盖洛普民调中的国会满意度，21世纪以来从未超过25%，2012年更是创造了10%的历史新低。其实，民众对国会的不满是一种双重的不满。因为国会正是党争最主要的场所，国会的失职主要是由党争导致的，所以对美国两党政治的不满是蕴含在对国会的不满之中的深层内容。民主党与共和党之间日益激烈的党争，破坏了在跨党妥协基础上达成政策共识的前景，立法一再陷入僵局，政府屡次错失解决公共问题的时机，“公众将政党冲突视为对那些本应用于尝试解决国家问题的时间和资源的浪费”。波尔斯比认为党争支配下的国会迎来了“恶感时代”，不仅民主党与共和党在国会中相互对抗，破坏彼此的立法议程，而且大众对国会也毫无好感，极不信任。

减税是美国最为政治化的议题，尽管民众与精英已经形同陌路，但是在减税问题上却高度一致，这种情况并非意味着大众有着较高的政治信任，而是大众的政治信任遭到严重破坏的重要表现。美国民众对减税持强烈支持的立场，即使是专门针对富人的遗产税，大多数普通民众仍然持否定意见，废除遗产税甚至比其他减税政策得到了民众更大的支持。其实富人是税收的主要承担者，减税主要是让富人受益，而普通民众的社会保障和福利则会因此被削减。即便如此，对政府的不信任促使民众反对征税。有观察家分析道：“过去30年来，政府不关心民众的疾苦，两党势力被经济精英所主导，因此，民众对政府的预期越来越低，于是，在普通老百姓眼中，政府声誉已不如以前，这种现状由来已久，并不值得我们大惊小怪。对政府不抱太多信心的民众，自然不情愿政府征收更高的税率，即使对富人群体征税也得不到他们的支持。”税收是国家从社会中汲取的资源，体现了社会对国家的重要支持，而民众对征税近乎盲目的敌视，充分说明了国家与社会之间关系的对抗性质。

(三)大众的政治冷漠

政治冷漠就是指民众对政治失去兴趣，对政治参与的排斥是政治冷漠的集中体现。美国民众的政治参与率一直不高，总统大选是政治参与水平最高的政治活动，通常也只保持在50%左右。同普通民众的日常生活有着更为密切联系的是国会议员选举、州议员选举、州长选举以及地方行政官员选举，民众在这些选举中的参与率不超过35%。罗伯特·帕特南研究发现，美国民众政治参与存在一个令人担忧的趋势，这就是青年政治参与的“剪刀差”在不断缩小。具体言之，具有较好家庭出身、接受过大学教育的青年人过去一直是政治参与的主力，相对于家庭出身不好、没有接受过大学教育的青年人而言，他们参加选举的比例高出了两到三倍，但是这种差距在选举之外的其他类型的政治参与中并不存在，“较之于穷人家的孩子，有钱人家的子弟正在更快速地退出公共生活”。如果家境优越的青年人开始大规模退出政治生活，那么美国民众的政治冷漠将会进一步严重。

政治冷漠是民众的政治不信任长期发展的结果。民众参与政治的基本原因就在于相信自己能够对政治产生影响，并且在民众参与的压力下，政治能够在增进公共利益和改善公民福利上发挥作用，如果政治不能发挥此种作用，民众就会对政治产生怀疑，形成政治冷漠。一般而言，社会与经济地位不佳的民众对于政治的兴趣并不高，现代国家是否具有较高的政治参与率，关键就在于能否将社会与经济地位不佳的民众调动起来参与政治。但是社会与经济地位不佳的民众对政治的影响力相对于富裕阶层而言是弱小的，当他们期待政治能够发挥作用，从而改善自己面临的困境时，往往不能如愿，“当政治不能急人民之所急时，人民就会对政治失去兴趣”。这就会在民众与政治之间形成一种恶性循环，越是需要政治发挥作用的民众，越是远离政治，从而越是造成政治参与低下的局面。

在当今美国社会，民众的政治冷漠绝非是一种虚无缥缈的情绪或者心理，它的本质其实是自由民主体制的合法性危机。自由民主体制赋予富裕阶层巨大的影响力，富裕阶层不仅主导政策议程，从而塑造了有利于自己利益的市场，而且主导了媒体，从而借助话语权塑造了有利于自己利益的公共舆论。富裕阶层不惜赔钱也会购买媒体，将这种行为视为重要的政治投资，因为这种政治投资是他们塑造政治进程所不可或缺的。如果考虑到塑造政治进程所能获得的利益，那么购买媒体产生的收益将远远超过普通投资的收益。在富裕阶层控制了媒体的前提下，民众接收到的信息，经过了建制派既得利益的筛选，不可避免地具有片面性。斯蒂格利茨就认为：“不仅我们的政治和经济体制让人失去了信任，而且就连有关我们政治和经济体制的信息也让人失去了信任。”民众既然无法得到关于自由民主体制的真实信息，那么自然会抵制政治参与,拒绝为自由民主体制提供支持。进而论之，民众的政治冷漠会将民众对政治、体制、国家的不满积压下来，因此它是国家与社会之间相互冲突关系的凝固剂。

(四)社会矛盾的演变

种族问题始终是美国社会矛盾的焦点，并且一直是政治问题，这就是说种族问题是美国国家与社会之间相互冲突关系的重要组成部分。在21世纪之前，美国社会的种族问题主要是非洲裔美国人的权利问题，非洲裔美国人发起社会运动，寻求平等对待，他们对于美国政治体制是认同的。但是进入21世纪之后，美国社会的种族问题高度复杂化了，拉丁美洲和亚洲移民的数量大规模增长，尤其是拉丁裔美国人开始成为主要的少数族裔，并且有望在人口规模上进一步扩大。来自拉丁美洲和亚洲的移民以及他们的后裔，并不像非洲裔美国人那样认同美国政治体制，也没有同化进美国社会之中，21世纪的美国存在着分裂成两个美国的危险。

亨廷顿敏锐意识到种族问题的新变化及其蕴藏的挑战。他指出：“美国的外来移民浪潮过去主要来自欧洲，从20世纪60年代开始，第三大移民浪潮却是主要来自拉丁美洲和亚洲。他们原先祖国的文化跟美国的主流文化往往相距甚远，所以他们虽身在美国，但在文化上继续与原来的祖国保持联系却容易得多。从前，对外来移民有整套的美国化措施，让他们同化到美国社会之中。1965年以后，这样的措施都没有了。从前，同化比较顺利，因为第一次和第二次浪潮先后由于美国内战和第一次世界大战而告停，而且当时还有限制移民的法律。现今的移民浪潮却没完没了，要消除他们对别国的忠诚而把他们同化到美国社会之中，将会慢得多难得多。”当然，新的移民浪潮对美国社会的政治冲击并不是种族问题的全部，美国社会对这种冲击的反应同样是至关重要的，政府反应的有效性偏低，将使移民问题更为复杂。

对于任何现代国家来说，新的移民都会造成政治认同和社会同化等方面的问题，只要移入的国家具有接纳新移民的空间，由移民导致的问题会逐渐消解。但是，21世纪的美国在接纳新移民方面所能提供的空间正在缩小，盎格鲁-撒克逊白人的保守主义前所未有地壮大起来，从而使移民和种族问题变得异常尖锐。美国社会中下层白人普遍认为自己是新的移民浪潮的受害者，因为大规模的移民提高了劳动力市场的竞争程度，所以不仅降低了中下层白人的实际收入水平，而且让中下层白人失去了工作。由此可见，种族问题同经济不平等问题交织在一起，并且两种问题的恶化都是美国政府执行了错误政策导致的，所以美国社会矛盾的演变越来越具有政治性质。进而言之，社会矛盾越来越具有政治性质，实际上就是指国家不能够有效地回应社会诉求，因此它是美国国家与社会之间相互冲突关系深入发展的体现。

04 自由民主体制的功能衰败

自由民主体制即资本主义民主是建立在经济不平等基础上的政治制度，这就意味着自由民主体制天然地存在一个困境，经济不平等将不断地侵蚀自由民主体制，所以自由民主体制必须具备反向制约经济不平等的功能，否则将难以为继。自由民主体制的困境决定它的基本功能就是以政治平等制约经济不平等，美国通过自由民主体制的有效运转，建构并维持了国家与社会之间的相互支持关系。但是国家与社会之间的关系是动态变化的，国家与社会之间关系的变化要求政治体制积极回应，如果政治体制难以有效地回应国家与社会关系的变化所提出的要求，那么政治体制将会在这种变化过程中出现功能衰败。所谓自由民主体制的功能衰败就是指，它既不能保障政治平等，又不能制约经济不平等，从而导致了政治不平等与经济不平等相互促进的严峻局面。笔者将从政治不平等的增长、利益集团的影响、政党政治的极化、经济不平等的恶化等方面，简要概括美国自由民主体制的功能衰败。

(一)政治不平等的增长

民主政治的实质就是政治平等，自由民主体制就是在不断兑现政治平等的过程中走向成熟的。查尔斯·蒂利对欧美国家自由民主体制进行系统的历史研究之后得出结论说，各种类型的不平等退出公共政治领域，从而实现政治平等，是自由民主体制得以建立的基本原因。政治平等的基础是公民行使政治权利的平等，集中体现在公民享有平等的投票权，但是对于自由民主体制来说，平等的投票权并不足以体现政治平等。因为自由民主体制是代议民主制，公民通过选举将决策权交给了政治精英，所以考察自由民主体制中的政治平等就必须聚焦于以下两个方面，即政治精英是否平等地回应了公民诉求和公民是否能够对政治精英进行问责。如果说美国的自由民主体制在20世纪取得了政治平等的巨大进步，那么21世纪的美国则见证了政治不平等的增长。

马丁·吉伦斯的统计研究发现，美国政治决策过程对公民诉求的回应是高度不平等的，基本上同经济不平等保持一致。美国大多数民众支持的政策意向并不能最终获得国会通过从而变成法律，只有当政策意向得到了富裕阶层的支持时才可能成为法律，富裕阶层将一项政策意向变成法律的可能性是穷人的3倍。中产阶层一向被视为自由民主体制的社会基础，同样遭遇到政治不平等的待遇，中产阶层在将自己支持的政策意向转变成法律的过程中，并不具有类似富裕阶层的强势，反而十分接近于贫穷阶层的软弱。

同回应公民诉求不平等联系在一起的就是问责的不平等。既然富裕阶层能够用金钱来购买政治影响力，那么他们同样可以用金钱来购买逃避责任的保护伞。2008年金融危机充分暴露了美国存在的政治问责的不平等，造成灾难的政治精英和经济精英非但没有得到惩处，反而获得了救助，自由民主体制“问责无权无势者，却宽恕有权有势者”。政治问责本来是自由民主体制纠正功能故障的关键机制，它通过惩罚有权有势者的失职来维护政治平等及其对经济不平等的制约作用，然而政治问责的不平等表明美国政治不平等加剧已经伤害到自由民主体制的根本，自由民主体制很难实现自我纠正从而恢复正常功能。

(二)利益集团的影响

利益集团是美国民众借助组织化形式对政治过程施加影响的重要手段。利益集团曾被视为政党的有力竞争者，它不同于政党需要代表多样性的利益，“它们在个人非常关切的议题上为人们参与政治活动提供了直接、集中、没有掺杂其他因素的方式”。民众通过利益集团发挥政治影响，一度成为自由民主体制正常运转的重要条件，因为自由民主体制提供了一整套中立的制度化程序，“国家本身不存在利益关切，这样的竞争机制可以被认为是公正的、不偏袒任何一方的”，众多的利益群体只要按照游戏规则开展政治活动，就可以将公众的利益灌输到政策中去或者变成法律，“国家的任务就是维护这些规则框架及对其发挥支撑作用的行为惯例”。当然，这只是利益集团与自由民主体制之间关系的一种理想状态而已。

事实上，利益集团赖以发挥政治影响的制度化程序并不能贯彻中立原则，掌握了更多资源的利益集团得到了中立原则的偏袒。在制造不平等的政治影响力方面，利益集团发挥着重大的作用。一项关于利益集团资金的社会调查表明：“在过去的10年时间里，受商界支配的华盛顿政治说客人数，是工会背后政治说客数量的30倍，是代表劳工利益、消费者利益和公共利益的政治说客数量总和的16倍。竞选支出方面，更是朝着公司美国方向彻底倾斜：从1998年到2010年，代表商界利益的资本和各大贸易团体在政治说客身上总共花费了286亿美元，相比之下，代表劳工利益的政治说客们只得到了4.92亿美元的资助，差不多是60∶1的资金投入。”因此，从自由民主体制接纳利益集团之时，中立的制度化程序就开始倒退，它注定只会为富裕阶层提供更为有效和更为强大的政治影响力。

需要承认的是，利益集团确实为无权无势者提供了组织起来从而获得政治影响力的途径。但是，一旦富裕阶层同样借助利益集团获得政治影响力时，利益集团作为一种政治手段，就为“特殊利益集团控制政府的关键部分和环节创造了条件”。可以说，利益集团是自由民主体制对经济不平等与政治平等之间矛盾的一种扭曲式回应，因为自由民主体制试图以一种可能导致更严重的政治不平等的方式去维护政治平等，其结果自然不会是政治平等有效地制约了经济不平等，而只能是经济不平等侵蚀了政治平等。由此可见，利益集团政治在美国的兴盛以及难以得到限制的态势，是自由民主体制功能衰败的典型写照。

(三)政党政治的极化

如果说利益集团是自由民主体制的赘余，那么政党就是自由民主体制不可或缺的构件。自由民主体制要有效地发挥保障政治平等并制约经济不平等的基本功能，就必须在经济不平等的社会集团之间达成妥协性共识。这种妥协性共识的基本内容必须包括两个方面，一个方面是富裕阶层对政治的影响必须接受严格的限制，否则政治平等就会沦为纸上条文而不具有实质意义，另一方面贫穷阶层在选票规模上的影响力也必须受到约束，不得利用选票优势追求过多的财富再分配，而只能将经济不平等的改善限定在福利制度上。政党在自由民主体制中的关键作用就集中在塑造妥协性共识上，因为政党是从社会中产生的政治组织，不仅能够对纷繁复杂的利益进行整合，而且能够引导民众重新认识自己的利益，所以当政党通过合法程序掌握了国家权力时，就能够以合作、交换、让步等方式达成妥协性共识。政党虽然有不尽如人意之处，但是“它倒确实为人们提供了一种粗糙简陋但是能用的导航系统，使他们能在极其复杂、充满政治争端的世界中航行”。

但是当前美国政党政治已经形成了极化的局面，政党非但不能充当达成妥协性共识的枢纽，反而成了阻碍妥协性共识形成的主要障碍。美国政党政治的极化首先表现为国会中温和派议员的减少，在20世纪70年代，美国国会中温和派议员的比例不少于30%，但是到了21世纪初期，温和派议员的比例只有8%，同期强硬派议员的比例上升到57%。其次，国会中的投票也形成了明显的极化格局，民主党议员和共和党议员都在政党内部团结上表现出高度的相似性，在很多重要议题的选择上，议员越来越团结在本党周围，一个政党的多数反对另一个政党的多数的“党派投票”已经上升到60%。议员跨党投票支持另一政党的立场是过去两党妥协的重要机制，但是这种现象在21世纪初期的国会几乎不复存在，诺兰·麦卡迪、基思·普尔和霍华德·罗斯塔尔将这种局面称为“中间地带的消亡”，共和党与民主党各自政策主张之间的差异越来越大，能够协调两党的中间政策立场呈现出一片空白，共同投票非常罕见，两党就像彼此戒备森严的军队一般。最后，政党政治极化也渗透到基层治理领域，由意识形态驱动的政党积极分子取代了社区领袖在基层政治的主导权，基层治理的核心议题也从利益协调转变成纯粹意识形态对立。

美国政党政治极化还潜藏着一种危险的发展趋势，即民主党向右转。民主党原本是自由主义倾向的政党，但是进入21世纪之后偏向富裕阶层利益的倾向开始在党内占据上风，涉及不平等的政策议题在民主党内遭到无情抵制，民主党和共和党一样在意识形态上臣服于华尔街。从表面上看民主党与共和党围绕着一系列重要议题各持立场、互不相让，但是在根本性议题上两党却越走越近，集中体现为民主党放松了对经济的监管力度，同时也支持了共和党降低税收的要求，所以在事实上对经济不平等采取了放任不管的立场。民主党向右转说明，在美国政党政治两极化的背后发生了更为严重的单极化，也就是政治影响力集中到了富裕阶层手中，民众享有的政治平等仅仅维持在一人一票的形式上，所以政治平等并没有得到实质性保障，遑论政治平等制约经济不平等。

(四)经济不平等的恶化

在自由民主体制无法发挥保障政治平等的功能时，它制约经济不平等的功能同样遭到严重损害。从20世纪70年代开始，美国的经济不平等开始不断增长，到了21世纪初期，经济不平等更是出现了严重恶化的态势。越是富有的阶层，收入增长越快，不同社会阶层之间的收入差距迅速扩大，国民收入的增长几乎全部集中到了最富有的阶层手中。具体而言，美国顶层1%家庭的收入在整个国民收入分配中的比重，已经从1974年的8%上升到2007年的18%，如果加上投资和股息收入，则达到了23.5%;顶层0.1%家庭的平均年收入从1974年的100万元上升到2007年的710万元，在国民收入分配中的比重从2.7%上升到12.3%;同期顶层0.01%家庭的平均年收入从不到400万元快速增长到3500万美元，超过6%的国民收入集中到了大约1.5万个最富有的家庭手中。即使在金融危机爆发之后，最富有家庭的收入受到的影响最小，收入增长恢复也最快，在自由民主体制不能有效制约经济不平等的条件下，富裕阶层在后金融危机时期展现了不同寻常的敛财能力。

毋庸讳言，美国从20世纪70年代开始的经济不平等程度的扩大是积累性的。积累性的经济不平等意味着社会流动机会不断减少，社会分层结构逐渐固化，阶级而非阶层开始主导着人们对于自己地位的想象和认知。斯蒂格利茨就认为：“如果一个基于阶级的社会是指处于社会底层的人们向上迁移的前景非常黯淡，那么美国可能比旧时欧洲更强调阶级差别;事实上，当前美国的阶级差别远大于欧洲。那些属于99%群体中的人们虽然仍遵循着‘我们都是中产阶级’的传统，却稍微有些调整：他们意识到实际上他们并不是一起向上迁移的。绝大多数是一起受苦，而最上层的1%群体却过着一种完全不同的生活，那99%群体的运动标志着打造一个新联盟的企图——一种新的民族认同感，它不是基于杜撰的普遍中产阶级，而是基于我们经济和社会中存在的经济差距的现实。”

阶级社会的重新出现是自由民主体制发生严重的功能衰败的根本标志。亚当·普热沃斯基根据历史数据完成的最新研究证明，严重的经济不平等与西方世界的民主危机之间存在着因果关系。从欧美国家民主体制形成的一般情形来看，自由民主体制是从寡头体制演变而来的，当工人阶级争取到了普选权时，现代国家的绝大多数民众就实现了政治平等，自由民主体制由此形成。普选权是对工人阶级进行政治吸纳的主要手段，同时也是工人阶级以政治方式缓解经济不平等的主要手段。在自由民主体制成熟之后的很长一段历史时期，工人阶级不仅争取到了内容广泛的福利制度，从而在绝对意义上改善了物质生活条件，而且争取到了限制经济不平等扩大的政治资源，从而在相对意义上缩小了经济差距。这两个方面的成就汇集起来，就形成了一个规模巨大的中产阶层，以及流动机会大幅提高的社会，进而言之，阶级社会在自由民主体制的改造下，即使没有完全瓦解，至少是被大大削弱到轮廓不清晰的程度。所以，阶级社会在美国的重新出现，毫无疑问是自由民主体制的运转已经长时期存在严重功能障碍的结果。

05 结论

政治体制能力是国家治理的根本支撑，如果政治体制能力发生了退化，那么政治体制就不能构建国家与社会之间相互支持关系，而当国家与社会之间相互支持关系整体上转向相互冲突关系时，政治体制就不能有效运转从而出现系统性功能衰败，而一旦政治体制出现了系统性功能衰败，就更不可能满足构建国家与社会之间相互支持关系的需要，只会推着国家与社会之间相互冲突关系向着更为严重的境地发展，于是国家治理危机就到来了。政治体制能力是我们理解国家治理危机的关键，美国国家治理危机就是自由民主体制的能力发生了严重退化导致的。这就意味着，只有重塑强大的政治体制能力，才能使政治体制有效运转起来，并重建国家与社会之间相互支持关系，因此根据国家与社会之间关系的实际，重塑强大的政治体制能力，就是美国走出国家治理危机的根本途径。

国家治理危机是每一个现代国家都可能遇到的系统性挑战，特别是对于那些有着巨大规模、面临着艰巨的转型发展任务的世界大国来说，如何避免国家治理危机发生始终是不可回避的重大挑战。虽然本文提供的国家治理危机的系统解释是以美国经验为基础的，但是构成解释逻辑的基本要素——国家与社会之间关系的具体性质、民主体制的功能衰败、政治体制能力——具有一般意义，所以国家治理危机不失为一种可以解释21世纪初期现代国家治理的有效分析框架。国家治理以国家与社会之间相互支持关系为基础，而政治体制则是处理国家与社会之间关系的系统性安排，因此政治在国家治理中必然要占据首要位置。政治上的成功将从根本上决定国家治理的成功，而政治上的成功则集中体现为强大的政治体制能力，只有强大的政治体制能力才能在国家与社会之间建构起相互支持关系，这就意味着政治体制能力是理解国家治理及其危机的根本所在。任何现代国家要想避免出现国家治理危机，必须根据国家与社会之间关系的动态调整，通过政治体制改革重塑强大的政治体制能力。进而论之，政治体制都是特定历史条件下解决时代问题的产物，并不存在适合于一切时代和条件的绝对好的政治体制，通过实施政治体制改革来实现政治体制能力的发展，既是民主体制发展的常态，又是现代国家政治发展的题中应有之义。

作者：

汪仕凯，1983生，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，200433

张语丹，1998年生，华东政法大学政治学与公共管理学院博士研究生，201620

来源：《国外社会科学》2022年第1期

来源时间：2022/5/2   发布时间：2022/4/29

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