严少华：欧美对华政策协调及其局限

作者：严少华  来源：《国际问题研究》2022年第1期

〔提 要〕随着中国的持续崛起以及欧美对华政策的转型，中国因素在跨大西洋关系中的重要性更加凸显。为了应对中国崛起、巩固跨大西洋关系以及维护在国际秩序中的主导地位，欧美加快了对华政策协调的步伐，试图围绕意识形态、经贸投资、科技创新以及全球治理等议题协调共识并采取更加一致的行动。当前欧美对华政策协调也有别于过去“美主欧从”的模式，呈现出更机制化和更全面的新特点。在协调的过程中，欧美对华政策出现了一定的趋同，但分歧也显露无遗。欧美对华认知与政策分歧、欧盟“战略自主”倾向以及“特朗普主义”遗产的影响都将对欧美协调的深度和效果构成制约。当今国际体系的特点和中国和平发展道路也决定了欧美协调难以复制冷战时期的遏制战略，“和平共处”是欧美协调和中美欧三边关系应该遵守的基本原则。

〔关 键 词〕欧美协调、对华政策、中美关系、中欧关系、欧美关系

对华政策已成为欧盟与美国对外政策的核心议程。美国明确将中国视为战略竞争对手，而欧盟也在推动形成统一的对华战略。随着中国的持续崛起以及欧美对华政策的转型，中国因素在跨大西洋关系中的重要性也更加凸显，成为当前欧美双边关系的主要关切之一。拜登执政后，回归盟友体系与多边主义成为其对外政策的显著特征，欧美之间加快了对华政策协调的步伐。在跨大西洋关系升温的背景下，欧盟成为影响中美竞争格局的关键变量之一，欧美对华政策协调也攸关国际格局变化与中美欧三边关系走向。因此，认识欧美对华政策协调的新态势与新特点，分析其动因与走向，对中国研判未来中美欧三边关系走向、形成大战略思维有着重要的现实意义。

一、欧美对华政策协调的新态势

长期以来，中国议题在跨大西洋关系中都是分歧的来源之一，甚至引发双边关系的紧张。但随着中国议题在跨大西洋关系中的“主流化”以及跨大西洋两岸关于中国议题的讨论逐渐深入，欧美在对华政策协调与合作上的共识也逐渐增强。这种共识体现在官方、智库和民间多个层面。在对华共识增强的背景下，欧美对华政策协调也呈现出更机制化和更全面的新特点。当前欧美对华政策协调不仅有一个独特的机制化平台——欧美中国问题对话机制(EU-US Dialogue onChina)，而且覆盖的议题也更为全面和广泛，涉及意识形态、经贸投资、技术创新、地缘政治及全球治理等多个领域。

(一)意识形态成为欧美对华政策协调的突破口

在意识形态领域，欧美对华政策协调主要围绕以下两个方面采取行动。一是强化对华“人权外交”，协调“人权制裁”。在对华人权外交上，欧美由传统的以对话为主，逐渐转向对抗性的制裁手段，并协调出台了以“人权制裁”为主题的相关法案。二是强化价值观纽带，构建所谓的“民主联盟”。近年来，欧美从意识形态视角协调对华政策的倾向更加明显，而且在意识形态上从“存异”逐渐转向“求异”，刻意突出中国在意识形态上的“不同”乃至“威胁”。这实际上反映了欧美在意识形态领域的防守心态。

(二)欧美在经贸领域协调双边分歧，共同强化对华经贸政策工具

在经贸投资领域，欧美对华政策协调呈现出两种新的趋势。一是以应对中国为由协调欧美双边贸易分歧。欧美正利用中国因素推动解决双边贸易分歧，共同应对来自中国的竞争。二是共同强化对华经贸政策工具。在2021年9月举行的“欧盟—美国贸易与技术理事会”(EU-US Trade and Technology Council, TTC)匹兹堡会议上，欧美就强调要“特别注重利用和协调各自的贸易政策工具”应对全球贸易挑战，尤其是“反经济胁迫”工具，成为欧美强化对华经贸政策工具的重点。

(三)技术成为欧美对华政策协调的新方向

拜登政府明确将科技竞争置于中美关系的核心，欧盟也在其新的战略文件中将中国视为“追求技术领导力的经济竞争者”，因此技术成为欧美对华政策协调的新方向。在技术领域，TTC正成为欧美对华政策协调的机制化平台，TTC的成立被视为欧美对华政策协调的“试金石”，其首次会晤也备受关注。在与中国开展技术竞争方面，欧美协调围绕多个层面展开。一是采取所谓“小院高墙”战略，共同保护欧美技术优势，尤其是在人工智能、5G宽带、半导体和量子计算等关键技术领域。二是合作强化欧美创新能力。三是共同设定规则与标准。技术之争也是标准和规则之争，欧美试图通过共同设定关键技术的使用规则和标准，并在这些标准中体现其价值观，维持其在技术领域的话语权和竞争优势。

(四)欧美协调全球治理合作，应对中国的全球性影响

多边主义与全球治理已成为中美竞争与欧美协调的重要领域，欧美协调的重点之一是应对中国在全球治理领域的影响力。欧美在全球治理领域采取了更加积极主动和进取性的态势。拜登政府已开始重返特朗普政府退出的一系列国际组织与协定，并与欧盟一起从内部推动国际组织改革。欧美也更加注重对国际组织尤其是联合国系统的投入，与中国竞争国际组织领导职位，强化其在国际组织中的领导地位。在全球治理领域，欧美对华政策协调也涉及一系列需要与中国合作的议题，尤其是气候变化、全球公共卫生、防核扩散等。

二、欧美对华政策协调的动因

欧美对华政策协调新态势的背后有着深远的战略考量。对欧美而言，中国崛起已经成为定义跨大西洋关系和21世纪国际秩序的关键性议题。加强对华政策协调，既是出于共同应对中国崛起的需要，也是为了缩小双方在对华政策上的分歧，巩固跨大西洋联盟关系，维护欧美在国际秩序中的主导地位。

(一)加强竞争优势，应对中国崛起

在战略竞争的背景下，欧洲盟友是美国的核心资产，在美国对华竞争的战略棋盘上占据重要位置，也被认为是拜登政府对华政策获得成功的关键。美国旨在通过加强与欧盟的协调，构建应对中国崛起的联合阵线，强化其在中美竞争中的优势。这也是美国国务卿布林肯所称的基于“实力地位”与中国开展竞争的题中之义。从欧盟的角度看，其同样面临与中国竞争的压力以及在中美关系中如何站位的问题。欧盟对华战略定位已从“战略合作伙伴”转向一种包含“合作、竞争与制度性对手”的多重定位。虽然欧盟仍然将合作放在第一位，但也日益强调中欧关系中竞争性的一面。因此，约束美国的单边主义倾向、共同强化与中国竞争的优势，成为欧盟参与对华政策协调的重要动因。

(二)巩固欧美关系，重振跨大西洋联盟

拜登当选后，欧美双方均表达了重启跨大西洋关系的强烈意愿。欧盟委员会主动出击，迅速发布《全球变局下的欧美关系新议程》，表达了主动塑造跨大西洋合作议程的愿望。尽管拜登的上台为跨大西洋关系的重启提供了可能，但欧美都意识到跨大西洋关系难以回到过去。欧美寻求的不仅仅是重启或恢复跨大西洋关系，而是通过构建跨大西洋新议程，重塑跨大西洋联盟。因此，跨大西洋关系需要寻找新的契合点与合作增量。在这一背景下，中国成为欧美构建跨大西洋新议程、弥合跨大西洋关系的重要外部因素。通过协调对华政策并将中国议题纳入跨大西洋关系核心议程，欧美希望在一定程度上巩固被特朗普政府损害的欧美关系，为重振跨大西洋联盟提供新的动力。

(三)强化对国际规则的塑造能力，维护欧美在全球秩序中的主导地位

随着世界进入百年未有之大变局，全球秩序和治理体系也正在发生更加深刻的调整与变革。尤其是新冠肺炎疫情的暴发，影响力堪比世界大战，让既有国际秩序难以为继。因此，重新找回西方、重振在全球秩序中的领导权成为欧美的共同目标。中国的崛起和国际权力的转移被欧美视为其重新领导世界的主要挑战。在欧美中国问题对话机制框架下，多边全球治理成为欧美协调的主要议题之一，其目的就是在多边层面联合遏制中国的影响力，加强欧美对国际规则与标准的塑造能力，维护其在多边国际秩序中的主导地位。

三、欧美对华政策协调的局限

就成效而言，当前欧美对华政策出现了一定的趋同现象。这种趋同不是单纯的欧盟向美国靠拢的结果，而是欧美互相靠拢的结果。从欧盟视角看，欧盟仍然视中国为合作与谈判的伙伴，但在中美博弈的过程中，欧盟逐渐接受了美国对华政策竞争性的一面。从美国视角看，拜登政府对华定位也有向欧盟靠拢的趋势。美国在一定程度上接受了欧盟的语言来定位与中国的关系，是欧美对华政策趋同的一种表现。尽管如此，欧美对华政策协调仍将会是一个漫长的过程，其走向和前景仍然受到一系列结构性因素的制约。

(一)欧美对华认知分歧

虽然欧美对华共识在增强，但跨大西洋两岸对“中国挑战”的认知及应对方式上仍然存在分歧并且在短期内难以弥合。美国作为霸权国，传统上倾向于从地缘政治与国家安全的角度看待中国崛起，将中国崛起视为其地缘政治与安全挑战，对华政策的首要考量是遏制中国的发展，维护美国的全球霸权地位。对欧盟而言，中国既非“首要威胁”，也不是“全面竞争对手”。欧盟对华战略认知仍然是多维度和多面向的，同时视中国为“合作伙伴”、“谈判伙伴”、“经济竞争者”与“制度性对手”。在美国的影响下，欧盟开始逐渐重视中欧关系的安全与竞争性因素，但在其对华认知中，地缘政治与安全并非首要关切，经济利益仍然是主要的影响因素。

(二)欧美对华政策分歧

美国与欧盟的对华政策分别呈现出地缘政治和地缘经济主导的特点，两者之间存在明显的张力。从根本上而言，美国与欧盟的对华政策分歧可以概括为战略性政策与战术性政策之间的分歧，这也符合美国与欧盟各自的行为体属性特征。美国对华政策体现了经典的“大战略”思维，“大国战略竞争”是当前美国对华政策的主导范式。美国对华政策的诸多领域——贸易、投资、技术、安全与人权等，都被纳入这一范式之中。欧盟虽然也视中国为“制度性竞争对手”，但全面强硬的对华政策尚未在欧盟形成普遍共识。欧盟并没有经典意义上的对华“大战略”，更多是战术性地管理中欧之间的合作、竞争与对抗。正因如此，与美国对华政策的相对一致性相比，欧盟对华政策在实践中体现出矛盾性特征，往往在中欧关系的不同领域之间作出看似矛盾的决定。

(三)欧盟战略自主倾向的制约

战略自主已成为欧盟主流政策话语和长远战略目标。虽然拜登执政在一定程度上缓解了欧盟的焦虑，但中美战略竞争的格局没有变，欧盟也意识到美国对外政策重心将长期聚焦于“印太”地区，因此不会停下追求“战略自主”的步伐。在战略自主理念的影响下，欧美对华政策协调也有别于过去跨大西洋关系中的“美主欧从”模式。在对华政策以及更广泛的跨大西洋政策议程上，欧盟不再是任由美国设定议程的“低级伙伴”，而是相对更加平等的议程设置者之一。欧盟将基于自身利益和价值观形成自己的对华政策议程，并在跨大西洋对华政策协调上掌握更大的话语权。

(四)“特朗普主义”遗产的制约

“特朗普主义”的遗产将以两种方式制约欧美对华政策协调。一是对内影响拜登政府的政策议程和优先事项。“特朗普主义”所暴露的美国政治、经济与社会问题将迫使拜登政府优先处理国内议题，尤其是科技、教育、医疗、基础设施等领域的投资以及贫富分化、种族歧视等社会问题。二是在外部影响欧盟对美国的信任。“特朗普主义”的持续影响让欧洲担心美国会再次出现特朗普似的政治人物，对跨大西洋关系造成冲击。“特朗普主义”只是美国政治与社会分化的一个缩影，并不会因为拜登的上台而销声匿迹。因此，尽管拜登宣称“美国回来了”，欧盟对拜登政府政策的可持续性并没有十足的信心。

四、结语

欧美对华政策协调的加强是近年来中美欧三边关系中最显著的变化之一，可能对中美欧三边关系产生深远影响。在协调的过程中，欧美对华认知和对华政策出现了一定程度的趋同。尽管如此，当前欧美对华政策协调更可能导致欧美之间形成战术性的“议题联盟”，而非战略性的“反华联盟”。这其中既有欧美之间一系列结构性制约因素的影响，也是由当今国际体系的特点和中国的发展道路决定的。中国走和平发展道路，在经济上也与欧美市场以及整个国际体系深度融合。这些都决定了当前欧美对华政策协调将难以复制冷战时期对苏联的遏制战略。沿用结盟与遏制的冷战思维对待中国不仅达不到目的，也将损害欧美自身的利益，将世界割裂为不同的集团和阵营。在2021年11月举行的中美元首视频会晤中，习近平主席回应了美方提出的“共存”理念，并在此基础上提出了“相互尊重”、“和平共处”与“合作共赢”三点原则。这三点原则为中美欧三边关系的发展提供了新思路，也为欧美协调指明了方向。中美欧都是当今国际体系中的关键力量，在维护国际体系稳定和应对全球挑战方面责任重大。欧美对华政策协调应着眼于中美欧三方共处与合作，在合作中缩小分歧，而非着眼于竞争与对抗，在竞争中弱化合作。

来源时间：2022/4/11   发布时间：

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