美国对华人工智能竞争政策的“霸权悖论”

作者：  来源：清华大学战略与安全研究中心

朱荣生：清华大学战略与安全研究中心助理研究员、博士后

苏适：长安大学建筑工程学院本科生

2021年1月15日，拜登总统在给美国总统科学顾问兼科技政策办公室主任埃里克·兰德尔(Eric S. Lander)的信中出了一道考题：美国如何在同中国的人工智能等高新技术中保证全球领导地位，让美国在未来的经济竞争中保持优势。[1]2021年6月2日，埃里克·兰德尔正式上任时发表公开信称，在过去75年里，引领全球科技发展给美国经济繁荣和国家安全带来深远好处，而不仅仅是让美国企业在全球市场中尽占先机。[2]这两封公开信所反映的政策逻辑是，美国确保高尖端技术领导地位几乎等同于长久延续强大的经济竞争力。

针对美国的人工智能产业竞争政策，政策研究界出现了两种声音。一方认为，美国正面临一个严峻的中国“斯普特尼克时刻”，拜登政府应当延续打压中国、捍卫全球霸权的路径依赖。如果美国在这场科技竞赛中失败，美国不仅会流失全球领导力，也将让美企承受商业损失。[3]换而言之，国家绝对优势和市场领导力的目标是一致的，霸权服务于经济和技术发展，而财富和技术积累稳固霸权。另一方则在对拜登政府延续特朗普时期零和性遏华科技政策表示失望的同时，指出打压中国高新技术企业发展空间伤害了美国的商业利益，[4]日趋激烈的数字地缘政治对抗的结果将是破坏美国的产业链稳定性，削弱霸权稳固的经济和技术基础。[5]也就是说，维护霸权有时和维持经济和技术不对称实力的目标是不一致的。从这一逻辑出发，美国的对华人工智能竞争政策正面临着某种“霸权悖论”。美国若想走出这种困境，需要摒弃冷战式的“零和思维”，同中国开展人工智能治理合作。

一、美国政策研究界对维护霸权“赛道”的批判

首先，科技“脱钩”不利于美国技术创新和经济增长。2019年9月，美国战略与国际问题研究中心的研究曾指出，美国的产业竞争政策并未注意到中国不均衡的人工智能发展，被“霸权焦虑”情绪裹挟的“脱钩”策略加大了美国大企业在共同创新、跨国融资、商业模式、技术应用上的困难。[6]

2021年1月25日，美国科技创新智库“信息技术和创新基金会”发布题为《谁将赢得这场人工智能竞赛：中国、欧盟还是美国?》的报告，认为人工智能竞赛并不是一场零和游戏，一国的科技突破可以增加他国的社会福祉和数字经济发展。[7]

2021年12月23日，美国布鲁金斯学会召集10名资深学者，就技术在中美竞争中的风险和政策补救措施进行点评。有研究者认为，美国固然要维持技术领导权，但开放的数字环境为企业发展提供了不对称竞争优势;美国在贸易、投资和研发上不加区分的大规模“脱钩”导致美国人的创新减少和生活水平增长的放缓。[8]

其次，对人工智能技术的出口管制让美国企业面临更大的市场竞争压力。2020年2月，美国乔治城大学的安全与新兴技术中心(CSET)发布报告认为，美国对通用人工智能软件、未训练的算法和非军用的数据集进行出口管制，不仅难以阻碍中国的技术发展，还会破坏美国大企业同政府之间的合作关系。因为军用相关的人工智能技术已被列入到管控清单中，而破坏中美企业在开发民用技术的相互依赖将让美国企业面对来自欧洲更大的竞争压力。[9]

该中心认为，美国要求荷兰、日本等国限制中国获取芯片制造机器，从而在产业链上游阻止中国追赶美国人工智能芯片技术水平是更合适的方式。[10]还有观点认为，美国以所谓“军民融合”“侵犯人权”为借口进行出口管制是错误的，因为美国的人工智能能够取得巨大突破有赖于学界的开放风气，而“封闭”“脱钩”的大环境会限制企业获得优秀海外人才和拓展国际市场。[11]

再次，提高半导体供应链稳定性和维护美在半导体领域核心地位之间存在矛盾。半导体是通过高度专业化的全球供应链生产的精密设备，对于人工智能、5G、量子计算机等高新技术至关重要。

2021年3月2日，美国人工智能国家安全委员会发布的《最终报告》在主张延续美国人工智能全方位领先的同时，强烈建议美国政府要采取“脱钩”和“自强”的方式维持全球半导体供应链的领导地位，但也承认中美在半导体领域的竞争十分复杂，激进的政策将让美国创新者和市场付出惨痛代价。[12]美国全国商会对全球半导体产业调研发现，美国在销售、利润和创新方面处于全球领先地位，而额外关税、宽泛的出口管制、限制规则的措施导致美国在半导体行业的核心地位下降。其他国家会弥补美国失去的中国市场份额，让美国半导体企业面临更大的市场竞争压力。

美国全国商会的模拟显示，半导体产业完全“去中国化”的后果将是让美国失去大量与中国客户的合作机会，造成540 亿至1240亿美元的产出损失，同时会出现超过 100,000 个工作岗位流失，徒增120 亿美元研发成本和 130 亿美元的资本支出风险。[13]

二、美国“武器化”相互依赖的“挫败”和“反噬”

美国对人工智能产业相互依赖“武器化”的目标是迫使中国改变发展规划。2017年7月8日，中国国务院发布的《新一代人工智能发展规划》提出人工智能发展“三步走”战略。美国政策界将之解读为中国欲取代美国的霸权地位，为此美国推出一系列长臂管辖的“脱钩”威压手段，释放压迫中国放弃提高产业地位的高成本信号。

2021年7月13日，拜登政府的多位部长级官员在美国人工智能国家安全委员会举办的会议上发声，表示要加强同盟友的对华“科技合围”，决不能让中国取得技术、标准和价值观方面的主导权。不过，有学术研究对经济制裁的成功案例进行统计发现，有针对性的制裁在胁迫对方改变行为方面有 10% 的成功率。[14]还有理论研究认为，对相互依赖的“武器化”若想成功，不仅需要制裁国占据全球技术供需网络的关键节点，还要限制或排斥竞争对手从这些节点的“辐条”中获取好处。[15]这些理论发现的政策启示是，在中美“两强并立”的全球人工智能产业格局中，不论是特朗普政府的科技“全面脱钩”政策，还是拜登政府深耕“小院高墙”的策略，都难以胁迫中国放弃成为世界主要人工智能创新中心的长期目标。

美国商务部的出口管制政令对新兴技术的定义不充分引发产业界不满，面临难以最终成型的困局。2018年11月，美商务部工业和安全局(BIS)向美国各界征求意见，拟将人工智能等14类“新兴技术”纳入管制，学术界和产业界对该设想表示反对，称其将引发大规模失业、经济损失等“附带伤害”。麻省理工学院技术、经济和国家安全项目负责人大卫·埃德尔曼(David Edelman)认为这份清单几乎涵盖未来十年所有通用人工智能技术，将破坏美国企业的竞争力。[16]美国旧金山人工智能实验室“OpenAI”的政策负责人杰克·克拉克(Jack Clark)说：“能够充分控制出口的案例数量非常少，而且出错的可能性非常大。”[17]尽管美国国会在2018年的《出口管制改革法案》中对授权给商务部进行“新兴和基础技术”监管划定了范围，但是对“关键技术”及其相关专业术语的定义不清引发了产业界过渡管控的担忧。[18]科技公司、学者和政策制定者认为，限制措施不仅会损害美国的公司并帮助国际竞争对手，还可能会扼杀技术进步。因此他们呼吁商务部不必采取如此严苛的管制措施。[19]时至今日，美国商务部仍然无法敲定这份迟到、“宽泛”的管制清单。

意识形态因素驱动的科技“脱钩”让美国企业承受损失，加深了政企关系的鸿沟。拜登政府延续特朗普政府时期的对华科技“脱钩”路线，继续对中国先进的人工智能企业进行资本切割。

2018年5月31日，商汤发布融资信息称，高通创投、老虎基金、保利资本等对其融资6.2亿美元。[20]2019年10月7日，美国商务部将商汤等8家人工智能企业列入“实体清单”。2021年12月10日，在商汤即将上市之际，美国财政部又将之列入禁止美国投资的中国公司名单。乔治城大学安全与新兴技术中心2020年9月发布的人工智能报告显示，中国人工智能投资者对于美国人工智能投资占世界资本市场对美人工智能投资的比例下降，从2016年的5%下降到2019年的2%。[21]

有美国政策专家表示，美国政府应该限制中国的技术转移，而不是资本投资，因为其他竞争者将填补空白，造成美国的商业损失。[22]这意味着在中美产业链高度相互依赖的现实中，经济制裁给美国企业带来了更大的伤害。

“美国优先”的政治逻辑冲击高新技术创新所需的人才供给。特朗普政府为了优先保证国内就业和防范所谓的“中国间谍行为”，曾颁布签证限制令，阻挠中国留学生赴美学习高新技术专业。

斯坦福大学发布的《2021年人工智能指数报告》指出，由于新冠疫情大流行和人员往来的减少，2020年美国的人工智能职位招募比2019年下降了8.2%，获得优秀人才和大量投资也变得更加艰难。[23]保尔森基金会的调查发现，中国是美国顶级研究人员的最大来源地，其中56%继续在美国学习、工作和生活。参与该研究的马特·希恩 (Matt Sheehan)表示，”这些优秀的中国人才选择在美国研究实验室工作，教美国学生，帮助建立美国公司。”“如果美国不再欢迎这些顶尖研究人员，北京会张开双臂欢迎他们回来。”

进入拜登政府时期，中国赴美留学生的人数开始上升，美国国务院宣布将允许符合条件的在STEM领域的访问学生完成最长达36个月的学术培训。这一政策变动似乎表明美国政府已然意识到，高科技人才培养和交流并不适用于零和的地缘政治逻辑，因为他们的贡献惠及他国。2022年2月23日，美国助理司法部长马修·奥尔森(Matthew Olsen)在取消特朗普总统时期的“中国行动计划”时表示，亚裔美国人权倡导者以及科研院所批评该计划助长了针对亚裔美国人的偏见，并损害了美国对全球顶尖人才的吸引力，司法部对此表示认可。拜登政府抛弃前任政治遗产的做法间接验证了防范所谓“中国间谍”的政治风气“反噬”了国内社会稳定。

美军追求绝对安全而禁用大疆无人机失败的行为表明硬性“脱钩”困难不小。2017年8月，美国军方以数据安全隐患为由，宣布停用大疆无人机。[24] 2018年5月23日，美国国防部以网络安全漏洞为由禁止军方采购和使用大疆无人机。[25]此后，美国国土安全部网络安全和基础设施安全局发出警告：中国制造的无人机可能会向其在中国的制造商发送敏感的飞行数据，可能会将用户信息传回给中国政府。[26]

然而，美国追求绝对安全的政策无奈地撞上了全球产业链相互依赖的“高墙”。美军在2018年8月和11月完成的军事采购单显示，美国海军与空军花费了19万美元和5万美元采购大疆无人机，其中空军购买了35架大疆“御”Mavic Pro铂金版无人机，海军采购了大疆“悟”Inspire系统无人机。[27]

2020年9月，美国空军特种作战司令部购买了中国大疆创新科技有限公司制造的57架无人机。有美国军方官员表示，还有一些“御2”无人机已经被用于海外的情报搜集、监视和侦察行动。[28]美国国防工业分析师霍伟尔表示，美国军队要转用新型、创新的美国技术是十分困难。[29]因为中国产的无人机价格和性能更具竞争力。在美国自2017年起针对大疆无人机进行一系列打压之后，大疆依然占有美国无人机的主要市场。2020年大疆无人机销售额为260亿元，其中32%的销售额来自美国市场。大疆至今在美国国内无人机市场处于垄断地位，截止2021年3月，大疆依然享有76.1%的美国无人机市场占有率，而排名第二的为英特尔，其占有率只有4.1%。

三、推动中美人工智能治理合作是缓解“霸权悖论”的可行路径

从美国“武器化”相互依赖政策的负面效果来看，美国政府更应该关注的是“做好内务”。人工智能技术是一种技术集合，有着广泛的应用场景。这一特点使得美国在落实具体的出口管制措施时，必然遭遇种种障碍。零和性的地缘政治竞争政策无法将美国引向稳固技术霸权的未来。而拜登总统延续对华“脱钩”路线则加深了政企之间的分歧，这进一步削弱了美国的技术霸权基础。

2017年7月19日，美国安全研究中心对硅谷几家顶级企公司进行调研发现，近80%的参与者认为商业技术团体与国防部的关系糟糕或极差。[30]2021年3月17日，美国媒体“Protocol”报告了对1578名科技界人士如何看待美国在人工智能产业与中国合作问题的访谈结果。57%的受访者认为美国对中国科技企业的限制措施做得过了头，60%的受访者认为美国科技企业应该与中国科技公司开展更紧密的合作，58%的受访者认为与中国的相关对抗将给美国科技企业带来损害。[31]糟糕的政企关系可能会阻碍政府推动技术创新的战略落实，对美军的武器开发造成负面影响。

推动中美建构人工智能治理国际规则的合作。2021年12月13日，中国特命全权裁军事务大使李松在联合国《特定常规武器公约》第六次审议大会提交《中国关于规范人工智能军事应用的立场文件》时表示，人工智能给国际安全带来潜在挑战，并可能引发人道主义危机。他呼吁世界各国必须高度重视这项技术带来的风险和挑战，加强前瞻性应对，及时制定统一有效的安全规则。[32] 2021年11月15日，美国国防部国防创新小组(DIU)发布《负责任的人工智能指南》，强调将人工智能道德原则落实到商业原型设计和采购工作中，帮助确保人工智能项目在开发周期的每一步都遵循公平、问责和透明的原则构建系统。从上述政策态度来看，中美两国都有减少人工智能对国际安全挑战的内在推动力。

如何推动中美人工智能治理合作，或许可以从以下几个方向进行政策探讨。[33]

第一，人工智能治理合作应当着眼于共同塑造“人工智能向善命运共同体”，而不是军事摸底。人工智能是一项强大的赋能技术，强国以提高透明性、抹黑他国技术应用进行核查施压的做法不可取。军事技术的研发、部署和应用具有高度的保密性，制定具体的技术测试和评估的标准恐怕是困难的。

第二，中美可以在具体领域加强双边军事透明度。例如，在使用人工智能赋能的武器上标定识别符号，以便对无人武器平台的任务执行、意图判断、事后回收等方面进行识别和追责;在国际电联的民用通信频道下划分无人机、无人艇的通信频道，避免军用系统和民航系统出现矛盾;参考美俄、中俄之间已经建立导弹发射通报机制的成功经验，中美可以探索针对某些人工智能赋能的武器平台的使用建立通报机制，或者发布某种军备控制的双边立场文件。

第三，在人工智能安全治理的二轨对话中，学者可以结合美国积累的大量无人装备使用案例进行梳理和场景推演，进一步明确人工智能军事应用的现实安全挑战，并阐释各自相关军事技术运用涉及的国内法律和审查过程。

文内注释

本文是国家社会科学基金“人工智能的国际安全挑战与规范演进研究(项目编号：21CGJ012)”的阶段性成果。

[1]“A Letter to Dr. Eric S. Lander, the President’ s Science Advisor and Directorof the Office of Science and Technology Policy,” The White House, Jan. 15,2021.

[2]“A Letter from Eric Lander upon starting as Director of the Office of Scienceand Technology Policy,” The White House, June 2, 2021.

[3]Matt Schiavenza, “China’ s ‘Sputnik Moment’ and the Sino-American Battle for AISupremacy,” Asia Society, Sept. 25, 2018; Dan Wang, “China’s SputnikMoment? How Washington Boosted Beijing’s Quest for Tech Dominance,” ForeignAffairs, July 29, 2021; Kris Hartley, “China’s Artificial IntelligenceRevolution: a Sputnik Moment for the West?” Diplomat, July 3, 2021.

[4]Jeffrey A. Bader, “Biden’ s China policy needs to be more than just Trumplite,” Brookings Institution, Jan. 25, 2022; “Semiconductors and theU.S.-China Innovation Race Geopolitics of the supply chain and the central roleof Taiwan,” Foreign Policy, Feb. 16, 2021.

[5]Brad Slingerlend, “Opinion: A semiconductor ‘cold war’ is heating up betweenthe U.S. and China,” Market Watch, June 2, 2020,https://www.marketwatch.com/story/a-semiconductor-cold-war-is-heating-up-between-the-us-and-china-2020-06-01;Lori Loannou,“Abrewing U.S.-China Tech Cold War Rattles the Semiconductor Industry,” CNBC, Sept. 18, 2020,https://www.cnbc.com/2020/09/18/a-brewing-us-china-tech-cold-war-rattles-the-semiconductor-industry.html.

[6]“Smart Money on Chinese Advances in AI”, Sep. 2019,https://www.csis.org/analysis/smart-money-chinese-advance-ai.

[7]Daniel Castro, Michael McLaughlin, Eline Chivot , “Who Is Winning the AI Race:China, the EU, or theUnited States? ”https://itif.org/publications/2021/01/25/who-winning-ai-race-china-eu-or-united-states-2021-update

[8]Ryan Hass, Patricia M. Kim, Emilie Kimball, Jessica Brandt, David Dollar, CameronF. Kerry, Aaron Klein, Joshua P. Meltzer, Chris Meserole, Amy J. Nelson,Pavneet Singh, Melanie W. Sisson, and Thomas Wright, “U.S.-China TechnologyCompetition: A Brookings Global China Interview,” Dec. 23, 2021,https://www.brookings.edu/essay/u-s-china-technology-competition/.

[9]AndrewImbrie, Elsa B. Kania, Lorand Laskai, “TheQuestion of Comparative Advantage in Artificial Intelligence”, Feb.2020,https://cset.georgetown.edu/wp-content/uploads/CSET-The-Question-of-Comparative-Advantage-in-Artificial-Intelligence-1.pdf.

[10]Carrick Flynn, “Recommendations onExport Controls for Artificial Intelligence”, George Town UniversityCenter for Security and New Technology,” Feb. 2020, https://cset.georgetown.edu/wp-content/uploads/Recommendations-on-Export-Controls-for-Artificial-Intelligence.pdf;Saif M. Khan, “Maintaining the AI Chip Competitive Advantage of the UnitedStates and its Allies”, Dec. 2019,https://cset.georgetown.edu/publication/maintaining-the-ai-chip-competitive-advantage-of-the-united-states-and-its-allies/.

[11]Charlene Barshefsky et al.,“Meetingthe China Challenge: A New American Strategy for Technology Competition,” Nov.16, 2020,https://asiasociety.org/center-us-china-relations/meeting-china-challenge-new-american-strategy-technology-competition.

[12]“Final Repeort,” National Security Commission on Artificial Intelligence, March 2, 2021.

[13]“Understanding U.S.-China Decoupling: Macro Trends and Industry Impacts,” Feb.17, 2021,https://www.uschamber.com/sites/default/files/024001_us_china_decoupling_report_fin.pdf.

[14]Dursun Peksen, “When Do Imposed Economic Sanctions Work? A Critical Review ofthe Sanctions Effectiveness Literature,” Defence and Peace Economics,Vol. 30, Issue 6, 2019.

[15]Henry Farrell and Abraham L. Newman, “Weaponized Interdependence: How GlobalEconomic Networks Shape State Coercion,” International Security, Vol.44,No.1, 2019.

[16]Cade Metz, “Curbs on A.I. Exports? Silicon Valley Fears Losing Its Edge,” NewYork Times, Jan. 1,2019,https://www.nytimes.com/2019/01/01/technology/artificial-intelligence-export-restrictions.html.

[17]Karen Hao, “A US attempt to keep AI out ofChina’s hands could actually help China”, Nov. 21, 2018,https://www.technologyreview.com/s/612453/a-us-attempt-to-keep-ai-out-of-chinas-hands-could-actually-help-china/.

[18]James Schoff, Asei Ito, “Competing With China on Technology and Innovation,”Oct. 10, 2019, https://carnegieendowment.org/2019/10/10/competing-with-china-on-technology-and-innovation-pub-80010.

[19]Cade Metz, “Curbs on A.I. Exports? Silicon Valley Fears Losing Its Edge,” NewYork Times, Jan. 1,2019,https://www.nytimes.com/2019/01/01/technology/artificial-intelligence-export-restrictions.html.

[20]https://www.sensetime.com/cn/news-detail/54567?categoryId=72%20[sensetime.com].

[21]Zachary Arnold Ilya Rahkovsky Tina Huang, “Tracking AI Investment,” Sept. 2020,https://cset.georgetown.edu/publication/tracking-ai-investment/.

[22]Christopher A. Thomas and Xander Wu, “How Global Tech Executives ViewU.S.-China Tech Competition,” fEB, 25, 2021, https://www.brookings.edu/techstream/how-global-tech-executives-view-u-s-china-tech-competition/;A New “Great Game—China, the U.S. and Technology,” Oct. 1 2018, https://www.spglobal.com/en/research-insights/featured/a-new-great-game-china-the-u-s-and-technology; Zachary Arnold, “U.S. Investment in China’s CapitalMarkets and Military-Industrial Complex”, March 19,2021,https://cset.georgetown.edu/wp-content/uploads/Arnold_Testimony.pdf.

[23] Zhang,Daniel, Saurabh Mishra, Erik Brynjolfsson, John Etchemendy, Deep Ganguli,Barbara Grosz, Terah Lyons et al., “Measuring trends in ArtificialIntelligence,” 2021, https://aiindex.stanford.edu/report/.

[24]BenWatson, “The US Army Just Ordered Soldiers to Stop Using Drones from China’sDJI,” Defense One, August 4, 2017, https://www.defenseone.com/technology/2017/08/us-army-just-ordered-soldiers-stop-using-drones-chinas-dji/139999/.

[25]Haye Kesteloo , “Department of Defense Bans the Purchase ofCommercial-over-the-shelf UAS, Including DJI Drones Effective Immediately,”Drone DJ, June 7, 2018, https://dronedj.com/2018/06/07/department-of-defense-bans-the-purchase-of-commercial-over-the-shelf-uas-including-dji-drones/.

[26]David Shortell, “DHS warns of ‘strong concerns’ that Chinese-made drones arestealing data,” CNN, May 20, 2019, https://edition.cnn.com/2019/05/20/politics/dhs-chinese-drone-warning/index.html.

[27]Carla Babb Hong Xie, “US Military Still Buying Chinese-Made Drones DespiteSpying Concerns,” VOA, Sep. 17, 2019, https://www.voanews.com/a/usa_us-military-still-buying-chinese-made-drones-despite-spying-concerns/6175967.html.

[28]Brett Forrest and Gordon Lubold, “Air Force Purchase of Chinese Drones SpursSecurity Concerns,” Wall Street Journal, Nov. 2, 2020, https://www.wsj.com/articles/air-force-purchase-of-chinese-drones-spurs-security-concerns-11604322017.

[29]Ibid.

[30] Loren DeJonge Schulman, Alexandra Sander, andMadeline Christian, “The Rocky Relationship Between Washington and Silicon Valley: Clearing thePath to Improved Collaboration, ” July 19, 2017, https://www.cnas.org/publications/commentary/the-rocky-relationship-between-washington-silicon-valley.

[31]“U.S. Tech Wants To Work More With China,” Protocol,March 17, 2021, https://www.protocol.com/newsletters/protocol-china/tech-workers-on-china?rebelltitem=1#rebelltitem1.

[32]“中方向联合国提交《中国关于规范人工智能军事应用的立场文件》”，中国新闻网，2021年12月13日，https://www.chinanews.com.cn/gn/2021/12-13/9628885.shtml。

[33]2022年2月22日，清华大学举办“人工智能治理”学术研讨会议。会上专家就清华大学战略与安全研究中心同美国布鲁金斯学会举办的“人工智能与国际安全”二轨对话提出了具体建议。本报告吸收了专家的政策检验，为政策制定者提供参考。

来源时间：2022/3/9   发布时间：2022/3/8

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