美印战略伙伴关系的期望与落差

作者：  来源：国政学人

作者：Sameer Lalwani(萨米尔·拉尔瓦尼)博士，华盛顿智库史汀生中心高级研究员和南亚项目主任;Heather Byrne(希瑟·伯恩)史汀生中心南亚项目研究助理。

编译：董黛(国政学人编译员，中国人民大学国际关系学院)

来源：Sameer Lalwani & Heather Byrne(2019)Great Expectations: Asking Too Much of the US-India Strategic Partnership, The Washington Quarterly, 42:3, 41-64.

导读

美印两国都在国家外交战略中赋予了美印关系举足轻重的作用，并进行了一系列深入的合作，但是两国之间也存在着一些不和谐的、损害两国关系的因素。本文的核心论点是美印关系受到了两国对彼此期望值过高的影响，期望-交付之间的差距损害了两国之间的关系。文章首先阐明了美国对印度的过高期望：对抗恐怖主义、对抗伊朗、进行深度国防合作和平衡中国;而印度对美国也存在着过高期望：国防投资、技术转让、倡导印度在国际机构中的地位以及遏制巴基斯坦等方面。文章继而分析了印度的经济发展水平、更需关注大陆威胁的独特地理因素、拥有核力量以及其新兴大国地位等四个无法满足美国的过高期望的主要原因。接下来文章阐释了高预期的危害如促使国家投入过量资源、做出错误预判、引起对方误解等。文章最后呼吁了美国合理把握对美印关系的预期，正视两国关系中存在的问题，推动两国关系健康发展。

本文对两国对彼此产生的过高期望、期望-交付之间出现的差距、差距产生的原因以及差距带来的影响进行了深入的分析，结构清晰完整。此外，本文着重于分析差距出现的结构性而非随意性的仅仅和领导层相关的原因，值得更进一步地思考和研究。但是本文在分析美印之间的期望-交付差距时几乎都是从美国的角度出发，忽视了印度对美国的看法，美国为何无法满足印度的期望这一部分基本没有涉及。

编译

2019年5月，莫迪以压倒性的胜利再次当选总理后，特朗普总统向他表示祝贺。6月，美国国防部助理部长兰德尔·施莱弗(Randall Schriver)预计美国和印度之间“在战略格局上会有很多融合”。然而，在美国国务卿蓬佩奥6月访问印度的前夕，该地区的分析人士警告说，美印两国之间出现了新的危机，可能会严重破坏两国关系。最近，美印战略联盟的两位最初的设计师——前美国驻印度大使罗伯特·布莱克威尔(Robert Blackwill)和前美国驻印度大使馆高级顾问阿什利·泰利斯(Ashley Tellis)警告说，两国“正在悄悄产生失望和怀疑”。

在公开场合，美印关系被吹捧为美国两党最大的成功之一以及布什、奥巴马和特朗普政府的最高成就。作者曾与美国政府官员和政策专家进行私下谈话，发现他们对美国的所谓让步和印度的缺点感到沮丧和担忧。

就印度决策者而言，他们对美国同样感到失望。比如美国在技术转让和投资方面的不足、美国对印度的贸易和经济要求不断增加、其南亚政策的急转直下(包括从阿富汗撤出的战略，恢复与巴基斯坦的关系以促进美国的战略收缩等)、一再提出调解克什米尔争端等，所有这些都没有充分考虑到印度的利益所在。

作者认为，美印最近的这些紧张关系部分源于两国对对方夸大和无端的期望而产生的重大偏离。由于一些结构性制约因素，世界上两个最大的民主国家之间的战略利益趋同比许多人二十年前的估计和今天想象的更为有限和缓慢。然而，这些制约因素被“天然盟友”和“21世纪的决定性伙伴关系”等经常重复的陈词滥调所掩盖，从而进一步膨胀了两国的期望。

与现实不相称的期望实际上是国际政治中的一种误解，可能对两国关系造成损害，因为这些误解可能导致双方的失误、摩擦和怨恨。今天，美国正面临着犯同样错误的风险：就美国在新命名的“印太地区”的安全利益而言，他们认为印度可以带来很大的贡献。要把两国关系从期望的重压中解救出来，并使其走上稳定、可持续、相互满意的合作之路，就需要对局限性进行切实评估。

在这篇文章中，作者提出了四个论点。首先，作者概述了美印关系中的期望-交付差距，并将分析集中在两国最近的摩擦上，这些摩擦是由于近二十年前美国开始对美印关系进行重大投资时就制定的目标仍缺乏进展。第二，作者提供了一个简单的结构性解释，说明为什么印度没有满足美国的期望，并且在未来也不会像“天然盟友”的口号所预期的那样，与美国的利益和政策紧密结合。第三，作者解释了对伙伴关系不切实际的期望会如何导致资源的错误分配、战略的误判以及潜在的失望、怨恨和敌意。一个更持久的战略关系将需要根据结构性现实调整预期，调整国防合作和贸易，使之与更适度的野心和吸收能力相称，并接受与其他伙伴的政策分歧。最后，作者就双方应如何根据结构性现实重新评估所追求的目标并相应调整战略提出建议。

01

高期望的历史

早在20世纪60年代，美国国务卿迪安·罗斯克(Dean Rusk)就建议肯尼迪总统，印度对长期对抗中国至关重要。国家安全委员会的罗伯特·科默(Robert Komer)试图说服肯尼迪和约翰逊总统，美国应该依靠印度，因为它是“最大和潜在的最强大的非共产主义亚洲国家”，因此是美国在“亚洲的主要礼物”。

随着冷战的结束，联盟的严格限制，以及印度的经济腾飞，美国政策制定者在21世纪初评估说，如果印度能够消除一些基本的合作障碍，印度将成为美国最亲密的战略伙伴之一。布什政府根据这一假设，在2005年签订了民用核协议，并在2006年至2008年期间投入大量的官僚、政治和外交资本，以获得国会和国际机构的批准。这一过程旨在斩断阻碍美印关系发展的“戈耳狄俄斯之结”。

倡导者们提高了对多个领域的期望，确定了美国从转变后的美印关系中获得的具体收益，其中包括能源安全、民主促进、全球经济自由化以及除核不扩散外的公域安全。但是，该关系最令人信服的战略框架之一来自政府以外的人——哈佛大学教授阿什顿·卡特(Ashton Carter)，他虽然不是民用核协议的设计师，但后来成为国防部长和美印关系的倡导者之一。卡特教授总结了这些所谓的好处，确定了美印战略伙伴关系要实现的四个真正的安全目标：管理南亚(尤其是巴基斯坦)的核不稳定和恐怖主义的风险，对抗伊朗，形成更深入的国防贸易和军事伙伴关系，以及平衡中国。民用核协议的其他几个支持者也赞同这些目标，但后两者即深化防务关系和平衡中国构成了最重要的期望。

首先，美国期待与印度在阿富汗国家不稳定和巴基斯坦拥核的情况下展开一系列合作。这种假设是，印度正面临着这种需要美国军事存在的地区风险，这将引起两国进行更大的责任分担和联合应急计划。然而，美国和印度在阿富汗和巴基斯坦的政策上继续存在分歧。到2009年，这种在地区不稳定问题上的合作更狭隘地侧重于情报共享和反恐合作。

第二，美国期待印度遏制其与伊朗刚建立的防务关系和对核燃料循环活动的口头支持，同时利用其外交、经济和能源关系来帮助遏制伊朗的核野心。这将包括在国际论坛上与美国一起投票，以及通过拒签任何长期石油和天然气协议来惩罚伊朗，尽管这可能会损害印度与伊朗的友好关系。国会议员汤姆·兰托斯(Tom Lantos)等领导人警告说，只有印度的伊朗政策发生明显变化，它才能成为美国的“战略盟友”。

第三，卡特教授预测了美印之间重要的防务合作，包括联合军事计划和演习、情报共享、联合军事能力、美国贸易优惠，甚至有可能“通过印度领土进入战略要地，也许还有基地权”，以应对临近区域突发事件。

最后，民用核协议的支持者认为，印度将发展成为一个更强大、更专注的制衡中国的力量，以确保亚洲稳定的均势局面。随着时间的推移，2006年两国关系的倡导者所关注的优先事项，如反恐和伊朗问题，已经让位于为平衡中国而进行的美印防务合作这一更高的优先事项。2015年，奥巴马和莫迪发布了《美印亚太和印度洋地区联合战略愿景》，其中特别肯定了维护南海海上安全、航行和飞越自由的重要性，这是向中国发出的信号。

在特朗普政府时期，美国对美印两国关系的期望只增不减。面对“修正主义大国”不断上升的战略竞争，2018年美国国防战略呼吁建立一个印太联盟和伙伴关系网络，以“遏制侵略”和“维持稳定”，保护“自由和开放的国际秩序”。为了落实这一点，国防部2019年6月的《印太战略报告》称赞美国与印度的防务伙伴关系达到了“与美国最亲密盟友和伙伴相称的水平”，并呼吁深化安全合作和防务贸易，包括军事互操作性。2016年6月至2017年7月担任国防部负责南亚和东南亚事务的副助理部长的高级官员卡拉·阿伯克隆比(Cara Abercrombie)评价说，美国已将印度“牢牢置于其印太战略的中心”。

02

期望的坟场

尽管印度是美国战略目标的核心，但对这一关系的评论表明，与印度结盟是“适度和部分地符合美国战略利益”。尽管印度在反恐方面的表现超出了预期，但在伊朗问题上却表现得喜忧参半。最令美国失望的是，在深化防务关系和平衡中国的核心目标上，印度被证明是一个令人失望的伙伴。

2.1 反恐

美国在阿富汗的地位和与巴基斯坦的关系给美印关系带来了挑战。由于巴基斯坦的地理位置和对塔利班的重要影响，美国对阿富汗的政策一般都依赖巴基斯坦，这分别是获得军事通行权和谈判都所必需的，然而这导致印度对美国的努力提出批评和挑战。2008年孟买恐怖袭击造成六名美国人死亡，印度对此感到震惊，随后美印在情报、国土安全、警察培训、反恐金融和协调外交方面加快了反恐合作。

2.2 伊朗

在奥巴马政府时期，美国对印度在伊朗问题上的期望得到了部分实现，但特朗普政府的伊朗政策改变了目标，从而扩大了这一差距。印度在国际原子能机构会议上与美国一起投票反对伊朗，并减少了一些石油进口，以帮助向伊朗施压，达成2015年伊朗核协议。然而，印度继续培养高层的外交和经济互动，以追求自身与伊朗的利益，包括平衡巴基斯坦，通过恰巴哈尔港连接阿富汗西部，安抚其什叶派人口，并建立一个通往中亚和俄罗斯的南北走廊。在可预见的未来，如果美国和伊朗发生军事冲突，印度不太可能站队。

2.3 防务关系

在2018年之前的四年里，印度被指定为美国的“主要防务伙伴”;签署了重要的基础性协议，使美印军事合作得到加强;重新加入了四方安全对话(与日本和澳大利亚);发起了美印部长级2+2对话(涉及最高级别的国防和外交部长);最近，印度在南海与美国、日本和菲律宾海军进行了海军“集体航行”。然而，最近活动的增加并不一定能达到十五年前提出的期望，美印在国防活动、军事野心和武器销售方面的合作都有所欠缺。

首先，印度的“战略杂交”导致其优先考虑合作伙伴的广度，而不是能力的深度。虽然印度与美国的演习比印度的其他伙伴都要多，但美国并非如此，它在该地区有更为密切的伙伴。

在军事方面，这种关系也没有达到预期。阿伯克隆比解释说：“印度希望与美国在国防和安全方面的观点、方法和实践进行协调，但从根本上说，印度希望单独行动，与美国平行运作，而不是合作。”这就造成了期望值的根本不匹配。虽然美国的战略包括印太地区的联盟，但印度却明确反对在参与多边架构中加入军事因素的想法。

最后，美国对印度的失望来自于缺乏预期的“对美国国防供应商的优惠待遇”，尽管美印国防贸易一直呈上升趋势，但印度仍然严重依赖俄罗斯的武器。美国吹嘘十年来对印度的国防销售达160亿美元，但印度与俄罗斯一年就签署了价值超过150亿美元的国防采购协议。

尽管倡导者们很快就指出了两国关系的利益趋同和上升趋势，但印度却没有达到21世纪初为美印防务关系设定的期望速度、互动深度和抱负的范围。公平地说，印度也因美国国防投资不足、技术转让、倡导印度在国际机构中的地位以及排挤巴基斯坦等期望-交付差距而感到沮丧。

2.4 中国

寻求在亚洲取得有利平衡的美印关系的设计者指望通过伙伴关系加强印度的军事硬实力来制衡和威慑中国。然而印度为制衡中国而进行的军事力量建设一直不尽如人意。问题是，印度的山地打击军团已被搁置，而其人力密集型(且以陆军为主)的部队对其转换为以技术和火力为中心的部队以与中国竞争的能力造成了实际的权衡。印度的空军中队仍然停留在其自身所需力量的80%，印度海军舰艇有60%已经“接近报废”了。由于预算有限且趋于增长平缓，用于陆地攻击或力量投射的舰艇不足，印度海军仍然在组织海上封锁或海上控制(如威慑或强迫)之间徘徊。

除了能力不足外，印度对中国的态度前后不一，甚至是矛盾的，这让很多人质疑其在这个问题上与美国的一致性。印度在与美日澳一起举办的马拉巴尔海军演习中对澳大利亚施压，并因担心中国的报复而反对四方安全对话的军事作用，美国的军官和国防官员将印度的这种担心解释为“恐吓性的犹豫不决，如果不是完全的绥靖”。印度没有在中国和美国之间选边站，而是在这两个大国之间进行对冲，希望从双方那里获得更多的让步。

莫迪对中国的对冲姿态是基于印度公众和精英的意见。印度普通民众对中国的怀疑和对中国强大能力的恐惧低于美国及其大多数盟国，甚至大多数印度的战略精英都希望印度在美中竞争加剧的情况下坐视不理。

03

结构性现实

对于印度没有达到美国的期望，人们提出了几种解释：胆小的领导层、反殖民主义和不结盟的意识形态、官僚主义的惰性以及国内政治障碍等。然而，这些解释都是相对易变的，四种结构性的现实塑造了印度的威胁意识和偏好：印度的绝对经济和军事能力限制了它的野心，它的地理环境决定了它的优先事项与美国不同，它拥有强大的核武库抑制了威胁意识，它在国际体系中的相对地位激励它与美国进行对冲。

3.1 绝对实力和能力

由于其资源和绝对能力的局限性，印度并没有像2005年预期的那样变得富裕，军事能力也没有在美国的国防规划中占据重要地位。此外，印度的国防和外交政策的全面改革需要巨大的政治资本。

2015年，美国对外关系委员会的一份任务报告判断“持续的高增长率是印度全球崛起的最重要因素”。虽然印度的增长速度超过了大多数经济体，但也没有摆脱负债并将其转化为更大的军事力量。军费开支占GDP的比例不断下降，从2009年近3%的高点下降到2019年的2.1%。即使劳动力和养老金成本的上升严重挤占了资本支出，但军费开支的增长速度也慢于预期。

从2006年到2018年，印度的国防开支估计比实现预期中的8%的增长和每年占GDP 2.9%的比重低很多，少投入了约1200亿美元。(见图1)。根据国际战略研究所的数据，作者们估计印度安全部队的资本化(衡量军事质量的粗略标准之一)，在15年里只翻了一番(而中国在同一时期翻了四番)。

图1 印度预期和实际的军事支出增长

由于印度经济表现不佳，限制了它利用剩余财富、技术基础设施和高效生产等手段产生更有效的战斗力以及生产先进常规作战平台和力量投射能力的工业基地的能力。印度的国防采购和本土化进一步受到“成本、质量和时间的三难困境”的限制。如果这种情况在未来10到15年内不能扭转，阿什利·泰勒斯认为美国在印度的投资可能相当于一个“失败的赌注”。

即使印度最终建立了自己的硬实力，它仍然缺乏必要的国家安全“软实力”来将其转化为制衡中国的军事和外交政策效力。由于系统整合、军民关系、联合和战略评估等方面的问题，印度仍在努力将这些大量的武器进口转化为军事力量。

印度的绝对能力有限，因此在伊朗和俄罗斯政策、防务合作或在政治和物质上与中国抗衡时，印度的表现与美国的期望有很大差距。作为一个有很大局限性的发展中国家，印度一般会回避那些有可能危及中国投资和贸易、俄罗斯武器和伊朗石油的决定或行动，因为这些决定或行动也可能阻碍其经济增长。

3.2 地理环境

除了能力之外，印度独特的地理环境也促成了与美国不同的威胁意识和利益。印度前国家安全顾问希夫山卡·梅农(Shivshankar Menon)认为，印度洋的开放地理环境使其不容易受到任何大国的区域支配。印度海军在过去20年的发展表明，印度的目标主要是海路安全，而不是对抗中国海军，将海军力量投射到周边地区之外，或阻止区域外大国的敌对行动。此外，美国的行动及印太战略集中在东亚和南海，但印度则保持着“战略布局的分歧”。印度更关注南亚地区在西印度洋的潜在干扰，因为印度在出口、关键能源资源、移民工人和汇款的海上转运方面对该地区的依赖程度过高。

此外，虽然美国最担心的是中国对海洋公域的“威胁”，但印度的国内安全形势以及与竞争对手巴基斯坦和中国的漫长边界迫使其集中精力应对大陆性威胁。印度的国防开支偏重于军队和国内安全部队，这反映了这种优先次序，而战略精英们也认为中国的“威胁”主要是挑战印巴和中印有争议边界的陆地权益，而不是海洋或全球秩序。

3.3 核武器

作为一个核武器国家，印度对威胁的认识与其他美国伙伴根本不同，这在很大程度上消除了印度对美国延伸核威慑的需求。拥有核武器可以确保印度免于全面战争，尤其是与中国的战争;可以部分替代盟国的军事保护;并可能导致其更加独立地行动。这为印度提供了一定程度的讨价还价的空间，而不必求助于美国的支持。

3.4 相对地位

印度作为一个正在崛起的大国，而不是一个体系中的霸主(及其条约盟友)，具有独特的动机去拖延和推卸责任。只要印度希望崛起，而其他大国达到增长曲线的高点或衰落，那么它对伙伴和对手的谈判地位在未来将逐年提高。印度在国际体系中的地位也可能使其容易采取推卸责任的做法——让其他国家承担起对抗侵略者和捍卫现有国际秩序的责任，而印度则不参与其中。

展望未来，随着美国从短期合作转向更长期的与战略对手的竞争和对抗，印度不仅有动机推卸责任和搭便车，而且有动机利用其结盟意图的不确定性。由于美国和正在崛起的中国曾经是对抗苏联的“虚拟盟友”，并在几十年后发展成为竞争对手，因此这种动机至少应该引起一些警惕。

04

虚假期望的风险

与对手一样，对合作伙伴的错误信念或期望与实际行为之间持续存在的差距是国际政治中错误知觉和虚假乐观的重要组成部分。对合作伙伴保持过高的期望会产生成本和风险，包括放弃的资源、误判的战略和直接的敌意。

首先，对一种关系的错误期望会导致一方的投资超过收益递减点，将资源从潜在的高收益资产上转移。增强印度实力的最初战略是以“最小的代价实现任何其他相互竞争的国家安全目标”。相当多的人力和官僚资源被投入到印度的赌注中，国防部负责印度关系的人员比负责日本关系的人员还要多。在这种情况下，对美印关系的过度投资可能会转移对制衡中国至关重要的其他印太地区赌注的时间、精力和人员：巩固强大的条约盟友(日本、澳大利亚)，恢复旧的联盟(菲律宾、泰国)，或培养新的合作伙伴(越南、印尼)。美国可能会更有效地分配资源，以支持一个自由开放的印太地区，同时从与印度的伙伴关系中获得最大收益。

第二，错误的期望会导致基于可能不会出现的支持的假设的误判。虽然美国可能不会很快寻求与中国开展军事对抗，但美国将印度视为其在印太地区威慑战略的关键部分的政策可能低估了“模糊的承诺往往会削弱威慑力”的程度。对印度的错误乐观可能会导致美国对其在亚洲的胁迫性影响力过于自信，促使其冒着与伊朗或中国等国家进行更激进对抗的风险。

第三，对两国关系发展轨迹的错误预期可能会造成错误知觉，当一方过度发挥其作用时，会使伙伴关系受挫。目前，美国相信更紧密的战略一致是不可避免的，这可能促使它在一些累积破坏两国关系的领域向印度施压。

这三种期望值膨胀的后果会导致双方都失去信心，从而破坏伙伴关系。如今，将印度描述为“主要防务伙伴”——一种没有明确义务的地位产生了印度在一系列政策上与美国保持一致的隐性期望。兑现高额的明确承诺可以建立信心，并在关系中产生动力，但模糊的隐性期望如果得不到满足，很可能会损害这种关系。

05

根据现实情况进行调整

本文无意宣称美国与印度更深入的接触是不可能或不可取的。印度可以是一个有价值的、潜在的强大的合作伙伴，但一个可持续的美印战略合作根植于对两国关系局限性的一些现实主义态度。印度目前具有四个现实境况：面临着重大的经济挑战和必须在一到二十年内克服的能力不足;地理上有理由把注意力集中在其周边和陆地边界而不是太平洋地区;由于拥有核武器，它比大多数国家有更大的独立行动空间;以及强烈的对冲动机。这四个因素结合在一起应该会对美印关系产生一个更合理的平均预期。

同时，这些局限性是众所周知的，那么为什么美国领导人和分析家在管理他们对印度的期望时如此艰难?首先，美国领导人继续将印度称为“盟友”，因为美国倾向于使用二元思维，也就是冷战时期的肌肉记忆，并以相当大的困惑或怀疑态度看待等距离或多结盟的主张。此外，美国的期望性偏见也可能扭曲公众的判断。

第三个原因在于印度：即它不容易融入联盟或伙伴关系的两个基本模式中的任何一个。印度永远不会接受不对称关系，因为印度“是一个太骄傲的国家，不能被视为美国的奴才”，但同时也不适合对称的能力聚合模式，因为印度“也比美国弱得多，不可能经常为实现美国的目标做出实质性的直接贡献”。

为了减少双方的挫折感，美国可以减少对印度的期望和投资使美印关系真正对称。随着印度在一个较长的时间范围内的实质性崛起，这两个伙伴可以稳步地、互惠地提高对彼此的期望和承诺。另一种方法是将美印关系重新描述为“排除”关系——不一定是为了威慑或防御。这将迎合印度对多极化的偏好，提供一个更灵活、最低限度的交易，以阻止印度将其能力与当前或未来的美国对手结合起来。第三种方法是使印太地区的投资组合多样化，并将印度作为该地区与南亚和东南亚的新兴伙伴中的一个重要赌注。

显而易见的是，不断提高的期望值没有得到满足，可能会损害或至少减缓两国关系的进展。要解决美国外交政策界对缓慢、不平衡的趋同速度的失望，美国就必须按原样接受印度的外交政策，而不是在印度可能出现分歧的领域施加压力，要求其保持一致。美国可能需要承认并尊重印度经济发展的首要地位、其地区邻国的安全优先事项、其与俄罗斯和伊朗关系的效用，以及与印度经济增长对工业制造、就业和技术创新溢出效应的需求相一致的印度国防战略。

与其说美印战略伙伴关系是“全球稳定之锚”，不如说它是美国在印太地区威慑的一个有希望但并非不可避免的因素。呼吁政策制定者从美印过去15年的成功和不足中吸取教训，并不是要破坏这种关系，而是要将其恢复到更安全的状态。

来源时间：2022/3/6   发布时间：2022/3/5

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