美国的阿富汗退出战略探析

作者：张帆  来源：当代美国评论

【内容提要】海外军事干预是美国对外战略的重要特征，国际政治学界近年提出的“退出战略”理论，为考察美国如何结束海外军事干预提供了重要路径。美国结束阿富汗战争的“退出战略”主要源于美国总统的“阿富汗战争观”，奥巴马、特朗普和拜登均认为，阿富汗在美国国家战略中的地位日趋降低，阿富汗战争的前景日益暗淡。以此认知为基础，这三位总统在任职期间均致力于从阿富汗撤军，结束阿富汗战争，并为此通过一系列的战略表述，以国家利益为由，为结束阿富汗战争的决策进行辩护的同时，提出结束阿富汗战争“退出战略”的军事目标和政治目标，即在从阿富汗撤军的同时力争保持此次海外军事干预行动的成果，包括使阿富汗不再成为恐怖主义的“庇护所”以及维持阿富汗政府的续存。美国在逐步减少驻阿美军的同时，试图通过与塔利班的直接谈判，确保上述目标的实现。由于没有能将此次“退出战略”实施中的政治层面与军事层面有效结合，美国在完成从阿富汗撤军的同时，未能实现其理想的“结束状态”。为全面和深入考察美国海外军事干预的“退出战略”，本文以比较分析为研究路径，探析独具美国战略特色的“退出战略”。

【关键词】阿富汗战争;“退出战略”;美国海外军事干预;美国阿富汗政策

【作者】张帆，中国社会科学院美国研究所研究员。

2021年8月31日，随着最后一批驻守阿富汗的美国军政官员搭乘军机撤离，美国在阿富汗的军事行动正式宣告结束。作为对“9·11”事件的回应，小布什政府于2001年10月发动阿富汗战争，推翻了塔利班政权，歼灭了“基地”有生力量，此后阿富汗战争持续近20年。在阿富汗战争后半段，美国政府一直致力于从阿富汗撤军，结束阿富汗战争，但正所谓“开战容易终战难”，从奥巴马政府着手撤离阿富汗到拜登政府正式完成该进程，耗时近十年。为何难?难在何处?不断从事海外军事干预是美国外交和战略事务的重要特征。学术界和政策研究界长期聚焦于美国如何开启具体的海外军事干预行动，对其如何结束此类行动的研究相对较少。事实上，美国相当一部分的海外军事干预是以失败或遭受挫折告终。美国如何从此类海外军事干预中“脱身”或“退出”，正日益受到关注。本文以国际政治学界近年来兴起的“退出战略”理论及美国相关历史经验为基础，就美国结束阿富汗战争的“退出战略”进行了初步考察，旨在对美国海外军事干预的“退出战略”有更为深刻的理解。为此，本文首先以“退出战略”理论和美国海外军事干预的“退出战略”的历史实践为基础，确立分析框架，并据此考察美国结束阿富汗战争的“退出战略”中的各要素，尤其是在实践中的困境，揭示美国结束阿富汗战争的“难处”及其原因，并就如何全面与深入地研究美国海外军事干预的“退出战略”，提出可供参考的研究路径。

一 “退出战略”及美国相关行为的分析框架

考察美国如何结束阿富汗战争，很大程度上就是考察美国结束阿富汗战争的战略，此种战略实际上就是国际政治学界近些年提出的“退出战略”，其相关理论对考察美国结束包括阿富汗战争在内的海外军事干预，具有一定的启发性。

(一)“退出战略”理论

冷战结束后，从索马里到海地再到波黑，美国等少数西方国家以“维护地区稳定”和“国家重建”为名，进行的海外军事干预行动日渐增多。但这些进行海外军事干预的国家遇到的重大挑战，则是在何种条件下以及如何结束此类干预。美国先后发动的阿富汗战争和伊拉克战争，战事久拖不决。以此为契机，西方一些从事国际冲突研究的学者开始探究从理论上结束海外军事干预的方式。2012年，牛津大学国际问题研究中心主任理查德·卡普兰(Richard Caplan)教授出版《“退出战略”与国家重建》(Exit Strategies and State Building)一书，试图通过建构“退出战略”理论，阐释结束海外军事干预的条件和实施过程，其较为突出的贡献是尝试定义“退出战略”这一概念。美国陆军战争学院(U.S. Army War College)的学者以美国结束海外军事干预的历史经验为案例，就结束此类行动的战略进行了理论探究，阐述结束海外军事干预的具体步骤，但没有冠以“退出战略”这一称谓。荷兰防务学院(Netherlands Defense Academy)在2015年出版的年度报告中，以“退出战略”为主题，就如何结束海外军事干预进行了进一步的理论分析，着重探究此类战略的具体目标和实施路径。

根据既有研究成果，所谓“退出战略”，是指从事海外军事干预的国家在实现干预目标或在干预行动中受到重大挫折、既有目标难以实现的情况下，结束此类干预行动的路径。事实上，“退出战略”更多是指后一种情况，即在干预行动难以完成既定目标的情况下，进行军事干预的国家如何在尽可能保留干预成果的同时，结束军事行动。以此界定为出发点，考察结束海外军事干预的具体战略时，需从以下几个维度入手。

一是战略起源。从事海外军事干预国家的决策者何时及在何种情况下认识到原定干预目标难以实现，干预行动非但不能增进国家利益，反而成为某种战略负担，因而决定结束该行动。“退出战略”理论强调，决策者的“结束”决定源于决策者本人的认知或(和)来自国内外的各种压力。

二是战略表述。决策者以政府文件或公开演讲等形式向外界传达结束海外军事干预的意愿，阐明所谓“结束状态”(end state)和“结束时间”(end timing)。前者是指“干预国”希望在军事干预结束后，被干预地区在政治、军事、经济及社会等领域达到的理想状态，一般就是“干预国”力争保留和维持的干预成果;后者则是实施撤军的时间表和最终完成撤军的具体时间。“结束状态”和“结束时间”是战略表述的关键内容，即“退出战略”的目标。

三是战略实施。如何实现“结束状态”以及如何按“结束时间”完成撤军进程，也就是在政治和军事层面实施“退出战略”的具体措施。战略实施的政治层面涉及“干预国”与当地各方势力的博弈，为实现“结束状态”，维护干预成果，“干预国”往往通过与被干预当地的各方势力进行和谈并随之达成协议，力争使军事干预结束时，当地的政治、军事、经济和社会局面符合预期。战略实施的军事层面则涉及“干预国”军方，尤其是海外军事干预行动的指挥官与“干预国”最高决策者的战略协调。“退出战略”理论强调，只有将实施此类战略过程中的军事层面和政治层面相结合，才能全面有效地实现“退出战略”目标，这一战略的实施是一个旷日持久的复杂过程。

(二)海外军事干预的“退出战略”：美国实践

海外军事干预是美国追求、维护和增进全球霸权的重要手段，是美国外交事务和对外战略的重要组成部分。但美国的海外军事干预往往难以实现既定的目标，屡经挫折。因此，结束此类干预的“退出战略”，往往成为美国决策者的重要选择。从武装干涉黎巴嫩到参加越南战争，从出兵索马里再到攻打伊拉克，美国均无法迅速获胜，“退出战略”与此类失败的干预相伴而生。以上述“退出战略”理论维度为分析视角，美国既往实施的海外军事干预的“退出战略”呈现以下特征。

首先，结束海外军事干预的决定主要由总统做出，但结束此类行动的提议未必来自总统。鉴于美国宪法赋予总统处理外交事务的主导权，所以美国总统往往是在国内外的多重压力之下，在权衡各种利益得失之后，做出结束海外军事干预的决定。美国结束越南战争的决定，是尼克松在国会和国内反战舆论以及盟国呼吁等多重压力下做出的;1983年，里根决定从黎巴嫩撤军，很大程度上是迫于国会与国内舆论的压力。因此，就美国某一特定战争议题的“退出战略”起源而言，关键的问题在于考察作为最主要决策者的总统本人是否主张和倡导结束海外军事干预。如果答案是否定的，那么此类倡议来自何处，总统又是在何种压力之下决定结束干预;如果总统本人支持结束干预，那么又是何种认知导致的。

其次，一旦总统决定“退出”，美国政府官员往往围绕该决定，利用各种公开场合表达“退出”的意愿，提出“结束状态”的大致设想和“结束时间”的规划。结束海外军事干预是对外交政策的重大调整，甚至是外交政策的标志性转折。因此，美国政府对“退出战略”的表述往往旨在安抚反对势力，并从所谓“国家利益”的角度为“退出”决策辩护，以增强此类决策的“合法性”。例如，在尼克松承诺尽快结束越南战争之后，美国政府官员的相关战略表述主要包括三个方面：一是此举符合国家利益，即美国只有结束越战才能更好地遏制苏联的战略竞争。长期深陷越战泥潭，是美国沉重的战略负担，不符合国家利益;二是“结束状态”，即维持和确保西贡政权的合法性和生存能力;三是“结束时间”，即各种规模和速度不一的撤军时间表。结束越战的战略表述在美国“退出战略”的历史上具有一定的代表性，此后美国围绕某些重大“退出”的战略表述均不同程度地包含上述三个方面的内容。

最后，以结束越战为代表，美国在实施“退出战略”时，力求做到所谓的“体面撤军”，即在通过谈判实现其预期的“结束状态”的同时，逐步完成撤军。自越战以来，美国在实施“退出战略”时，极力将撤军及某些特定的军事行动与为了维护干预成果的谈判相结合，并据此完成撤军。但由于撤军行动与维护干预成果之间的内在矛盾性，所以“体面撤军”往往难以达成。没有美国军事存在的支撑，理想的“结束状态”是难以为继的，“体面撤军”往往成为卸掉战略负担的“遮羞布”。考察美国实施“退出战略”的历史经验和特征，对于明确美国在多大程度上能够通过谈判维持其干预成果，实现其预期的“结束状态”，以怎样的规模和速度完成撤军，以及是否能将“退出战略”实施中的政治层面和军事层面相结合具有参考价值。

(三)美国结束阿富汗战争的分析框架

本文以上述理论及美国的历史实践为基础，从以下几个方面考察美国结束阿富汗战争的“退出战略”。

其一，战略起源。阿富汗战争是迄今为止美国历时最长的海外军事干预行动，但阿富汗战争并未引发美国国内出现社会动荡，无论是大多数的国会议员还是美国主流媒体并未就结束该战争向总统施加压力，其主要盟友也并未呼吁美国从阿富汗撤军。结束阿富汗战争的主张主要来自美国总统，奥巴马、特朗普、拜登均主张从阿富汗撤军。本文从美国总统对阿富汗战争认知的角度，探讨美国结束这场海外军事干预“退出战略”的起源。

其二，战略表述。美国政府对结束阿富汗战争的战略表述，实际上是提出“退出”阿富汗的战略目标，本文主要从国家利益的角度着手，即美国政府如何以国家利益为由为“退出”辩护;“结束状态”，即美国有关战争结束后对阿富汗政治和社会状态的预期，也就是美国希望保留的干预成果;“结束时间”，即撤军时间表和最终完成从阿富汗撤军的具体时间。

其三，战略实施。为实现战略目标，战略实施方需要制订一系列的行动计划并付诸实施。本文主要从政治和军事层面考察美国结束阿富汗战争实施的“退出战略”。在政治层面，分析美国通过和谈在多大程度上实现了其预期的“结束状态”，以及未实现预期的原因;在军事层面，分析美国的撤军时间表如何产生，美军是否按“结束时间”撤离阿富汗，以及美国是否在战略实施中将政治和军事层面的需求有效结合。

二 “退出”阿富汗：总统的认知与战略起源

从奥巴马以来的连续三任美国总统均主张结束阿富汗战争，这三位总统的立场源于他们各自的“阿富汗战争观”，正是由于受到对此次海外军事干预看法的影响，他们都决定并不断致力于结束阿富汗战争。三位总统的“阿富汗战争观”虽然不尽一致，但其相关立场均日益消极悲观，这主要体现在对两方面关键问题的认知。

(一)阿富汗战争在美国国家战略中的地位

阿富汗战争一度曾是美国“全球反恐战争”的重要组成部分和前沿战场。在以“反恐”为第一要务的背景下，阿富汗战争在美国国家战略中占有极其重要的地位。在击垮塔利班政权、消灭“基地”组织有生力量之后，小布什政府并未从阿富汗撤军，反而扩大了阿富汗战争，并投身于阿富汗“国家重建”。在2006年前后，塔利班东山再起，严重威胁到美国在阿富汗的“国家重建”进程。小布什政府非但没有将如何“退出”阿富汗提上议事日程，反而将美国在阿富汗的军事干预界定为击败塔利班武装、为阿富汗“国家重建”保驾护航。在小布什总统看来，阿富汗战争在美国国家战略尤其是国家安全战略中占重要地位。

奥巴马对阿富汗战争重要性的认知有别于前任。在奥巴马看来，美国国家战略应以国内为重心，修复金融危机对美国经济造成的创伤，削减财政赤字和改革医疗保险制度，但阿富汗战争的巨额财政支出消耗了本应用于国内事务的资金投入。奥巴马的“美国的‘国家重建’应该在国内而不是在阿富汗”论断，是其对阿富汗战争认知的写照。而且，在对外战略方面，随着海外恐怖组织袭击美国本土的计划不断被挫败，以及美国不断强化各类“反恐”举措，恐怖主义对美国的威胁逐渐降低，奥巴马倾向于调整美国的对外战略重心，认为有必要“重置”反恐与大国竞争的相对重要性。在本·拉登于2012年5月被击毙后，美国的“反恐”紧迫性进一步降低，奥巴马因而认为阿富汗战争在美国国家安全战略中的重要性呈不断下降趋势。对于阿富汗战争，奥巴马政府唯一不确定且有所顾虑的是，在塔利班卷土重来的情况下，恐怖分子是否会以阿富汗为“庇护所”，再次对美国本土发动恐怖袭击。

强调“美国优先”的特朗普是从美国国内事务优先的角度看待阿富汗战争的。带有“孤立主义”倾向的特朗普对一切海外军事干预都持怀疑态度，更不用说是旷日持久且耗资巨大的阿富汗战争了。在特朗普看来，阿富汗战争是一场“劳民伤财”的“灾难”，必须尽快结束。即便是从美国国家安全的角度看，特朗普也极力贬低阿富汗战争的重要性，认为大国竞争优先于反恐事务，而在反恐事务中，打击“伊斯兰国”优先于打击塔利班。只是在意识到恐怖主义和暴力极端主义对美国国土安全的威胁并未降低并经提醒后，特朗普才适当调整了关于阿富汗战争对美国安全重要性的判断，而且开始担忧塔利班得势后的阿富汗是否会再次成为恐怖分子袭击美国的“庇护所”。

拜登在担任奥巴马政府的副总统时就对阿富汗战争持反对立场，主张从阿富汗撤军，结束阿富汗战争。拜登就任总统后，同样强调国内事务在美国国家战略中的优先地位，认为继续进行阿富汗战争会占用原本可用于国内经济振兴、技术和创新投资的资源。从美国国家安全战略的角度出发，拜登认为，在对华战略竞争成为美国国家安全要务的背景下，重在“反恐”的阿富汗战争不仅重要性在降低，而且完全失去继续进行的理由。相对于奥巴马和特朗普，拜登并不担心塔利班控制的阿富汗会再次成为袭击美国本土的恐怖主义原发地。拜登坚持认为，早在2001年末塔利班政权被推翻之际，或在2012年5月本·拉登被击毙之时，美国在阿富汗的使命就已完成。

(二)阿富汗战争的前景

小布什离任时，对阿富汗战争的前景持乐观态度，相信驻阿美军及其盟军(包括阿富汗政府的安全部队)能够击败塔利班，为阿富汗“国家重建”提供理想的安全环境。

奥巴马对阿富汗战争前景的认知，经历了一个从较为乐观到怀疑再到悲观的过程。奥巴马就任之初，对阿富汗战争的前景持有与前任类似的乐观态度，认为通过增兵阿富汗即可扭转战局。在美军“突增战略”(Surge)未能奏效后，奥巴马意识到美国至多只能依靠不断增兵维持与塔利班的僵持，但难以击溃或战胜对手，这意味着阿富汗的安全环境有赖于遥遥无期的军队驻扎。奥巴马总统认为美国难以长期支撑此类局面，并因而质疑阿富汗战争的前景。但奥巴马一度寄希望于美国扶植的阿富汗政府及安全部队，认为在大量经济和军事援助的支持下，阿富汗政府和安全部队能够独立承担维护其国家安全及“国家重建”的使命，但这类认知很快被事态的发展所颠覆。2009年和2014年的阿富汗总统选举，暴露了阿富汗政治与社会生态中存在的腐败和派系倾轧问题。在“突增战略”实施的过程中，以及在2015年至2016年的一系列战斗中，阿富汗安全部队的战斗力远不及塔利班组织。因此，奥巴马认为，为避免美国长期陷入阿富汗战争的困局，美军必须撤离。但他同时认为，在美军撤离后，阿富汗安全部队难以战胜塔利班，美国必须在撤离前通过谈判签署协议，巩固在阿富汗的战略成果，确保阿富汗政府的续存，并促进阿富汗全国和解进程。

面对日趋恶化的阿富汗战争局势，特朗普对阿富汗战争的前景持更加悲观的立场，认为根本无法在军事上完全战胜塔利班。但特朗普在执政初期认为，美国可以通过发动一系列的攻势，暂时压制塔利班的进攻并乘势完成“体面撤军”。在此计划失败后，特朗普转而认为必须尽快通过谈判从阿富汗撤军。在特朗普看来，谈判的重要作用在于帮助美国完成撤军。至于通过谈判如何保留和维持美国在阿富汗的既有成果，特朗普并不关心，只是在其政府成员的敦促和提示下，特朗普才对维持阿富汗政府的续存和促成阿富汗全国和解给予了流于形式的关注。

拜登就任总统后，将撤军视为美国阿富汗政策的唯一要务，对阿富汗政府未来的续存或所谓的阿富汗“全国和解”，仅在口头上表示支持。

正是以上述阿富汗战争在美国国家战略中的地位及阿富汗战争前景的相关认知为政策出发点，奥巴马、特朗普和拜登三位美国总统的阿富汗政策均以从阿富汗撤军、结束阿富汗战争为核心，且相关认知的迫切性不断增强。在这三位总统看来，阿富汗在美国国家战略中的地位在不断下降，阿富汗战争的前景日趋悲观。这在很大程度上表明，美国结束阿富汗战争的“退出战略”是一个渐进的、逐步加速的过程。

三 “退出”阿富汗：战略表述

从奥巴马政府开始，美国政府围绕国家利益、“结束状态”和“结束时间”，就如何结束阿富汗战争进行了一系列的战略表述，在为美国“退出”阿富汗辩护的同时，也提出了结束阿富汗战争的目标。

(一)国家利益

奥巴马政府主要以国家利益之名为美国从阿富汗撤军辩护。2009年12月2日，奥巴马在西点军校就美国的阿富汗政策发表讲话，宣称“美国的目标必须与责任、手段和利益相一致”，相对于国内的经济发展，美国在阿富汗的行动居次要地位，美国不能在阿富汗无休止地承担义务。但与此同时，鉴于“反恐战争”尚未彻底结束，美国在阿富汗仍有一定的战略利益，即阿富汗不能再度成为“恐怖分子的庇护所”。

2017年8月21日，特朗普政府发布美国的阿富汗新战略，表面上强调要以美军的攻势遏制塔利班的进攻势头，实际上仍然是延续奥巴马政府开启的“退出战略”，强调军事打击只是为最终的“退出”赢得时间和体面。特朗普总统辩称该战略很大程度上源于他的“直觉”，“直觉”告诉他，美军必须尽快撤离阿富汗，以便将更多的资源用于“使美国再次强大”，即服从于重振美国这一更为重要的国家利益。与奥巴马政府相似，特朗普政府的阿富汗战略仍然强调美国在阿富汗存在一定的战略利益，即防止阿富汗再度沦为“恐怖主义的天堂”。

2021年4月14日，拜登宣布将美军从阿富汗完全撤离，并称此举是从美国国家利益出发，服从美国应对其他“紧迫挑战”的需要，包括国内技术创新和基础设施投资、与中国的战略竞争，以及有效应对公共卫生危机等。

(二)“结束状态”

保留和维持干预成果是“退出战略”的重要目标。从奥巴马萌生去意并着手结束阿富汗战争开始，直到拜登就任之前，美国政府有关“退出”阿富汗的“结束状态”的基本构想就是力争保留美国军事干预的成果：一是使阿富汗不再成为“恐怖分子的庇护所”，二是维护美国扶植的阿富汗政府的稳定。为避免阿富汗再次沦为“恐怖分子的庇护所”，并将阿富汗打造为所谓“民主国家的样板”，美国耗费了大量的人力物力，扶植起一个亲美、亲西方的政权，打造了一支初具规模的安全部队，并赋予阿富汗“非北约主要盟国”(Non-NATO Major Ally，NNMA)地位。心生去意的美国一直试图借助这些干预成果，继续维护美国在阿富汗的战略利益，尤其是在“反恐”领域的利益。

在上述西点军校的演讲中，奥巴马强调，“美国没有兴趣打一场无休止的战争”，阿富汗政府和军队必须“自立”，独立开展“反恐战争”。奥巴马的此番言论开启了美国在阿富汗的重大战略调整，即阿富汗政府和军队要独立承担在阿富汗的反恐任务。但阿富汗安全部队的实际战斗力难以达到美国的预期，阿富汗政权也日益受到塔利班的威胁。为此，奥巴马政府将“结束状态”的重点转向确保美军撤离后阿富汗政权的续存，并希望通过与塔利班和谈与其达成协议，为阿富汗政府提供赖以存在的机制和制度保障。2011年3月，时任美国国务卿希拉里就美国与塔利班的直接谈判提出条件，即塔利班必须接受阿富汗宪法，承认阿富汗政府的合法性。此后，在奥巴马政府与塔利班的和谈中，美国政府对谈判立场的表述充分表达了对“结束状态”的预期，即希望保留两大干预成果：一是塔利班承诺不再使阿富汗成为恐怖袭击的发源地;二是塔利班开启与阿富汗政府直接谈判的进程，承认阿富汗政府为合法政府，实现“全国和解”。

特朗普在上述宣布阿富汗新战略的讲话中，并未提及美国有关“结束状态”的预期，而是通过与塔利班进行和谈，希望在“退出”阿富汗后保留与奥巴马政府一致的两个成果。

拜登总统在宣布美军全部撤离阿富汗的讲话中，只字未提“结束状态”，通篇主要从美国国家利益出发，为完全撤军、彻底结束阿富汗战争辩护，认为美国在阿富汗已无能为力。在拜登总统看来，美国在阿富汗的利益已荡然无存，美国无须也无力保留所谓的“干预成果”。

(三)“结束时间”

为逐步将美军全部从阿富汗撤离，奥巴马先后三次宣布重大的撤军计划。2011年6月，奥巴马首次宣布撤军计划：到2011年底前将驻阿美军从10万人减到9万人，到2012年9月底再减至6.7万人。2013年2月，奥巴马再次宣布撤军计划：到2014年2月，将驻阿美军的总数减至3.3万人。他同时宣称，到2014年底，美军将结束阿富汗军事行动，驻留美军将主要担任顾问和负责培训。2014年5月27日，奥巴马第三次宣布撤军计划：到2014年12月，将驻阿美军减少至9800人，并在2016年减至5500人。然而事实上，到奥巴马任期结束，仍有8400名美军驻留阿富汗。

特朗普在宣布阿富汗新战略时，提出向阿富汗增兵3800人，加上其他的增兵计划，致使驻阿美军的人数一度上升到1.3万人。从2018年开始，特朗普致力于迅速从阿富汗撤军，并强调通过与塔利班的谈判完成撤军进程。特朗普政府的撤军计划主要体现在2020年2月与塔利班签署的协议，协议规定，在协议签署后的135天内，驻阿美军从1.3万人减少至8600人;在协议签署后的14个月之内(截至2021年4月)，美军全部从阿富汗撤离。此后，美军提前近一个月完成减少阿富汗驻军至8600人的计划。特朗普在2020年8月宣布，将驻阿美军人数减少至4500人，并于同年10月在推特上宣称，美军将于当年圣诞节前全部从阿富汗撤离。但特朗普离任时，仍有2500名美军驻留阿富汗。

拜登总统在2021年4月21日宣布将驻阿美军全部撤离的目标，就是将上述2500名美军撤离阿富汗，计划在2021年5月1日前开始撤离，并在同年9月11日前全部撤出。

四 “退出”阿富汗：战略实施

为实施结束阿富汗战争的“退出战略”，美国主要采取的行动包括试图通过与塔利班的和谈实现预期的“结束状态”，达成保留干预成果的政治目标，并力图通过逐步撤军，实现军事上的完全“退出”。但在战略实践中，美国并未将“退出战略”中的军事与政治层面的目标有效结合，从而有损于该战略的实施效果。

(一)和谈与“结束状态”

从2011年美国外交官开始与塔利班代表接触，到2020年2月双方正式签署协议，美国始终坚持的谈判立场就是塔利班必须保证阿富汗不再成为“恐怖分子的庇护所”，必须承认阿富汗政府的合法性，并通过与阿富汗政府的直接谈判，实现“全国和解”。而塔利班始终坚持的谈判立场是美军全部从阿富汗撤离，拒绝承认阿富汗政府。在奥巴马政府时期，由于美国和塔利班的立场相距甚远，因而谈判进展仅限于双方阐明各自的立场，以及确立塔利班作为谈判参与方的正始称谓，未能取得实质性进展。

在特朗普的强烈敦促下，美国政府从2018年开始加快与塔利班的谈判进程。时任国务卿蓬佩奥告知美国谈判代表团团长、阿富汗和解事务特别代表扎勒米·哈利勒扎德(Zalmay Khalilzad)，特朗普急于看到谈判成果，可在确保美国根本利益的前提下，适时取得谈判突破。而作为最高决策机构的塔利班政治委员会也意识到与美国谈判的好处，指示其谈判代表以拒绝承认阿富汗政府为前提，寻求与美国达成协议。美国和塔利班谈判代表在谈判中不断试探对方的底线。在哈利勒扎德看来，塔利班的底线是美军全部从阿富汗撤离和拒不承认阿富汗政府;在塔利班谈判代表看来，美国的根本利益在于确保阿富汗不再成为“恐怖分子的庇护所”，阿富汗政府的续存则是次要的，至少并非美国公开宣称的那么重要。在长期的多回合的谈判交锋中，美国和塔利班都对对方的底线做出了较为准确的判断，在知己知彼的基础上都做出了一定的妥协。

经过漫长而艰难的谈判，美国和塔利班在2020年2月29日达成协议。该协议除上文提及的美军撤离的时间表外，还规定了塔利班承担的义务，即不允许其成员和包括“基地”组织在内的其他组织，利用阿富汗领土进行威胁美国及其盟友安全的行为，包括不得招募、训练和资助“恐怖分子”。该协议还特别强调，塔利班将通过与阿富汗政府的直接谈判实现阿富汗全国和解。就保证阿富汗不再成为“恐怖主义庇护所”而言，美国至少在文本上实现了谈判目标和预期的“结束状态”。但就确保阿富汗政府的续存而言，美国甚至未取得表面的成果，离预期目标相去甚远，塔利班在协议中既未承认阿富汗宪法和阿富汗政府的合法性，也未承诺与阿富汗政府进行直接谈判的时间和步骤。与塔利班签署的这份协议表明，美国通过谈判使其在阿富汗的“反恐”成果得以保存和延续，但阿富汗政府的命运却前途未卜。

(二)逐步撤军与“结束时间”

从上述“结束时间”的战略表述可以看出，美军从阿富汗撤离是一个渐进式的过程，耗时十年才最终完成。但从撤军时间表看，美军撤离阿富汗是一个线性发展的过程，这一过程不但使人们忽视撤军时间表出台的决策过程，也掩盖了驻阿美军兵力规模的起伏变化。

美军从阿富汗撤离的时间和规模主要是由总统与驻阿美军最高军事指挥官即国际安全援助部队(International Security Assistance Force，ISAF)指挥官协商后做出。虽然多数的撤军时间表都是总统与军事指挥官经过协商、在无重大分歧的情况下确立的，但美国在2011年6月出台的从阿富汗撤军的计划却是例外。在讨论撤军计划时，奥巴马与驻阿美军最高军事指挥官戴维·彼得雷乌斯(David H. Petraeus)就美国到2012年9月在阿富汗的驻军人数产生严重分歧，前者希望削减至6.7万人，后者则提出保留9000至1万人。之后，彼得雷乌斯将其与奥巴马的争论透露给媒体，把总统与军方的分歧公之于众，在时任国防部长盖茨的劝说和协调下，彼得雷乌斯将军最终接受了奥巴马的提议。

特朗普就任之初就指出，阿富汗战争是“一场没有希望的战争”。在2017年8月发布阿富汗新战略时，他却提出向阿富汗增兵3800人，随后还进行了一些小规模的增兵。特朗普政府的增兵计划不但使始于奥巴马政府的撤军进程放缓，而且使驻阿美军人数从奥巴马离任时的8400人增加到1.3万人。特朗普认为只有增加驻军人数才能遏制塔利班的攻势，继而得以体面地从阿富汗撤军。

奥巴马和特朗普离任时均未能实现任内提出的撤军计划。奥巴马计划在离任时将驻阿美军减至5500人，但实际保留了8400人;特朗普一度宣称在2020年底前将驻阿美军全部撤离，但当他离任时，仍有2500名美军驻守阿富汗。奥巴马离任时的驻阿美军规模超出计划，是由于塔利班在2015年和2016年发动规模空前的军事攻势，阿富汗安全部队大有难以招架和溃败之势。奥巴马政府担心大幅减少驻阿美军的规模，塔利班会完全控制阿富汗，阿富汗可能再度成为“恐怖分子的庇护所”。特朗普离任时，在阿富汗保留了一定规模的驻军，也是出于同样的考虑。在塔利班不断得势、“伊斯兰国”势力未被剿灭的情况下，特朗普政府同样担心阿富汗会再度成为极端主义分子和恐怖分子的“天堂”，进而会对美国的国土安全构成威胁。出于“反恐”的考虑，奥巴马和特朗普离任时都改变了既定的撤军计划，保留了更多的驻阿美军以援助阿富汗安全部队。

(三)政治层面与军事层面的结合：阿富汗“退出战略”的缺失

在“退出”阿富汗的整个过程中，美国由于未能将“退出战略”实施过程中的政治与军事层面的需求相结合，导致“退出战略”的实施受到较大的影响。

奥巴马政府时期，和谈与撤军几乎是在两个平行轨道上进行。美国的撤军计划具有很强的单边性，撤军时间和规模取决于美国政府的内部决策，即奥巴马与国际安全援助部队指挥官的协商，并没有与谈判议程和进程挂钩。特朗普希望通过谈判尽快结束阿富汗战争，但谈判与撤军之间的脱钩依然如故。在特朗普政府任内，美国对塔利班的军事行动并没有给谈判增加筹码。2019年夏，美军针对塔利班在阿富汗境内制造的一系列恐怖袭击进行报复式打击，规模和力度远超塔利班决策层的预期。此外，特朗普还下令中止和塔利班的谈判。被特朗普政府强硬立场震慑的塔利班决策层认为，美国在谈判重启后会提高谈判条件，特别是在确保阿富汗政府续存这一问题上，所以倾向于有条件地做一定的让步。但美国的军事行动及特朗普中止谈判的命令仅仅是为了报复塔利班进行的恐怖袭击，并未考虑以此次行动及其对塔利班决策层的施压为手段，迫使塔利班在战略问题上做出让步。谈判重启后，美国并没有对谈判策略进行任何的调整令塔利班感到意外。造成这一现象的主要原因在于，美国军方最初对与塔利班的直接谈判持反对态度，国际安全援助部队指挥部没有与美国谈判代表团建立有效的沟通机制。特朗普政府时期，尽管军方已经不再反对与塔利班进行直接谈判，但仍然不愿就谈判事宜与美国谈判代表团建立沟通或联络机制。更为重要的是，无论是奥巴马还是特朗普，均未就促成与塔利班谈判代表团达成协议进行有效干预。

谈判与撤军和特定军事行动的脱钩，对实施“退出战略”产生了较大影响。在谈判正式开始后不久，塔利班谈判代表和塔利班政治委员会意识到，美国的撤军行动在很大程度上是单边行动，没有与谈判的具体议程挂钩，撤军的规模、时间和速度并非美国的谈判筹码。换言之，不论有无谈判或谈判无论取得什么结果，美军迟早会全部从阿富汗撤离。塔利班的谈判策略始终以此判断为基础，在涉及阿富汗政权合法性的问题上拒不让步。塔利班最终之所以与美国达成协议，目的在于以不触动美国的核心利益为前提，换取美军尽快从阿富汗全部撤离。因此，在没有军事存在支持的情况下，美国很难完全实现“退出”阿富汗的政治目标，美国“退出战略”目标的完成，实际上是以牺牲阿富汗政府的未来前途为代价的。

五 结语

美国结束阿富汗战争的“退出战略”主要源于三任美国总统的“阿富汗战争观”，奥巴马、特朗普和拜登均认为，阿富汗在美国国家战略中的地位日趋下降，阿富汗战争的前景日益暗淡。以此认知为出发点，三位总统均致力于从阿富汗撤军，结束阿富汗战争，并为此通过一系列战略表述，在以国家利益为由对结束阿富汗战争的决定进行辩护的同时，规划结束阿富汗战争的军事目标和政治目标，即在从阿富汗撤军的同时力争保持此次海外军事干预的政治成果，包括使阿富汗不再成为“恐怖主义庇护所”以及维持阿富汗政府的续存。由于没有将“退出战略”实施中的政治与军事层面的需求相结合，美国在完成撤军的同时，未能完全实现其理想的“结束状态”，塔利班武装很快推翻了美国扶植的阿富汗政权，阿富汗国内的安全局势每况愈下，大有重新成为“恐怖主义温床”的可能，严重威胁地区安全和美国的“反恐成果”。

本文通过考察美国如何结束阿富汗战争，旨在深化对美国海外军事干预“退出战略”的理解。就全面考察美国海外军事干预的“退出战略”而言，需要进一步从此类路径入手：一方面，进行纵向比较分析，即以某种科学的、合理的比较分析框架为基础，对美国历史上的海外军事干预“退出战略”进行比较分析，从中归纳其特点和异同;另一方面，进行横向比较分析，即在确立某种恰当的比较分析框架的基础上，就美国与其他大国实施“退出战略”的情况进行比较研究，从而找到美国与其他大国同类实践的异同，并寻求运用恰当的理论阐释美国“退出战略”的独特所在，从而拓展与深化对美国海外军事干预“退出战略”的理解。

(原文刊发于《当代美国评论》2021年第4期，文中注释略)

来源时间：2022/1/31   发布时间：2022/1/19

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