西方制衡中国崛起为何沦为一场政治作秀？

作者：  来源：国政学人

导读

本文认为，在早期的建设性接触阶段，美欧对华的认知存在“自我欺骗”的倾向，经济谋利心理的驱使和制衡苏联的现实需求，导致其未能以更加现实的态度看待中国，反而优先选择与中国合作，同时希望将中国融入美国主导的自由主义国际秩序中并加以改造。当美国国内意识到中国的意图与行为不可塑且变得日益强硬，接触政策的局限性再也无法掩盖，美国便开始从过去充满信心地坚持对华接触转向强硬的对华制衡。但是，美欧在制衡阶段中再度出现了“政治作秀”的问题——即便高调渲染所谓中国威胁论，但其本身的战略行动与政策承诺并不契合。在安全方面，美国并未为其印太战略提供足够资源和资金支持，军事资产的部署也不符合实际的战略需求，严重地影响了美国在印太地区的力量投射，无法支撑美国在印太地区安全承诺和制衡中国目的的实现。在经济方面，美国无法摆脱中国的经济影响，试图使贸易关系多样化和推动亚太地区经济一体化进程的尝试或无疾而终，或成果单薄。同时，美国的力不从心也使得美国的盟友无法完全托付信任，地区小国也出于利益考量，抗拒与美国结成一边倒的反华同盟。总之，多方面的乏力致使西方的制衡行动一再落空。至今美国不仅未达到遏制中国，反而使自己处于孤立当中。所以，作者认为，西方世界需要克服自身的“自我欺骗”和“政治作秀”的倾向。否则，西方的所谓制衡只能是一场哗众取宠的笑话。

摘要

从20世纪80年代起，西方一些国家总是认为中国的崛起将会挑战它们的利益。西方国家几十年里一直在采用各种方法阻挠中国崛起，但是一直没有奏效。他们口头上强调与中国“建设性接触”，行动上却分明体现出的是“生意至上”的谋利心理。事实上，西方的情报部门早就不断预测到了今天发生的一切，但是西方并没有及时调整政策。直到多年后这种政策弊端渐显，西方领导人才后知后觉地开始转向对华强硬。西方国家一直在图谋制衡中国，但是彼此分歧很明显，这使得制衡政策收效有限。本文认为，如果西方真的要遏制另一个欧亚大国的崛起，便就需要克服“自我欺骗”(self-betrayal)和“政治作秀”(grandstanding)的倾向，落实一致有效的制衡行动。

编译

01 制衡中国为何总是无法成功?

制衡的目的在于防止一国强大到可以轻易诉诸蛮力来谋求自身利益，同时避免出现只有诉诸武力才能阻止其野心的被动局面出现。所以，制衡的意义在于预防战争。

有观点认为，中国并非想要主宰世界，因为其战略文化更具大陆性、防御性和内向性。然而，意图甚至战略文化都会发生变化。在历史上，中国曾有部分朝代便经历了防御型战略到进攻型战略的转变。大国的崛起往往伴随着雄心的上升，特别是在经历世界力量对比的加速演变之后。当崛起国不再受到其他国家的制衡，其心态可能会发生改变。

世界上很难形成针对中国的均势。过去30年，中国把所有其他的亚洲大国全部抛在了身后。中国占据了亚洲GDP总量的47%、军费开支总量的51%以及制造业附加值的57%。同时，即便中国也存在内部问题，但与印度、日本和东盟相比，中国的脆弱性并不明显。

如果能取得地区主导地位，中国将会更大程度地改变世界力量对比。若将欧亚大陆视作一个整体，那么中国占据了欧亚大陆GDP总量的27%、军费开支总量的29%以及制造业附加值的39%。这种优势在整个欧亚大陆史上也极为罕见——二战中成为主要战胜国之一的苏联，其在欧亚大陆GDP总量中的份额还不到10%，拿破仑时代的法国也低于6%。面对这样的欧亚强国，美国、英国等主要的海洋大国往往倾向于联合小国对其进行制衡。过去，苏联和德国是被制衡的对象，而今天制衡的对象变成了中国。

受多重因素影响，其他国家对中国的制衡势在必行。中国的军事力量实现了快速发展，武器和通讯能力的优化又提升了中国的远程军事打击能力。中国部署先进的导弹系统，称之为防御目的，但在其他国家看来，这种武器极具进攻性并扩大了中国的作战范围。网络和空间技术的发展亦是如此。

02 美欧接触政策的局限性

在西方的认知中，西方是在20世纪70年代主动向中国示好并选择向中国开放的。那时西方人的想法不是制衡中国，而是联合中国制衡苏联。然而，情报机构警告称，中国发展经济现代化之后，将紧接着加速军事现代化建设。在这种情况下，“相互适应”(accommodation)将受到限制，竞争将更加激烈。

中国日益自信的姿态在中英香港回归谈判之中首次展现。当撒切尔夫人正欲发表西方那套民主和资本主义的说辞时，邓小平坚决地表达了中方在必要时会考虑武力收回香港。这一表态使得撒切尔夫人大惊失色，只能回复“看来，我无力阻止你。”即便如此，英国和其他西方国家从中国的快速发展中看到的依旧是巨大的商业价值。英方外长表示英国“仍然有机会获得一份有价值的合同”。甚至像老布什和密特朗这样的政治家都被中国所吸引，他们将中国描述为一个“文明大国”和“天然的合作伙伴”。1990年代初，中西之间第二次展现了对抗性。尽管中美之间发生了较大的摩擦，但美国依然认为合作才是优先事项。老布什总统致信中国领导人表示，希望中国仍然感觉“与西方的经济接触是好的”。

此后，西方90年代的对华政策被贴上了建设性接触的标签，旨在让中国审慎地使用其权力。克林顿政府强调，美国的经济实力使其处于对华优势地位，必须帮助中国发展并促进地区安全。欧盟对此表示赞同。但西方的情报部门却表现出了更大的担忧并警告，贸易和政治改革的脱钩是对建设性接触的“背叛”，可能使中国更加强势和自信。1997年的《美国四年防务评估》(American Quadrennial Defense Review)将中国定位为一个地区大国，可能在2015年后成为跃升为一个可与全球大国相竞争的国家。然而，该文件同时预估将有其他地区大国积极制衡中国的崛起。2000年，第一份向国会提交的中国军事实力年度报告称：“中国希望通过发展自身实力成为亚洲的超级大国，使得任何国际行为体在亚洲采取重大行动时都必须首先考虑中国的利益。”这些结论使美国政界出现了对八年建设性接触政策有效性的质疑，接触政策的局限性已变得不可否认。

尽管如此，小布什总统时期还是决定延续接触政策，欧洲也继续表示有必要帮助中国融入国际社会。然而，在这一过程中，建设性接触政策的局限性再度凸显。欧盟委员会在2006年的一份通讯(communication)中强调，中国必须更加负责任，这与美国的“负责任的利益相关者”战略定位相呼应。2006年的《美国四年防务评估》警告称，中国可能会打破亚洲的均势，必须在中国形成霸权之前采取措施“防患于未然”。“在主要大国和新兴大国中，中国最有潜力与美国竞争，并拥有破坏性军事技术，随着时间的推移，这些技术可能会抵消美国的军事优势。”2001年南海撞机事件后，中国坚决要求只有在美方道歉才能释放24名被扣押的美机组人员。这一举动使美国再度警醒。前国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德表示：“如果我们认为中国是一个‘战略伙伴’，那我们就是在自欺欺人。”

然而，建设性接触政策在接下来的十年间并没有发生明显变化。受2009年经济危机的影响，奥巴马总统和欧盟委员会的重点仍然是与中国的合作。2009年，国务卿希拉里·克林顿呼吁建立与中国积极的合作关系，并表示人权问题不会干涉经济和安全等方面的合作。在大西洋的另一边，欧元区危机爆发后，欧洲国家纷纷渴望吸引中国的投资者。

03 美欧制衡政策的局限性

在经历了令人失望的对华国事访问、伊朗核计划谈判缺乏进展以及中国释放日益自信的新信号之后，美国推出了“亚洲再平衡”战略。这象征着一种与软制衡相结合的持续接触态势：发展替代性经济和安全伙伴关系，保护关键行业免受不公平竞争，提升现代化军事能力以遏制中国的军事实力。其中，软制衡的外在表现是发展安全和军事伙伴关系。跨太平洋伙伴关系协定、跨大西洋贸易与投资伙伴协议等贸易关系被视为是避免过于依赖中国的经济关系多样化政策。软制衡的内在表现是美欧加大了对关键行业和技术的关注。

在“再平衡”的战略思维形成后，美国接触的重点从制衡中国转向了让中国参与一系列具体的国际事务。国务卿约翰·克里将中国视为伊朗、朝鲜和气候变化问题上的重要合作伙伴。苏珊·赖斯表示，如果没有美中两国的共同努力，就无法应对重大的全球挑战。

特朗普总统时期，美国从外部软制衡(在保持对话开放的同时加强中国邻国的权力)转向了内部硬制衡。这一点可以通过“让美国再次伟大”等口号、对产业政策和贸易保护主义的重视，和对中国军事对手身份的定位等方面体现出来。2017年12月，美国国家安全战略报告提出中国是“修正主义大国”，特朗普政府埋葬了通过建设性接触使中国接受自由价值观的希望。美国副总统迈克·彭斯表示：“我们必须接受中国的现状，而不是我们想象或希望有一天它会是什么样子”。共和党和民主党阵营的官员现在都承认，美国现在追求的是机会主义接触，而非建设性接触。

美国意识到了过去接触政策的失败，但其现有政策仍存在矛盾之处。在经济制衡方面，美国一方面限制中国的出口优势，打压华为公司和限制西方的技术转让，而另一方面，特朗普寻求达成与中国商业协议，让中国兑现购买美国石油和农产品的承诺。这两种做法之间存在明显的矛盾。同时，美国在欧洲伙伴中失去了信誉，因为欧洲希望坚持接触与软制衡并举，并希望通过发展国内工业能力和亚洲的替代性伙伴关系来促进软制衡。

04 经济领域的制衡

要正确理解西方的无效制衡，必须考虑到经济和国防政策领域的变化。本节首先论述经济制衡。

经济制衡的方法之一是限制新兴国家的外部需求或出口机会，这一点在中国尤其重要。因为西方国家认为，中国有“冲销”(sterilising)其出口收入的传统，会将这些出口收入转化为带有政治目的的海外投资和“一带一路”倡议中的海外贷款。自20世纪90年代以来，对华贸易逆差引发了关于人民币低估问题、出口信贷和补贴的讨论。美国的主流观点认为，由于中国政府进行了政治干预才导致贸易逆差一直存在。在2019年以前，美国试图通过对话解决这个问题。然而，结果令人失望。20世纪90年代至2019年间，美国的贸易赤字从270亿美元增加到3660亿美元，欧盟的贸易赤字从180亿美元增加到2200亿美元。即使特朗普政府试图通过保护主义减少赤字，也未见成效。为应对这一现象，美国从对话和外交施压转向了特朗普式的保护主义硬制衡。内部经济制衡的第二个方法是通过加速技术创新和限制技术转让来提高生产率，前者属于软制衡，后者属于硬制衡。经济制衡的第三个方法涉及产业政策。新冠疫情表明，制造业将对供应链产生深远的影响。这一领域的硬制衡包括破坏中国产业，发展多样化的经济伙伴关系，加大力度建设港口等基础设施，加强保护国内关键产业的能力等。

与此同时，中国在全球高科技产品出口中所占份额大幅增长，约占全球总额的四分之一，与美国和欧洲的总和相当。这些出口产品部分是由在华外企生产的，说明外国企业并没有减少对中国的投资。与此同时，这一数据表明西方鼓励国内产业投资的政策也没有取得效果。在美国和欧洲(如德国、法国、英国和意大利)，制造业固定资产存量(一项投资指标)的增长速度未达预期。

 

图1 中国、东盟及印度在亚洲对美欧进口中的份额

 

图2 美国和欧盟在亚洲各国的直接投资份额

西方国家试图使贸易和投资关系多样化的尝试也成果寥寥。欧洲认为与亚洲国家签订贸易协定是一种软制衡的方式，但实际上欧洲与东盟和印度的谈判以失败收场，与印度尼西亚的谈判自2016年至今几无进展，与韩国签订的贸易协议并未影响中国在欧洲的亚洲进口额中的占比，近来与日本、越南和新加坡签订的协议尚无法判断成效。美国方面也多是消极的结果。2001年美国发起了“东盟企业发展动议”，2003年美国建议在亚太经济合作组织的基础上在亚太地区建立自贸区，但都最终搁浅。奥巴马政府为TPP进行了谈判，但最终被特朗普政府放弃。

中国目前仍然是西方在亚洲的主要贸易伙伴。在美欧的亚洲进口量中，中国的份额从20世纪90年代的17%增长到2015年的46%，2019年稍降至43%，但下降的部分被经由越南等国的中国商品二次出口所抵消。2008年至2018年期间，中国在美国和欧盟对亚洲投资总量中所占份额稳定在24%左右。印度的份额从4%小幅增加到6%，印度尼西亚、泰国和马来西亚等东南亚国家的份额则呈现下降趋势。讽刺的是，尽管美欧在亚太地区签订了各种贸易协定，但没有表现出明显的成果。

在连通性方面，“一带一路”倡议成为中国在贸易和投资领域的旗舰项目。2018年，欧盟启动了“连接欧亚”政策，这是另一次软制衡尝试。到2019年，欧洲投资银行为亚洲基础设施项目提供了27亿美元贷款，但项目主要集中在印度。直到在2019年的《印太经济愿景》中，美国政府才建议国际开发金融公司(USIDFC)加大对亚洲基础设施的投资，但截止到2020年，其仅承诺对印太地区投资54亿美元。与中国为亚洲基建项目提供的数百亿贷款相比，欧洲和美国相形见绌。

05 安全领域的制衡

经济增长往往能带动军事能力的发展。邓小平在香港回归谈判中的强硬、台湾海峡导弹危机、中国战斗机与美国海上巡逻机之间的冲突都体现出中国军事自信的提升。到2018年，中国国防开支占亚洲的一半以上，在全球仅次于美国。法国和英国等欧洲大国重申了其对亚洲安全的兴趣，但在该地区几乎没有军事部署，偶尔的军事动作也仅是象征性的。

内部制衡的一个重要指标是国防预算。在过去20年中，经通胀调整后的美国国防预算看似高于冷战后十年，但如果扣除用于伊拉克和阿富汗战争的军费支出，美国的基础预算只相当于冷战结束时的规模。尽管担心中国的崛起，但美国的基本军费预算在2007年至2018年间有所下降，直到在2019年才有所上调。因此，按照预算这一衡量标准来看，美国的内部制衡并不显著。

推进地区军事存在也是内部制衡的一种形势，此举可显示自身的制衡决心，安抚盟友情绪，增加对战场的了解，保证快速反应，并在发生重大战争时确保军事集结点的安全。

部署在亚太地区的美军数量在冷战后一直呈下降趋势。1990年至2010年期间，前沿部署的部队数量从96070人大幅下降至61682人。即便美国越来越感知到中国不断增长的军事实力，但依然选择将兵力优先部署在伊拉克和阿富汗战场。航空母舰、水面战舰和作战飞机等重要平台的库存也大幅减少。太平洋司令部内部的消耗问题(attrition)也逐渐显现，但高级官员一再强调，中国依然落后于美国。

2010年，美国海军和空军发布了“空海一体战”(AirSea Battle)，以及“离岸控制”(Offshore Control)和“联合作战介入概念”(Joint Operational Access)等概念，旨在提升导弹防御、远程打击、水下平台和电子战等方面的作战能力，保持与中国邻国的联系。尽管军方仍在继续寻找应对中国军事现代化的方法，但如表2所示，理论上的创新很难与实际的变化相契合。然而，美国军方在继续尝试军事理论上的创新。2014年，美军发布了一份进入作战的联合愿景，在“空海一体战”概念的基础上提出了一个关于在中国周边地区内作战的愿景，并推出了“第三种抵消战略”(Third Offset Strategy)，以便在资源有限的情况下研发创新技术。

表2 美国向亚太地区的军事再平衡

 

然而，消耗和缺乏训练等问题持续对太平洋司令部带来困扰。海军方面表示，为应对中国和俄罗斯的崛起，美国需要部署至少66艘攻击潜艇，并能够部署34艘舰艇。2019年，印太地区部署的潜艇尚不到所需的一半，同时还存在缺乏弹药、补给能力差等缺陷。即便拥有两架MQ-4C Triton无人机和F-35、F-22和F-18先进战机，但远程反舰导弹、陆地攻击巡航导弹和鱼雷仍然短缺。作战需求高、维修迟缓、训练管道不足以及预备增援部队欠缺限制了美国印太司令部的反应能力。印太司令部首任司令菲利普·戴维森表示，该司令部的情报、监视和侦察能力只有预期的四分之一。

更为重要的是，美国军方需要清楚，尽管空中和海上力量可以延缓敌方的行动，但任何保卫“第一岛链”地区的军事计划都需要以地面部队为基础。对此，美国军方加强平台建设。美国两栖战舰的数量将在2034年达到38艘，但仍比冷战时期少26艘。同时，军方还需要增强这些两栖舰艇的攻击火力，为其配备反舰导弹，并将这些舰艇与驱逐舰联合部署。以上措施都旨在提升陆军“在对抗性环境中的濒海作战能力”(Littoral Operations in a Contested Environment)，这也将关乎海军陆战队是否能重新获得海上控制权。陆军在进入对抗性环境中作战还具备需要强大的地雷对抗能力，但这些能力仍然有限。

因此，尽管美国的印太安全承诺和新军事概念都在不断更新，但其在该地区的军事制衡能力依然稍显乏力。目前尚不清楚增加国防开支的新政策承诺是否会改变这一状况。

鉴于美国自身的有心无力，日韩等安全盟友都开始质疑美国在遏制中国崛起方面的可靠性和加入制衡联盟的必要性，认为美国根本无法抵御中国这样强大的力量。在东南亚地区，美国与越南的军事合作有所加强，但与菲律宾的军事合作有所削弱。对冲仍然是该地区的主导态势，因为该地区大多数国家认为中国的崛起是不可避免的。即使是与中国存在领土争端的印度，也更偏好战略自主，而不是与美国共同建立反华安全伙伴关系。

亚洲国家对加入制衡联盟的态度反映出了几点现实。首先，地区国家普遍认为，中国作为军事超级大国的崛起是不可避免的。鉴于高昂的制衡成本和美国的力不从心，地区国家无法在对抗中国上承担更大的风险。其次，亚洲国家对加入制衡联盟的反感间接导致了亚洲国家优先考虑对华经济往来这一局面的延续。中国在经济上不仅没有受到明显的制衡，反而在与各国的经济往来中不断获益。第三，亚洲国家有可能陷入“政治作秀”的陷阱，即表面上维持与美国的有限防务伙伴关系，向民众传递象征性的制衡信号，但不愿采取充分的实际行动来有效阻止中国的军事崛起，更不愿意投入更多资金来加速自身军事现代化发展。数据显示，在过去20年中，中国各邻国中军费占GDP的平均比例已经从从2.1%降至了1.8%。

06 结论

即便面对中国的快速崛起，西方世界也鲜有连贯一致的制衡措施。回顾西方政策制定者如何解读中国的崛起，可以发现，尽管建设性接触的局限性显而易见，但西方国家却不曾尝试修正。在过去十年中，美国相继使用了软制衡和硬制衡的手段，但都没有得到欧洲的支持，最终的效果也未达预期。事实上，西方在经济和军事上都没有达到制衡的目的。

作者：Jonathan Holslag，布鲁塞尔大学国际政治教授，关注领域包括亚洲、国际安全、欧洲，并多有文章发表，担任过多国政府及国际组织的顾问。

编译：房宇馨(国政学人编译员，北京外国语大学国际关系学院)

来源：Jonathan Holslag (2021): Self-Betrayal: How the West Failed to Respond to China’s Rise, The International Spectator, DOI: 10.1080/03932729.2021.1911129

来源时间：2022/1/19   发布时间：2022/1/19

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