兰德：美国的东南亚外交攻势能奏效吗？

作者：  来源：IPP评论

导读

拜登任期第一年即将结束，美国在东南亚的表现可以说好坏参半。随着中美战略竞争的不断升温，该地区的安全形势不容乐观。虽然拜登这一年来竭力打磨其“印太战略”，但是仍未就反制中国在东南亚不断扩大的经济影响力达成具体目标。此外，拜登对民主和人权议题的高度重视，可能会导致东南亚威权国家与美国的疏远，更不利于美国在该地区与中国的竞争。

引言

在2021年下半年，拜登政府对东南亚国家展开了密集的外交攻势。

美国副国务卿舍曼于5月和6月访问了印度尼西亚、柬埔寨和泰国;美国国防部长奥斯汀于7月访问了新加坡、越南和菲律宾;美国副总统哈里斯于8月访问了新加坡与越南;美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿克里滕布林克于11月访问了马来西亚、印度尼西亚、新加坡和泰国;近日，美国国务卿布林肯访问了印度尼西亚、马来西亚和泰国。

值得注意的是，美国国务卿布林肯于2021年8月参加了5场与东盟的部长级会谈。据悉，在上述会议期间，布林肯和奥斯汀与东盟10国外长举行了会谈，并分别与缅甸、柬埔寨、老挝、越南和泰国外长举行了单独会谈。

拜登于10月以网络视频方式参加了美国-东盟峰会和东亚峰会，恢复了中断4年的美国-东盟高层会谈。就在最近，舍曼会见了东盟10国的驻美大使。

除了外交攻势，拜登政府还收回了部分对华强硬措辞。拜登于2021年2月表示，美国与中国正处于“极端竞争”状态。而5个月后，舍曼于7月表示将积极寻找美中潜在的合作领域，并提出要管控风险，为中美关系建立规则、安装“护栏”。

拜登对华基调的缓和受到了整个东南亚的赞许，即便是那些支持对华强硬的国家(例如越南和菲律宾)也不例外。由此可见，东南亚国家并不愿看到中美在东南亚的竞争走向冲突。

美国在东南亚取得的外交成果

拜登曾明确表示，不会强迫任何东南亚国家与美国结盟，美国在东南亚的首要目标是维护以规则为基础的国际秩序及促进印太地区的自由开放。

其言下之意是，美国不会做有损东南亚国家利益的事。拜登此话一出，便得到了东南亚各国的积极响应，因为绝大多数东南亚国家反对迫于中美博弈压力而选边站的做法。

此外，拜登政府还致力于维护东南亚国家的利益。东南亚各国曾因为美国在中菲黄岩岛争端上的不作为而感到失望。该事件从根本上动摇了东南亚各国对美国的信任，而随着布林肯对特朗普政府南海政策的重申(承认印尼、马来西亚、菲律宾和越南在中国南海声称拥有的海上专属经济区)，东南亚各国对美国的信任度开始回升。

如今，拜登政府对美国-东南亚关系的重视程度，已经超过了对美中关系的重视程度。而且，其外交议程覆盖面广泛，涉及气候变化、全球供应链危机、后疫情时期经济复苏等诸多议题，并强调在上述议题上与东南亚国家的合作。

奥斯汀巧妙地将美国的外交议程与东南亚的热点议题结合起来，在访问新加坡期间，他声称：“东南亚人民的权利和生计正面临压力。这就是为什么我们(美国)正在努力提升东南亚各国的海权意识，以帮助他们更好地保护自身主权，以及国际法赋予他们的捕鱼权和能源资源”。此举可能比公开抨击中国更有效。

拜登政府还在缅甸取得了不小的进展。缅甸政变后，拜登表示将追究政变领导者的责任，并呼吁结束一切暴力行为，恢复民主，这与大多数东盟成员国的立场一致。

东南亚国家对美国的担忧

尽管拜登政府将推广民主、自由、人权视为其外交政策的主基调，但是在与东南亚威权(或半威权)国家接触时，拜登政府会有意放下身段。例如，奥斯汀在新加坡访问期间称，美国的民主制度存在缺陷，暗示美国和东南亚各国均有改进国家体制的必要。布林肯在访问印度(半威权国家)期间也发表了类似奥斯汀的言论。

本文认为，避免意识形态博弈有助于改善东南亚威权国家与美国及其盟友的关系，这对于与中国在东南亚的竞争至关重要。

实际上，拜登执政后并不急于修复美国与东南亚国家的关系。2021年上半年内，拜登没有与东南亚国家领导人通话，此外，美国驻东南亚国家的多个大使职位仍空缺。而拜登政府近期发布的外交政策演说和文件，也鲜少提及对东南亚的定位。

据报道，拜登政府计划于2022年1月举办美国-东盟峰会，这也许有助于改善美国对东南亚的冷漠。

某些东南亚国家对美国的态度极其敏感。例如，原定于2021年5月举行的东盟-美国外长视频会议，因为布林肯专机上的技术故障而被迫延期。据报道，印尼外长蕾特诺对此表示强烈不满。甚至有的东南亚国家认为，布林肯在2021年年底才对东南亚进行访问，表明东南亚并非美国全球战略中的重要一环。

更值得玩味的是，只有印度尼西亚、马来西亚和菲律宾这三个东盟成员国受邀参加了美国举办的“民主峰会”，而美国在东南亚的主要盟友新加坡、泰国和越南却没有参加。本文认为，从“民主对专制”的角度来界定国际秩序，不太可能在威权主义盛行的东南亚产生良好的反响。

就目前而言，拜登政府的印太战略尚未成形。虽然拜登政府于2021年3月发布了《临时国家安全战略指南》，但仍缺少实质性内容，这必定会影响美国对东南亚的参与力度及东南亚对美国的态度。

布林肯在访问印尼期间，只谈到了美国对东南亚的愿景，并未提及印太战略。本文认为，若美国缺少明确的战略规划，东南亚各国将难以判断美国未来在东南亚的角色定位。但是，制定明确的战略规划绝非易事，前总统特朗普在其上任后第二年才推出自己的“印太战略”。

东南亚国家普遍担心美国主导的军事联盟会对东南亚的和平与稳定构成威胁。有鉴于此，东南亚国家既反对将自己的海军基地提供给四方安全对话机制(Quad)成员国使用，也拒绝加入四方安全对话机制。

2021年9月，澳大利亚、英国和美国宣布成立“澳英美联盟”(AUKUS)，其首要目标是由英、美两国协助澳大利亚打造一支核潜艇部队，东南亚国家对此的反应各不相同。

马来西亚和印度尼西亚担心该联盟会加剧在东南亚的军备竞赛，而新加坡、越南和菲律宾对此则表示接受，只有泰国保持沉默。本文认为，考虑到反对将东南亚进一步军事化的行为是东南亚国家的集体共识，该联盟未来必定会遭到东南亚国家的口诛笔伐。

结语

自特朗普政府退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)以来，美国一直没有在东南亚领导建立新的多边贸易联盟，也没有加入由日本主导的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。在此期间，中国加入了由东盟主导的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)。

目前，该协定由中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰等与东盟有自由贸易协定的五国共同参加，共计15个国家所构成的高级自由贸易协定，其经济总量约占全球GDP的三分之一。

与此同时，中国还通过“一带一路”倡议，大力投资在东南亚的企业和基础设施建设项目。东南亚国家显然已经对中国产生了经济依赖，但美国对此仍束手无策。

综上所述，虽然拜登政府执政一年来在东南亚取得了不小的成就，但是，在与中国竞争方面仍有待改进。

首先，拜登政府需要尽快推出自己的印太战略，定义印太战略的经济和贸易支柱，以及选择执行印太战略的理想伙伴。其次，拜登政府还需要更加敏锐地理解东南亚国家与中国所处的微妙关系。

如果能做到上述两点，拜登政府在未来三年必定会在东南亚取得更大的成就。

★ 本文作者：德里克·格罗斯曼(Derek Grossman)，美国兰德公司(Rand Corporation)资深防务分析师，研究方向为美国国家安全政策、印太安全、中国-东南亚关系等。

★ 本文译者：曾辉，华南理工大学公共政策研究院研究助理。

来源时间：2022/1/17   发布时间：2022/1/7

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