拜登执政元年的挑战与困境

作者：吾楼  来源：中美聚焦

美国总统拜登(Joe Biden)迎来了执政后的首个圣诞节。但在奥密克戎毒株侵入华盛顿和纽约的阴影下，这个圣诞节假期未必令人舒心，新冠疫情仍在深刻影响美国人生活的方方面面，而美国经济衰退的势头也一直无法被扭转。在2021年，拜登似乎很难兑现他上台时在抗疫、应对经济衰退、种族歧视以及气候变化等方面的承诺，更多的还是在应对前总统特朗普留下的“烂摊子”。

过去四年，美国两党极化斗争加剧，国家形象和国际领导力大打折扣。对内，特朗普极致言行下的政治仇恨色彩浓厚，尤其是其反移民、为富人减税、传播虚假消息和触碰宪政红线的做法，持续撕裂着美国社会。贫富与阶层对立拉大，尤其是白人至上主义下的种族压迫与人权问题愈发突出。新冠疫情爆发后，特朗普不但将病毒政治化，拒绝科学防疫，还以莫须有的指控竭力“甩锅”。疫情期间，特朗普政府通过大规模举债增加财政支出，以及刺激经济的宽松政策，都使得美国债务规模迅速膨胀。

对外，特朗普打着“美国优先”的口号发动了关税贸易战，并通过“长臂管辖”制裁或拉黑竞争对手，破坏自由贸易秩序。其一系列的“退群”行为，更是将美国的自私自利与孤立主义发挥到了极致。为了竞选连任，特朗普单方面升级同中俄的对抗性博弈，尤其在对华关系方面，其破坏性言行更是冲击到了双边关系的政治基础，引发对中美可能爆发冲突的担忧。最后，在撕裂的美国社会与焦虑的国际社会见证下，特朗普四年执政在国会山暴动的混乱局面中终结。

拜登上台后，第一要务就是修复美国形象、重振美国领导力。近一年来，拜登部分兑现了早期的竞选承诺，撤回了特朗普时期的一些争议性决策，但在策略和执行层面，拜登团队也出现了误判。比如，拜登宣称“美国回来了”(America is back)，誓言重塑美国的国际领导力。但阿富汗撤军乱局、美英澳核潜艇协议(AUKUS)都招致了盟友的不满，尤其是拜登政府对华的竞争姿态，也让盟友因为选边而压力倍增。从某种意义上来说，拜登也无法摆脱地缘政治的困境，而艰难时局也让其左支右绌。

截止12月底，拜登的盖洛普民调支持率已由上任之初的57%下降至43%。根据美国全国公共广播电台(NPR)、美国公共电视网《新闻一小时》节目(PBS NewsHour)及马里斯特学院(Marist)12月中旬联合进行的民调，拜登的支持率已经跌至41%，创下新低。

综合判断拜登执政元年的表现，大致可以从以下七个方面进行解析：

第一，经济刺激计划的困境，通胀压力居高不下。

拜登重塑美国经济的主要手段就是像罗斯福那样加大基建投资和预算，总规模接近7万亿美元。基建也曾是奥巴马和特朗普的“承诺”。如果拜登能够成功落地实施，那么基建法案将极大地推动美国经济复苏，拜登也将因此赢得其历史地位。执政以来，拜登政府已推出1.9万亿美元的经济救助计划和约1万亿美元的基础设施投资法案。

但反对者认为，基建法案数字上的恢宏野心，实施需要的时间跨度和规模大，经济效益很难在短期体现，也很难根据现在标准进行量化。而且，当其他国家都在发展新科技和新能源时，美国对高速公路等传统基础设施的投资，能否应对国际新经济发展模式，也是一个未知数。

最重要的是，数万亿投资可能会加重美国财政负担，推高赤字并增加美国债务规模。即便拜登的基建得以实施，也需要增税计划的来解决资金缺口。但共和党人坚决反对为企业增税，反对任何增加债务负担的举措。如果基建法案得以通过而税改被搁置，则美国财政负担和国债就有可能将美国拖入更大的经济衰退。

第二，深受党派政治束缚，对国会议程过于乐观。

拜登以民主党人特有的那种礼貌和自信，多次宣称自己能够凭借40多年的从政经验和国会人脉，通过谈判达成重要协议。他就职时也曾承诺“终结红蓝之争、城乡之争、保守与自由之争”。但一年来，拜登并没有缓解同共和党的分歧，很多议案都是民主党单方面力推通过。

尤其是《重建更好法案》(BBB)，在民主党内部就讨论数月，终因党内外多方面的反对意见，由最初的3.5万亿缩减至1.75万亿。即便如此，该方案最后也因民主党参议员曼钦的突然倒戈而无法落地实施。该法案未能尽早在国会通过，对拜登政府的打击超过该法案本身，因为这关系到2022年民主党能否维持在国会的领导权。

第三，疫苗接种和疫情防控难度大，多次调整目标。

拜登击败特朗普，一定程度上得益于疫情中选民更倾向于寻求稳定与安全。所以，拜登上台后便推出了雄心勃勃的疫苗接种计划。但从上半年开始，该计划就受到阻力而不得不降低预期。12月22日，拜登接受ABC采访时承认，自己应该早在1个月或2个月前就下令在全国范围内加大免费、快速新冠病毒的检测。

今年6月，白宫宣布将达成拜登政府设定的疫苗接种目标：即在7月4日前为70%的美国成年人接种至少1剂疫苗，并确保1.6亿美国成年人完成2剂疫苗接种。截至美国独立纪念日，拜登却没能等来既定目标的实现。当时美国疾控中心称，只有1.4亿美国成年人完成2剂疫苗接种，距离达成目标尚有12.5%的差距。

拜登在抗疫方面也面临特朗普时期的一些困境。比如，疫苗分发效率低下、不同州的法规政策不同、人力配备不充分，以及不同族裔和不同社会阶层之间的接种差异等等。虽然这些都不是拜登政府单方面能够改变的，但可以确定的是，白宫在对疫苗分发和接种方面一直缺乏或很难促成全国统一的计划和行动。

第四，外交上的“拜登主义”，新瓶装旧酒。

每当一位美国总统上台，出于表述的方便或专业研究的需要，学者或媒体习惯用“主义”(doctrine)包装他的内政外交政策。“拜登主义”延续了奥巴马政策及其未竟议题、部分继承了特朗普政策，但也呈现民族主义和些许民粹的色彩，体现为诸如推动购买美国国货、延续对华关税以及让制造业回流等政策上。和特朗普主义的单边和孤立一样，拜登主义也有类似风格，只不过在包装上显得更礼貌、更温和一些。拜登的“内政利益”优先和特朗普的“美国优先”本质上并无区别，尤其在科技领域，拜登仍在通过相关审查或依据相关法案推动和中国的脱钩。

在国安和外交领域，拜登主义延续了奥巴马主义：不当世界警察，避免无休止的战争，避免在外面搞国家建设，多一些与盟邦的联合以应对新兴大国和威权主义的挑战。所以，拜登力推价值观外交，聚焦意识形态博弈，提出了民主与专制的对立，并且为此召开了所谓的民主峰会。但在阿富汗和乌克兰问题上，美国的表现却又像是在保护人权、推进民主的一个悖论。美国的价值观路线延续着冷战思维，缺乏新意，和奥巴马、希拉里主张外交逻辑也没有本质区别。

第五，来自中国的平视，超出拜登团队预期。

特朗普并不推崇价值观路线，而拜登则在主张价值观路线的同时，也融入了特朗普的对抗性策略。拜登在上任初期未在对华关系上寻求突破，而是采取了坐等和观望的态度。通过强调盟邦外交和价值观路线，拜登及其团队的早期策略是巩固针对中国的围堵态势，加大施压，迫使中国做出美国所期待的改变。

但三月阿拉斯加中美高层磋商上中国外交官的强势反驳，让美国开始意识到自己的如意算盘将很难达成。白宫也迟迟未出台对华战略。即便是重启和中国的高层对话，拜登方面也显得有些被动。与此同时，中国通过疫情防控，保持经济低位增长，和拜登在国内所期待的“经济优势地位”形成鲜明反差。

第六，对外形势和策略上出现误判，得罪盟友。

在应对中国“挑战”的过程中，拜登政府一直注重强化盟友关系，加速战略重心从中东转向印太。但在具体执行层面，拜登团队则缺少些章法。美英绕开法国，同澳大利亚达成AUKUS协议，暴露了美欧之间多年来不断扩大的裂痕。在阿富汗撤军行动中，拜登政府单方面推进的撤军，并未与北约盟友充分沟通。而最后撤军的混乱局面，对美国公信力、国际地位和人权价值观宣传来看，都是一场灾难。

拜登团队为从阿富汗撤军设置了很多宏大的战略目标，美国选民也支持美军撤离中东。但执行上的问题，使得这场行动既“不好看”也“不光彩”。而撤军过程中发生的恐怖袭击导致13名美军士兵死亡，后续美军的报复性行动则导致更多阿富汗民众无辜死伤。这对拜登政府的形象、所强调的价值观路线、以及美国的公信力和国际地位来说，都是一种令人尴尬的沉重打击。

在乌克兰边境危机中，拜登面临是否派兵的抉择。虽然拜登强调“民主同盟”，但其受国内工薪阶层利益导向影响的外交决策模式，也让多个盟友疑虑在关键时刻美国能否兑现同盟承诺。

第七、内政外交其他棘手议题上未取得进展。

拜登上台后的首要任务是调整特朗普时期的一些争议性决策，在国内议程方面，拜登优先聚焦经济衰退、疫情、种族歧视和气候变化等问题。但到目前为止，拜登尚未在这四个方面取得显著进展。

在移民问题上，拜登政府废除了特朗普时期的禁止性政令并提出移民改革计划，但实质上尚未倾注更多心力，重点仍然聚焦在基建和家庭保育方面。民主党议员也提出过不同版本的移民议案，但由于无法缩小同共和党人的分歧，在国会一直没有取得重要进展。

在控枪和种族歧视等问题上，拜登民主党政府也没有过多发力。外交上，美朝关系基本上没有新的进展，伊朗核问题也难有突破。这些遗留问题都有可能在今后给拜登政府带来麻烦。在党争撕裂、内政优先、保护主义势头不减的背景下，拜登能否在有限的时间内实现自己的政治抱负，或者能够联合盟友出台有效的外交和国安战略，都还需要进一步观察。

总体来看，2021年拜登在立法层面取得了一些胜利，包括通过疫情纾困的2万亿美元《美国救援计划》和1万亿美元基建法案。但是，这还不够。奥密克戎变异株传播，重建更好法案的搁浅，又给美国疫情防控及经济刺激计划带来新的不确定性。加上明年中期选举的临近，拜登2022年面临的执政挑战更大。出于支撑和提升民主党中期选情的考虑，不排除拜登政府继续采取对外强硬的策略，可能会更多地对华展现强势，以此转移国内矛盾。所以，拜登很大可能会继续推进价值观外交路线，对华转圜的空间相对有限。

对此，中国也有非常清晰的认识。

在12月20日在北京举行的2021年国际形势与中国外交研讨会上，中国国务员兼外交部长王毅指出，一年来的折冲和交锋再次说明，中美关系之所以遭遇严重困难与多重挑战，根本原因在于美方对中国和中美关系作出了战略误判。美方一些人内心不愿承认别的国家也有发展的权利，不愿接受中国不断壮大进步的事实，不愿认同中美可以实现互利共赢的道理，试图拉帮结伙对中国进行围堵打压。美方的错误言行不仅严重损害两国人民利益，也严重冲击世界和平稳定。王毅也表明了中方处理与美国关系时的立场和态度。王毅说：要对话，可以，但是必须平等;要合作，欢迎，但是要合作共赢;要竞争，也无妨，但是要良性竞争;要对抗，不惧，双方将奉陪到底。

中国前任驻美大使崔天凯当日也表示，中美关系今后将维持曲折动荡，中方对此要有充分的准备，中美关系目前所处的历史阶段还会延续时间，美国不会心甘情愿地接受一个社会制度、意识形态、文化传统乃至种族都很不相同的大国崛起。崔天凯强调，美国势必会千方百计对华打压，中方要有充分的准备，不打无把握之仗，也不打赌气仗、消耗仗。

今年6月，美国政治性网站“公共事务卫星有线电视网”(C-SPAN)发布的2021年度“美国历届总统领导力调查”中，美国政治历史学家们和专业观察家共同认定，亚伯拉罕·林肯、乔治·华盛顿和富兰克林·罗斯福是美国最出色的前三位总统，而倒数四位总统依次是詹姆斯·布坎南(1857年至1861年任职)、安德鲁·约翰逊、福兰克林·皮尔斯和特朗普。

该调查的评判标准主要包括个人的公众说服力、危机领导力、经济管理、道德权威、国际关系、行政技能、与国会的关系、愿景/设定议程、为所有人追求平等正义，以及与时代背景的表现。充满着挑战的时代，是拜登充分展现其施政能力的舞台，但时间可能将成为他有所突破和作为最大的敌人。

来源时间：2021/12/28   发布时间：2021/12/28

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