拜登政府疫苗强制令遭遇合法性危机
作者：王萍 来源：《世界知识》2021年 第21期
9月9日，拜登政府出台疫苗强制令。该强制令刚一宣布，就引来多方抗议，甚至有人扬言要起诉拜登政府。那么，拜登政府为控制疫情而颁布的疫苗强制令，为何会引来合法性质疑?是否会被判定违宪?
由疫苗强制令引发的抗议
此次疫苗强制令的主要内容包括：所有联邦雇员和承包商必须接种疫苗，开放线下教学的学校教职员工必须全员接种，雇员超过100人的公司必须全员接种。对于公司职员来说不接种疫苗的另一个选择就是每周接受核酸检测，除了个别因宗教信仰带来的例外。不达标的公司可能被处高达70万美元的罚金。共有约1亿美国人将受到该强制令的影响。
此强制令刚一公布才几小时，共和党全国委员会就宣称要对拜登政府发起法律诉讼，另有多位共和党州长、议员等也对疫苗强制令表达了不满，甚至有部分共和党执政的州誓言要对禁令发起抵制。得克萨斯州州长格雷格·阿博特称这是对私营企业的一种侵权;南卡罗来纳州州长亨利·麦克马斯特则承诺，为保护每一名南卡罗来纳民众的自由与生计，誓与拜登政府战斗到底。众议院少数党领袖凯文·麦卡锡认为，美国人民不接受拜登政府以强制措施侵犯自己的自由;正在俄亥俄州竞争参议院席位的共和党人万斯则号召人们集体抵制疫苗令，以对抗拜登这赤裸裸的威权主义。截至9月底，包括阿肯色州、佛罗里达州和得克萨斯州在内的至少20名共和党州长，借助立法或是行政令的手段来禁止实施疫苗强制令。除共和党外，少数私营企业主和个人也跃跃欲试，要对联邦政府提起法律诉讼;代表了将近3万名联邦执法官员的工会称，拜登政府此举是在打击迫害那些对疫苗有顾虑、犹豫不决的联邦雇员，是对私人医疗决定权的一种侵犯。尽管根据美国疾控中心的数据，美国已有64%的成年人完成了疫苗接种，75%的成年人至少接种了一剂疫苗，甚至在共和党人中也有超过一半的人接种了疫苗，但仍有部分民众反对强迫接种新冠疫苗。
相关法规与历史案例
由于疫苗强制令的实施意味着一些不愿接种新冠疫苗人将被迫接种，有悖于美国的“自由”传统，引来不满情绪实属预料之中。然而这一法规真的有可能被判违宪吗?事实上，根据美国宪法，公共卫生法规在调节个人自由与集体利益之间的平衡时，其合法性的确存在被质疑的可能性。
具体来说，在美国的《权利法案》中，前八条是对民众基本权利与自由的保护，其中有不少同公共卫生法规相关。例如，宪法第一修正案涉及的是宗教、言论、出版、集会和请愿的自由。根据宪法第一修正案，在疫苗接种的问题上，如果无视宗教信仰，强行要求所有人一律执行，就有可能被判违宪。宪法第四修正案保护的则是公民免于不合理的搜查与扣押。而在疫苗强制令中，强制性的核酸检测与病例筛查，以及执法部门对有关公共卫生监测数据的获取，如果理由不够充足的话，也有可能遭到质疑。宪法第五修正案强调程序正当、法律的平等保护效力和私人财产被挪作公用时的“公正补偿”。如果在疫情控制中，政府部门限制民众的行动自由，例如要求普通民众足不出户或是核酸检测阳性者接受物理隔离，也必须遵从合理的程序，否则就有被判违宪的危险。上述修正案针对的都是联邦政府。20世纪20年代之后，美国最高法院又批准将包含了前八条修正案的第14条修正案的适用范围扩大到州政府以及地方政府。但值得注意的是，美国宪法约束的公共卫生法规只涉及政府行为，对私人行为则不构成限制。
美国在20世纪初曾出现过两次具有标志性的公共卫生法规判定案例，其一是1905年的雅各布森诉马萨诸塞州案。1901～1903年，天花在波士顿的大暴发引发了是否应当要求美国民众集体接种疫苗的激烈争论。疫苗接种支持者的理由包括：几万无辜的儿童可能将因此而丧命、有损人类整体健康、可能引发暴动等。在这样的背景下，马萨诸塞州出台了一项法令，赋予地方政府的卫生部门以权力，根据公共卫生与安全需要要求居民接种疫苗。根据该法令，剑桥市卫生局发布规定要求该城的所有居民接种疫苗。由于该市居民雅各布森拒绝接种疫苗，被判罚金5美元。雅各布森不服，一路上诉至美国最高法院。他的理由是，强制性的疫苗接种法令是不合理、专断且压制性的，有悖于每名自由人所固有的、以自己认为的最佳方式关怀自己身体与健康的权利。这些理由正是基于美国宪法第14条修正案中关于程序正当和平等保护的权利。审理此案的大法官哈兰借助社会契约理论，认为所有公民相互之间以及对整个社会都负有一定的义务，他们都应当受到有助于推动“共同的善”的法律制约，政府的责任则是要保护全体公民的安全、繁荣与幸福，而不是任何单个人的利益、荣誉或私人利益。鉴于此，最高法院坚决支持政府行使其强制权力，尊重公共卫生机构的决定。这项判决日后经常被援引作为判案根据。
第二个涉及公共卫生的案例是洛克纳诉纽约州案。1895年，纽约州出台一项《面包房法案》，其中最核心的原则就是限制面包师的工作时间，规定面包师每天最多工作10小时，每周不超过60小时。因为当时通行的惯例是面包师每周工作74小时甚至更多，这严重影响从业者的身体健康。该项法案出台后，面包店老板洛克纳却无视法律规定，仍然让其雇佣的面包师每周工作超过60小时，他因而分别于1899年、1901年和1902年被处以25～50美元不等的罚金。洛克纳于1902年提起上诉，纽约最高法院和纽约上诉法院均以微弱优势将其驳回。1905年，美国最高法院则以5比4的投票结果判决原法规不合法，侵犯了企业主的自由。这次判决引发诸多争议，在之后很长一段时间里造成了负面影响。哈兰大法官认为，每周工作超过60小时有可能影响到工作者的身体健康，尤其是在有传染病疫情暴发的时候，面包师往往是最先染病的，而且死亡人数也远超其他行业，因此纽约州原先的法案是有助于公共卫生的。
从对有关宪法修正案的分析以及上述两个案例可以看出，公共卫生法规确实存在合法性争议。即便是在雅各布森诉马萨诸塞州案中，最高法院虽然对公共卫生法规给予支持，但还是对政府部门提出了一定的限制条件，包括公共卫生安全的必要性、手段合理、强度得当、避免伤害以及确保公平等，以确保政府在实施法令过程中民众的自由得到应有的保护。
为“自由”而“自由”?
从历史案例来看，共和党对拜登政府提起法律诉讼的理由主要包括：侵犯民众人身自由、侵犯私营企业自主决定权、不符合平等保护原则、实施程序不当等。而相关公共卫生政策专家认为，对于疫苗强制令的大部分内容，拜登政府无需过度担心。例如，对于强制令要求所有联邦政府雇员必须接种疫苗这一条，由于联邦政府雇员都是联邦政府聘用的，所以不存在法律侵权问题;而对于在疫情暴发期间人们具有维护自身身体控制权和医疗选择权的自由，前述雅各布森案的判决已经表明这在疫情严重蔓延的情况下是无法立足的。
然而，在涉及私营企业部分，不排除法院会认为法令对工作场所的疫苗强制要求是政府的一种越权行为。尤其是一些政治立场保守的私营企业主，可能会指控联邦政府侵犯了他们和职员的独立自主权。由于工作场所并非唯一可能感染病毒的场所，因此仅对职场人士进行限制违背了平等保护的原则。此外，强制令并未将强制执行对象限制在人群密集的工作场所或者线下办公场所，这就意味着强制令还包括采取线上办公的企业，这有可能让人质疑该强制令对不存在危险的工作场所预防过度。另外可能引起合法性争议的是，美国有关公共卫生政策的制定权通常都在州或者地方一级而非联邦政府，因此该强制令是一种越权行为。10月4日，美国得克萨斯州州长格雷格·阿博特下令，禁止该州包括私人雇主在内的任何实体执行联邦政府下达的所有新冠疫苗命令。美国大学华盛顿法学院卫生法律与政策计划系主任威利指出，事实上，问题并不在于这道强制令合法性根基是否牢固，而在于法官们究竟会如何判定，尤其是在以保守派占据多数的美国最高法院。
综上所述，虽然美国公共卫生立法与自由传统之间存在矛盾之处，相关宪法修正案有可能影响某些公共卫生法规的合法性判定，然而，在新冠疫苗强制令问题上，这一矛盾其实并非那么突出。事实上，两党都认可疫苗的有效性，因此在疫苗强制令问题上，与其说他们是在捍卫“自由”，不如说是在为“自由”而“自由”，或者说为选票而宣扬“自由”传统。对于执政的民主党政府来说，虽然强制令对控制疫情确有帮助，但拜登政府推出强制令的关键还在于，控制疫情是拜登大选期间的关键性承诺之一，这对保住选票至关重要;再加上不仅民主党支持者和独立选民大多支持这一决定，甚至共和党内部也有1/3的选民认同接种疫苗的必要性。因此，可以说，占据美国总人口的大多数对此都持支持的态度。而对于共和党来说，事实上，共和党领导层未必真的认为在疫情面前，“自由比疫苗更重要”，但为了迎合部分缺乏理性的选民，确保选票稳固，他们无视民众的健康需求，坚持、纵容甚至助长一些反理性、反科学的行为，疫情政治化的现实一览无疑。
2021年9月30日，共和党提出的一项试图阻挠联邦政府给予疫苗强制令资金支持的修正案动议在国会参议院以失败而告终。然而，值得关注的是，此次投票的结果是50比50，表明支持和反对力量旗鼓相当。由于此次强制令的具体实施细则尚未出台，目前还无从预测强制令究竟会在多大程度上遭遇合法性危机。毫无疑问的是，两党间的政治分歧正在严重阻碍美国的抗疫成效。
(作者为国防科技大学国际关系学院美国研究中心副教授)
来源时间：2021/11/9 发布时间：2021/11/9
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