中美国际制度策略取向比较：基于议题领导权视角的分析

作者：凌胜利 王彦飞  来源：《国际展望》2021年第5期

作者：

凌胜利，外交学院国际关系研究所副所长、副教授;

王彦飞，清华大学社会科学学院国际关系学系博士研究生

在中美战略竞争加剧且长期化的情况下，中美双方的竞争不仅体现为权力竞争，而且在制度领域也有所显现。有关中美制度竞争、制度制衡的研究不断增加，这些研究主要探讨中美在国际制度领域展开竞争或制衡的原因、内涵与影响，但对双方在国际制度领域为何采取不同策略的分析则较少。当前全球治理的问题日益凸显，现有国际制度的短板逐渐暴露，多边主义面临的困境前所未有。在此背景下，无论西方大国还是新兴国家都期待国际制度有所变革，能够更加契合各自的利益，国际制度领导权也成为大国战略竞争的重要组成部分。中美战略竞争也不可避免地会涉及国际制度领域。

总体来看，中国更多地采取多边主义方式，不断推动国际制度改革，推动“一带一路”建设、亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)等新国际机制。与之形成鲜明对照的是，美国近几任政府对待国际制度的态度摇摆不定，具体体现为特朗普政府奉行单边主义，奥巴马和拜登政府则采取排他性多边主义策略。在国际制度策略上，中国更加倾向于“建群”“改群”，而美国则在“建群”和“退群”之间摇摆，也不乏“改群”举措。这说明，中美在许多议题上的国际制度策略取向差异明显。

中美两国的国际制度策略取向为何截然不同，这是本文要探讨的核心问题。显然，中美双方的国际制度策略取向与两国战略竞争不无关系。两国在国际制度领域的竞争呈现何种态势，对中美战略竞争将产生何种影响，国际制度竞争能否左右两国之间的国际领导权竞争，这一系列问题值得关注。本文将主要基于议题领导权视角来分析相关问题。

一、既有研究及其不足

国际制度策略取向体现为国家对于多边主义国际制度的态度，是否有能力和意愿为国际社会提供公共产品，对国际制度所采取的退出、改革、创建等不同策略。对于中美两国为何持不同的国际制度策略取向，既有研究主要从权力竞争、制度竞争和地位竞争三个方面进行分析。

(一)权力竞争视角

权力竞争视角认为国际制度策略取向由国家权力的分配和互动决定。现实主义认为国际制度反映了国际体系中的权力配置，是拥有足够权力的国家创造的结果。如米尔斯海默(John Mearsheimer)明确指出，国际制度是权力的附庸，由最强大的国家创制和塑造，对国家行为的影响微乎其微，国际制度充其量只能充当干预变量。国际制度策略是权力竞争的衍生品。约瑟夫·奈(Joseph S. Nye, Jr.)认为，作为崛起国，中国可能对现有国际秩序存在不满，会使用新增实力来拓展更为广泛的目标。随着中国的崛起，美国主导的自由主义国际秩序将不得不改变，领导权需要分享。而当美国意识到国际制度收益下降时，其单边主义举措的目的是寻求国际体系的变革以维护自身的霸权。美国作为霸权国，由于自身实力相对下降，提供国际公共产品的意愿有所下降，使得美国对于国际制度的单边主义或小多边主义增加，更多采取“退群”和“改群”。对于崛起国中国而言，随着实力增强，则会逐渐增强提供国际公共产品的能力和意愿，进而更加积极地参与国际制度改革或创建。这实际上反映了两国基于各自的权力兴衰态势，对国际制度采取不同取向的状况。基于权力竞争视角来分析中美两国的国际制度策略取向，显然重视国际制度的权力属性。不过对于美国而言，相对于其权力的变动幅度而言，近三届美国政府的国际制度策略的变动性更大，权力和制度并不总是同步变动。随着国际社会的权力流散，主导国对于国际制度的影响也会有所下降，基于国际制度的创建、改革等来增强权力优势日益困难。中美两国基于国际制度来进行战略竞争有其局限性，权力竞争视角并不能完全解释中美当前的国际制度策略取向。

(二)制度竞争视角

制度竞争视角认为国际制度策略取向取决于国家间的制度互动。中美国际制度策略体现了“竞争性多边主义”的兴起，主要是指国际行为体利用既有或新建立的多边制度来挑战现有多边制度的战略，具体手段包括威胁退出、发声和建立替代制度等。贺凯等学者认为，中国提出的“一带一路”倡议和推动成立亚投行、特朗普执政后单边主义凸显，都体现出了制度层面的竞争倾向。“制度制衡”是指国家利用多边机制来对抗压力和追求安全的平衡战略，国家可以利用不同的制度战略在国际体系中追求权力和影响力等现实利益。如《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)是美国针对中国的排他性制度制衡，中国支持东盟创建《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)则是为了应对TPP的制度间制衡，而亚投行则是包容性制度制衡战略的体现。制度制衡与各国的角色认知密切相关，美国采取单边主义，体现了其国家角色认知从“秩序捍卫者”转变为“秩序挑战者”。制度红利也会影响国家的国际制度策略，制度红利的高低会影响国家维护或改变国际秩序的意愿。因此，基于制度竞争视角的分析，美国的国际制度策略变化和中国的多边主义行径都是“竞争性多边主义”或“制度制衡”的体现。

基于制度竞争视角的分析，“竞争性多边主义”主要基于大国竞争的视角分析大国之间的制度互动行为，对于中美为何采取不同的国际制度策略取向则缺少分析。制度制衡则无法解释美国为何由“建群”转向“退群”再转向“重新入群”或“改群”，制度制衡依然具有强烈的权力政治思维。此外，还有必要考虑制度制衡对于战略竞争影响的限度。

(三)地位竞争视角

基于地位竞争视角的分析认为，国际制度策略取向根源于国家对国际地位的追求。在地位政治理论看来，无论单边主义还是多边主义行为，都受到地位动机的支配。采取何种国际制度策略取向也是获取或巩固国际地位的体现。新兴大国有强烈的动机通过国际制度提升国际地位。拉森(Deborah WelchLarson)发现，对更高地位的渴望可能会促使中国等新兴大国更多地承担国际责任，因此建议作为主导大国的美国必须承认中国的身份和地位，激励中国更多地参与全球治理。勒博(Richard Ned Lebow)认为，中国可以通过变革现有的国际规范等和平方式获得国际地位。在国际秩序中占据主导地位的国家维护其既有地位的动机同样强烈。主导国可能会因为担心失去地位而感到焦虑，进而抵制崛起国提升地位的努力。美国作为主导国，对中国崛起已经产生了地位焦虑。奥巴马政府“重返亚太”就是为了维护美国的世界领导地位，而TPP更是通过对会员资格的限制传达了地位信号。特朗普政府“退出外交”的动因在于美国制度地位优势的变化，其推行单边主义是因为美国在国际制度中地位优势下降。拜登则声称将通过国际参与和多边主义方式让美国重新赢得领导地位，其执政以后也在多边层面更加积极地参与国际事务。由此可见，国家对于国际地位的诉求会影响其对国际制度的态度，中美两国对于国际制度的不同策略与双方的政治地位密切相关。该视角的不足在于国家的地位动机相对稳定，其难以解释奥巴马、特朗普和拜登政府对待国际制度态度的显著差异。对于通过国际制度来追求国际地位的效果的判断也存在分歧，如特朗普政府更加看重美国的国家实力而非其在国际制度中的“地位”。对于中国而言，能否通过国际制度来提升其国际地位也存在不确定性。

总之，上述研究从不同视角分析了中美国际制度策略取向，对于理解当前的中美战略竞争具有一定的价值，但也存在一定的局限性。一是无论权力、制度还是地位的视角，都是从相对整体的角度进行分析。对于议题多元化和权力相对流散的世界而言，基于整体视角来分析中美国际制度策略取向有所不足。二是这些视角都是从较为静态的因素入手分析，对中美国际制度策略的动态变化分析不足。中美两国乃至美国不同政府，对不同议题的国际制度的策略有所不同，呈现复杂多变态势。三是中美战略竞争的更为根本的动因是领导权竞争。权力竞争、制度竞争和地位竞争都和领导权竞争有关，但对于不同议题的领导权与国际领导权之间的关系分析有待加强。本文将基于议题领导权的视角，尝试对中美国际制度策略取向做出更为清晰的解释。

二、议题领导权的内涵与运行机制

随着多元复合世界的到来，议题领导权日益重要。相对于领导权、主导权和霸权等概念而言，议题领导权有其独特性，对于理解当前的大国竞争可以提供有益视角。

(一)领导权相关概念辨析

领导权(Leadership)一词的释义大致包括领导地位、领导力和领导者三种，与之相近的两个概念是霸权(hegemony)和主导权(dominance)。其中hegemony指一个国家对其他国家的控制，dominance指取得支配或优势地位。关于领导权的概念学界不乏争议。本文认为这些概念虽然内涵相似但也存在差异。其中最为显著的差异在于，国际领导权具有非零和性和分散性，而霸权和主导权则包含更多的零和性和整体性。随着多元复合世界的来临，对于国际领导权的研究也更有必要。国际领导权涉及众多全球或地区议题，无论霸权国还是崛起国，都有担当国际领导的可能性。与此同时，国际领导权也具有分散性。不同国家可以在不同议题领域发挥领导作用，甚至是一些非国家行为体也可以拥有议题领导权。

(二)议题领导权的内涵

领导权可以进一步细分，如罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈划分的霸权(hegemony)、单边主义(unilateralism)和多边主义(multilateralism)领导，奥兰·扬(Oran R. Young)界定的结构型(structural)、创业型(entrepreneurial)和智力型(intellectual)领导，伊肯伯里(G. John Ikenberry)所述的结构型(structural)、制度型(institutional)和情境型(situational)领导，阎学通则区分了王权国家、强权国家和霸权国家。当然，对于某个国家而言，基于不同的领导类型划分，其可能同时具备多种领导属性，这也在一定程度上体现了领导权实际上可以分属不同议题领域。

议题(issue)和领域(area)有类似之处，在相对于总体(overall)而言时，其指代某个话题或某个方面。在国际关系当中，存在政治、安全、经济、科技等不同议题。在不同议题中又有许多细分议题，如安全议题中可以细分为核安全议题、反恐议题、网络安全议题等。议题领导权是对领导权的细分，指一国在具体议题中拥有的领导权。阿米塔·阿查亚(Amitav Acharya)认为，世界正在向复合世界演变，新秩序可以比作多厅影院，更加多样化和去中心化，国际领导也更加多元化。阿查亚基于多元复合世界理念提出了协作型领导(collaborative leadership)的概念，相对应的是霸权型领导(hegemonic leadership)一词，此概念的核心要义是“G+领导”(G-plus leadership)，具体指代国家和国际组织等不同国际行为体，在全球和区域等多个层面所发挥的对一般性和具体议题(issue-specific)的领导作用。“G+领导权”和议题领导权的思路不谋而合，体现了领导主体的多元性。

议题领导权主要是指国际行为体在国际关系某一议题中拥有的相对优势和较强影响，能够决定该议题的相关重要决策。议题领导权意味着领导权将由多个国际行为体在不同议题中分享。从议题领导权的属性上看，各个议题领域之间没有等级之分，安全议题并不比其他议题更加重要。美国作为霸权国，可能在多个议题拥有领导权，因而总体上也居于领导地位。但是这并不意味着美国拥有所有议题的领导权。东亚地区的“二元格局”事实上也体现了议题领导权，美国在安全议题上拥有领导权，中国在经济议题上拥有一定领导权。国家在哪些议题领域拥有领导权取决于国家的战略能力和战略利益，即客观上是否有领导能力和主观上是否有领导意愿。

(三)议题领导权的运行方式

当今世界的议题分化使得国家之间议题领导权竞争日益显现。议题领导权竞争一般采取话语塑造、议程设置、制度改革和制度创建四种方式进行。

话语塑造主要是通过提出理念、媒体宣传等方式来增强在某些议题上的国际话语权。较强的国际话语权意味着对某些国际事务的话语框定、规则制定和决策运行具有一定的优势。由于国际话语权日益重要，围绕国际话语权的竞争已成为国家战略竞争的重要内容。通过话语塑造，国家可以在某些议题中增强理念共识、加强国际动员、为自身行为辩护，进而在议题设置中增加行动的合法性和国家的影响力。在全球治理中，话语权的重要性与日俱增。“全球治理话语权既体现为参与治理的权利，也体现为贯穿治理过程的权力。”话语塑造是议题领导权的重要运行方式。一方面，话语塑造能力的增强有助于提升议题领导权，使得相关国家在某些议题中的国际动员能力、行为合法性增强。另一方面，议题领导权也通过话语塑造的方式来行使，使其言行获得更多的国际支持。

议程设置决定着将哪些议题列为会议讨论范围、视为优先选项，也就意味着其更有可能被关注和解决。“国际议程设置并非是大国‘通吃’的过程，而是一个具有诸多博弈者参与的‘非集中、多层次’的博弈过程。”议程设置是议题领导权运行的重要方式，如何在国际制度的运行中将自身关注的议题或议题伙伴的议题列为重要议程并推动其优先解决，是议题领导权的重要体现。基欧汉和奈认为，议程的形成就是问题能够得到高层官员的持续关注的过程。因此，议程设置并非霸权国或单个国家的力量可以决定，议程设置的标准就是能否吸引大量行为体或者有能力解决它们关心的问题。

制度改革是基于对现有国际制度的不满，寻求制度变革以更大程度地满足成员国的需求。国际制度具有双重属性，不同的利益主体在同一国际制度中的获益并不对等。国际制度内权力的实际分配与其威望(或权力声誉)的分配之间出现了差距，致使国家间陷入不平衡，并导致国际制度持续不稳定，这也促使制度改革更有必要。一般认为，议题内的制度主导国与制度变革国之间权力平衡的变化与制度运行过程中变革方策略性地重新诠释与执行制度规则是引起制度变革的主要变量。当一些国家的诉求在现有国际制度当中得不到满足时，推动制度改革就是重要路径。当然，制度改革也面临着竞争，也存在一定程度的不确定性。

制度创建是提升议题领导权的重要方式。相对于制度改革而言，制度创建的变革程度更深。由于原有国际制度的包容性有限，为了获取议题领导权，制度创建不失为一种重要方式，即在原有制度之外，创建功能相似或功能拓展的国际制度，并谋求更大的制度主导权。制度创建可以分为包容性创制和排他性创制两种。包容性制度创建保持一定的开放性，议题领导权竞争的激烈程度相对较弱一些。而排他性制度竞争创建具有封闭性，也更容易导致制度竞争和阵营分化，使得议题领导权竞争更加激烈。

三、中美国际制度策略取向的差异

中美国际制度策略涉及不同议题，双方都在不断加强自身优势，提升自身地位。美国始终没有放弃维持国际领导权，尽管最近的几届美国政府有所不同，这种不同主要是特朗普政府有单边主义的倾向，而奥巴马和拜登政府则更加注重多边主义。不过即便是民主党执政，美国的多边主义也是排他性的，并非真正开放、普惠、包容的多边主义。而中国坚持多边主义的原则，借助国际制度来维护发展权和提升国际地位。中美战略竞争加剧也体现为两国议题领导权的竞逐，而各自的国际制度策略则服务于议题领导权竞争。

(一)多元复合世界和中美战略竞争

当今世界秩序正在演变，自由主义秩序不再占据绝对主导地位，新兴国家崛起挑战了旧秩序并逐渐塑造新秩序。学界对未来国际秩序的讨论可以归纳为单领导说、双领导说、无领导说和多元领导说。一是“单领导说”，认为当今世界仍是由美国主导的单极世界。但是这种观点随着美国的相对衰落和新兴国家的崛起越来越受到挑战。二是“双领导说”，认为中美共同主导着亚太地区秩序，两国各自在某些议题领域发挥领导作用。阎学通则认为，在世界范围内最终将形成中美两极格局。三是“无领导说”，伊恩·布雷默(Ian Bremmer)一直宣扬世界进入无领导时代的可能性。时殷弘则认为，随着特朗普在推动美国放弃某些方面的领导，中国由于软实力、可用资源和经验有限导致领导世界也有困难性，因此在全球治理方面出现“一个没有领导的世界颇有可能”。四是“多元领导说”，这个概念与议题领导的内涵相似。詹姆斯·罗西瑙(James N. Rosenau)曾提出世界政治研究中存在国家中心(state-centric)的世界和多元中心(diffusemulti-centric)的世界两种划分。阿查亚认为复合世界将是文化和政治上多元、经济上相互依存、多种行为体并存的状态。旧的多边体系正在解体，新兴多边安排共处的、更加碎片化的体系正在出现。秦亚青指出：“一个多元世界的时代正在开始，多极权力格局、多层制度安排、多维思想理念是其典型特征。”

总体来看，当今世界秩序越来越有可能向多元复合的新秩序演变。一方面美国的既有地位难以维持，另一方面中国等新兴大国获取和实力相匹配的地位也非常艰难。因此，多元复合的世界意味着领导权的分配状况发生了改变，各国在各自优势议题领域发挥领导作用，世界将呈现多元领导状态，议题领导可以更加准确地概括多元复合世界的特征。

在美国主导的自由主义秩序中，中国只能选择是否融入，但受限颇多。在美国看来，中国只能接受美国领导的国际制度和国际秩序。随着世界秩序的演变，中国开始谋求某些议题领域的领导地位。与之相伴而生的是，随着中国优势的凸显，美国开始对中国的崛起越来越感到焦虑，中美竞争因此日渐加剧。美国推行的战略表明其已明确要和中国展开战略竞争。那么，中美战略竞争的核心是什么?学界不同流派的观点包括国际领导权、国际规则的主导权和对国际规范的塑造权等，但无论哪种都与国际领导权相关。2020年《美国对中华人民共和国战略指针》声称，接纳中国进入其主导的国际秩序是因为美国的误判，该报告的核心是应对中国对现有国际秩序即美国领导权的挑战。美国不断推行“印太”战略也是基于将中国视为“规则破坏者”的威胁塑造，不断联合其他国家对中国共同施压。由此可见，领导权竞争是中美战略竞争的核心内容，中国不得不被动卷入美国主动发起的领导权竞争，呈现议题领导权竞争的态势。

但需要明确的是，中国在谋求议题领导权的同时，并无意颠覆既有国际秩序。中美对议题领导权的竞争虽然在某些领域不可避免地会出现摩擦，但其本质并不是零和竞争，甚至两国主导的国际制度之间还能相互补充。中国政府创建的平行机构主要集中在经贸议题，这些机构是对现有秩序的补充而非取而代之。在新秩序中，中国优先选择在经济议题上发挥领导作用，目的是营造有利于发展的环境。关于中国的国际制度改革路径，霸权国的制度否决能力与既有国际制度的弹性空间是两大条件要素。这也意味着中国的国际制度策略不可避免地受到美国的影响，中美双方在国际制度领域存在策略互动和战略竞争。

(二)中美两国的国际制度策略

在多元复合世界中，主要大国难以独自担当国际领导角色，议题分化和权力流散使得大国更多是发挥议题领导作用。中美两国各自优势不同，重视的关键议题也存在差异，这使得双方的国际制度策略有所分化。

第一，美国领导权的重构：从“必须领导”到“美国优先”。二战后，国际制度一直是美国主导国际秩序和维持“自由主义霸权”的基础。事实上，美国近几届政府也在极力通过创建或变革国际制度维护自身领导权，这体现了美国对待国际制度态度的根本逻辑。总体而言，无论特朗普政府的单边主义，还是奥巴马和拜登政府的排他性多边主义，其目的都是变革国际制度体系以平衡中国等国家的力量，维持其领导地位。

首先，奥巴马政府试图通过排他性多边主义来维护国际领导权。在国际制度领域，奥巴马政府支持国际制度主要出于两方面考虑。一方面，为了借助全球治理维护领导地位，坚持以多边主义应对气候变化和防止核扩散等问题;另一方面，美国主导创建的某些国际制度也是为了对华竞争，比如TPP。其认为美国的领导地位至关重要，特别是强大而持久的美国领导对于所谓基于规则的国际秩序至关重要。国际制度则是美国实现国际领导的重要工具，奥巴马政府希望通过TPP等排他性国际制度打压中国，继续维持美国的领导地位。

其次，特朗普政府在奉行单边主义和“美国优先”原则的基础上继续领导世界。特朗普并不是要放弃领导世界，而是要以更小的成本和代价来维持，并减少成本和损耗。这一点在美国官方文件当中也体现得尤为明显。2017年《美国国家安全战略》确定了“在政治和安全机构中发挥领导作用，塑造和改革国际金融和贸易机构，确保公共区域自由，保护自由开放的互联网”四个提升美国领导作用的优先行动，明显体现了特朗普政府追求的美国利益优先和领导地位的统一，其认为美国继续领导世界是建立在自身利益最大化和实力强大的基础上。特朗普政府是否支持某个国际制度，取决于其国家利益和国内政治成本权衡。特朗普政府对中国的制衡更加强硬，其举措根本上都是为了维护美国的领导地位。

再次，拜登政府仍将以排他性的多边主义维护美国的领导地位。拜登当选前即指出，二战后美国在国际制度领域发挥着主导作用，但特朗普的行为破坏了这一进程。为了挽救美国的声誉，重建领导世界的信心，美国需要重返多边主义。显然，拜登急切希望美国修复、扭转特朗普对美国信誉的破坏，重拾多边主义以恢复美国的领导地位。拜登当选后多次表达了恢复美国领导地位的愿望，在应对气候变化等议题上将采取多边主义方式，必须发挥领导作用。拜登在执政当天就签署了重返《巴黎协定》的行政令，并倡导举办世界气候变化峰会，重返世界卫生组织，这些都表明了拜登政府对于多边主义的态度。2021年3月，拜登政府出台《临时国家安全战略指南》，强调了维护美国国际领导地位的重要性。但是拜登政府将中国视为最严峻的竞争对手(most seriouscompetitor)，对华依然采取强硬政策。显然，在国际制度领域，拜登政府会对中国施加更大的压力，中美在国际制度领域的竞争会有所加剧。

第二，中国领导权的构建：从独善其身到兼济天下。中国经历了从“体系反对者”“体系改革者”到“体系维护者”的角色转换，党的十八大以来，中国越来越重视“制度性权力”，正向“体系引领者”角色转变。中国在许多经济相关议题上存在一定优势，可以推动国际制度的改革与创新。中国的“建群”也大多和经济议题相关，这是尝试获得经济议题领导权的主要手段。杨原认为，中国若要和美国竞争国际影响力和领导权，需要拥有并发挥自己的比较优势。面对美国这样“全能型”单极霸权，中国不应该寄希望于全面赶超，而应该发挥自己在特定领域的专长。因此，以国际制度为基础、发挥自身优势以提升经济议题的领导权成为中国的优先选项。

中国不断利用自身优势提供国际公共产品，以推动国际秩序的变革和获取相应的国际地位。2017年2月，习近平提出中国“要引导国际社会共同塑造更加公正合理的国际新秩序”。这是中国领导人首次提出“引导”国际秩序改革的主张，表明了中国要扮演更加积极的角色。“新秩序的建设应该由各国人民商量”“中国将积极推动国际秩序和全球治理体系朝着更加公正合理方向发展。”在这些理念的指引下，中国越来越多地参与国际制度的创建，开始在自身占据优势的议题上承担领导者的角色，即争取经济议题领域的部分领导权。

中国在争取扮演更加积极的角色的同时，也频频向外界传达维护而非颠覆当前国际秩序的意愿。在实际行动中，中国新近创建的“群”均坚持多边、开放、共享等原则。中方强调不搞小圈子，不取代既有合作机制，而是要实现战略对接和优势互补。无论最初的主动融入，还是后来尝试向国际社会提供更多的公共产品，中国的原则都是“维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”。中国不会搞只顾自身利益而无视他国利益的单边主义或孤立主义，中国坚持融入外部环境的多边原则。中国支持并维护以规则为基础的国际秩序，强调规则也阐明了中国坚决维护当前的国际制度和国际秩序的态度。因此，中国维护当前国际秩序的态度坚定，采取的国际制度策略主要是对国际制度的维系、改革和创建，更多提供国际公共产品。

(三)中美不同国际制度策略取向的逻辑

随着中美战略竞争加剧，领导权竞争成为两国竞争的重要方式。多元复合世界的来临也使得中美之间更有可能呈现议题领导权竞争态势。美国希望在政治、安全、经济等议题领域巩固国际领导地位，并不断在经济领域对中国进行打压，只不过历届政府的策略有所不同。中国则希望依托国际合作和多边主义国际制度，获取经济议题领导权以维护自身的发展权，同时也希望增强对政治、安全议题的影响。在中美战略竞争加剧的背景下，两国的国际制度策略服务于两国议题领导权的竞争。

因此，中美在国际制度的选择上出现了差异。美国出于霸权护持的考虑，开始进行战略调整，奥巴马政府的战略是通过排他性多边主义策略如创建TPP等方式重振美国的领导地位，寻求在既有国际秩序中强化美国的领导地位;而特朗普政府则不愿像既往那样承担国际义务，诉诸单边主义方式修正既有国际秩序;拜登政府虽然希望借助多边主义方式领导世界，但也是不包含中国的排他性多边主义。美国几届政府的国际制度策略，都有防范中国崛起，维持美国领导权的考虑。中国为维护自身发展，也需要不断推动既有国际秩序改革与完善，需要不断在经济相关议题采取包容性多边主义措施，在政治、安全领域增强中国的领导权。

四、中美议题领导权竞争的影响与前景

中美在国际制度领域的不同策略是多元复合世界背景下中美战略竞争的产物，其形成具有必然性，但烈度又不如权力竞争。中美议题领导权竞争主要体现为围绕某一议题的话语塑造、议程设置、制度改革和制度创新

(一)中美议题领导权竞争的体现

目前，中美之间的议题领导权竞争在一些领域已经有所体现，特别是在金融、贸易和基础设施投资等领域。但是在安全等领域，中美之间的议题领导权竞争并不明显，权力竞争依然具有重要影响。中美两国目前并未在所有领域形成议题领导权竞争，这与特定议题领域的制度化水平有关。

在金融领域，中美之间的议题领导权竞争日益显现。随着中国经济实力的增强和外汇储备的增加，中国在全球金融领域的影响也更加显著。在世界银行、国际货币基金组织等全球性国际金融机构中，中国原本的份额较少，与中国的金融实力不相称。但即便此后中国提升投票份额的方案通过，美国也在不断推诿。这在一定程度上促使中国创建新的金融机构如亚投行和金砖国家开发银行。美国则将此视为中国在金融议题领域挑战美国的领导权。实际上，中国创建新的金融机构并不意味着对原有金融秩序的挑战，更多体现包容性制度创建，并不排除美国及其盟国的加入。

在贸易领域，中美之间的议题领导权竞争也有所显现。一是在全球贸易秩序与规则方面存在分歧，比如WTO改革。美国试图拉拢日欧构建新的国际贸易规则体系，否认中国作为发展中国家的贸易权利。中国则主张维护现有WTO贸易规则体系并推动渐进改革，增强发展中国家的话语权。二是在区域贸易制度安排方面，美国此前推行TPP，制衡中国的意图明显，中国主张更具包容性的RCEP和亚太自由贸易区(FTAAP)。值得注意的是，美国试图通过建立更高标准的贸易规则体系来排除中国，导致地区贸易合作有所分化，但地区内各国更多是对冲中美战略竞争，对中美主导的区域贸易制度都有所参加，也导致地区贸易制度的碎片化。

在基础设施投资领域，美国也加大了与中国进行议题领导权竞争的力度。自“一带一路”倡议提出后，许多国家纷纷加入与中国合作的行列。这其中包括不少西方国家，显示了“一带一路”倡议的包容性、开放性和吸引力。对此，美国不断加大对基础设施建设投资的力度，对冲“一带一路”倡议。美国在推行“印太”战略的同时，加紧在“印太”地区构建基建政策体系，以达到所谓遏制中国在印太地区的影响力，塑造并护持美国在该地区的霸权的目的。2019年11月，美日澳共同提出“蓝点网络”(Blue Dot Network)计划，更是明确要对冲“一带一路”倡议。2021年6月，美国和其七国集团伙伴国共同发起新的全球基础设施倡议——“重建更美好的世界”(B3W)计划，其范围包括拉美、非洲和“印太”地区，涵盖全球低收入和中等收入国家。从美国在基建领域提出的倡议可以看出，其竞争对象就是中国的“一带一路”倡议。

但是在安全领域，中美之间的议题领导权竞争没有经济领域明显。一是因为中美在安全领域的实力差距依然明显，二是这些领域的国际制度制度化水平低且权力属性更强，权力竞争也更为激烈，难以通过议题领导权竞争的方式进行。在安全领域，美国及其盟友拥有较强优势，在现有国际安全制度中基本占据主导权，并利用其优势不断打压中、俄等国。即使在中国周边地区，美国也不断联合其他国家对中国进行安全施压，强化其联盟体系在地区安全制度中的优势，中国目前尚难在安全领域与美国展开议题领导权竞争。

(二)中美议题领导权竞争的影响

中美议题领导权竞争是中美两国战略竞争和世界秩序变革的共同产物，这对于中美双边、地区和全球不同层次都会产生不同程度的影响。

第一，对于中美双边关系而言，议题领导权竞争将成为中美战略竞争的主要形式。尽管中美战略竞争常态化，但中美双方采取何种方式来进行战略竞争对于双边关系至关重要。相比于权力竞争可能引发军事冲突的烈度而言，中美两国采取制度竞争的方式相对温和一些。鉴于多元复合世界秩序中议题的多样化，中美基于各自需要，在不同议题领域寻求领导权符合各自利益，也有助于缓和中美战略竞争的强度与烈度。由于议题分化的原因，中美在不同议题中的领导权难以随意转换，这也意味着中美各具优势的现状会导致双方在议题领导权上可以相互制约，并且不乏促进相互合作的可能。

第二，对于亚太地区而言，议题领导权竞争使得地区内各国可以在中美之间实行对冲。亚太地区各国大多不想在中美之间“选边站队”，中美之间的议题领导权竞争不会导致亚太地区分化为两大阵营，而是可使地区合作保持一定韧性。在不同议题中，亚太地区各国对中美可以采取不同的策略，这样便于它们在中美之间保持一定的战略空间和战略自主性。目前在经济、安全等不同领域，亚太各国应对中美战略竞争已采取了不同策略;而在更为细小的议题方面，亚太各国的策略更为丰富。中美之间的议题领导权竞争既是议题分化的现实所致，也会导致地区合作呈现多元化、碎片化。

第三，从全球层面来看，议题领导权竞争可以避免大国军事冲突。中美议题领导权竞争有望走出一条大国竞争的新路。以往的大国竞争往往最终以极为残酷的战争方式进行，而对于当前的中美两国而言，战争的代价难以承受。议题领导权竞争意味着中美都需要接受无法绝对主导的现实，也需要正视中美之间竞争与合作并存的常态。中美议题领导权竞争在全球层面的影响主要有三点。一是对全球治理有所冲击。议题领导权竞争会导致大国协调下降，使得全球治理的领导赤字更加明显，全球治理会更加碎片化。二是大国关系更加错综复杂。议题的广泛性、多元性，使得大国基于各自利益选择性参与不同议题，大国之间会形成较为复杂的关系，难以呈现泾渭分明的态势。三是中美议题领导权竞争并非全面存在，在不同议题中程度不一，这意味着世界事务虽然深受中美关系影响，但不会重返两极阵营状态。

(三)中美议题领导权竞争的前景

中美之间的结构性矛盾短时期内难以化解，中美战略竞争会持久存在，同时中美双方也会尽量规避军事冲突。对于中美战略竞争而言，议题领导权竞争会日益重要。中美议题领导权竞争有两大特点，一是两国不会开展全方位的领导权竞争，而是聚焦于某些议题;二是竞争的本质并非零和性，议题的差异性使得中美双方不会在所有领域都针锋相对，不乏合作的可能。

第一，中美议题领导权竞争会长期存在且更加显著。鉴于中美之间的结构性矛盾短时期内难以解决，且两国战略竞争持久化，双方之间的议题领导权竞争会更加明显。美国实力虽然相对衰落，但其霸权战略目标并未改变，拜登政府更是明确表示要领导世界。拜登在竞选宣言中就提及美国的领导“不仅靠力量的示范，还要靠示范的力量”“世界不会自己组织起来”，美国的领导可以有效应对当前的全球挑战。拜登政府执政以后，主要依靠多边主义和联盟关系来重振美国的领导地位。如拜登政府重返巴黎气候协定，要和盟国加强在全球治理方面的合作。通过与一些国家进行排他性的多边主义合作，在国际合作中围堵中国，这与中国所倡导的开放包容的多边主义明显不同。对于中国而言，无论是自身发展需要，还是应对美国打压，都需要增强国际制度影响，进而谋求一定的议题领导权。简而言之，中美之间的战略竞争使得两国的议题领导权竞争不可避免，并会日益成为中美战略竞争的主要形式。

第二，中美议题领导权竞争保持总体可控态势。中国增强议题领导权并不是谋求取代美国，而是中国追求自身发展的结果。中国谋求自身发展权的同时，不可避免地需要谋求某些议题的领导权，而国际社会也期待中国能够发挥更大的领导作用。但由于议题的多样化，中美之间的议题领导权并不是零和竞争。由于中美两国提供国际公共产品的实力和意愿所限，两国都不可能独自承担领导世界的责任，而只能选择在部分议题领域发挥领导作用。伊肯伯里认为，美国主导的国际秩序难以推翻但容易加入，仍将是21世纪的主导秩序。中美两国并不会开展零和竞争，而是可以在这一秩序中共存。中、美在不同议题领域的领导权并存将成为今后的常态，但这种竞争的烈度可控，不会引发双方之间的军事冲突。

结束语

就目前的国际环境和中美双方的各自优势和实力对比来看，中美之间的竞争与以往的大国竞争明显不同。中美双方身处一个全球化与规则化的时代，双方都难以承受大规模战争的后果，制度竞争在大国竞争中的分量显著增加，权力竞争的影响则相对下降。这也使得关注中美之间的国际制度竞争很有必要。在不同议题领域，中美之间竞争与合作并存。尽管议题领导权竞争不可避免，但合作也不乏可能。虽然中美两国也会采取议题联系策略，但不同议题之间的流通性不尽相同，议题联系策略的使用也会受到不同程度的限制。对于权力竞争与议题竞争之间的相互影响可以进一步研究。展望未来，中美双方都需意识到各自难以在所有议题领域发挥领导作用，以往的全球霸权时代将一去不复返。从多元复合世界的视角来看，中美两国都承担着极为重要的国际责任。两国既需要担忧陷入“修昔底德陷阱”的风险，也应该警惕“金德尔伯格陷阱”引发全球治理危机。虽然中美之间的战略竞争短期内无法消除，但双方都意识到了管控竞争、预防冲突的重要性，也应该促使中美两国在不同议题领域进行良性竞争，保持竞争的可控性，进而确保中美关系的总体稳定。

来源时间：2021/10/30   发布时间：

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