拜登欲以维护供应链安全为名，施保护主义之实

作者：周密  来源：《世界知识》2021年第14期

美国总统特朗普执政时期，“国家安全”成为其出台包括加征关税在内的各项措施的尚方宝剑。拜登虽然在竞选时对特朗普的政策大加指责，但上任后同样把“国家安全”作为其政策制定的重要考量。只不过与特朗普相比，拜登更多的是基于供应链视角，谋求采取更为系统的政策措施。

四部门发布报告，为拜登施政提供依据和指导

6月4日，美国白宫发布了由商务部、能源部、国防部和卫生与人类服务部等四部门联合完成的报告《构建强韧供应链，复兴美国制造业并促进广泛增长》(以下简称《报告》)，以执行拜登在2月24日发布的进行供应链安全审查的14017号总统行政令。这份报告涵盖了半导体制造和先进封装、大容量电池、关键矿物和材料，以及药品和先进药物成分(API)等四个领域。报告认为，更安全和强韧的供应链对于美国的国家安全、经济安全和技术引领十分关键，增强美国的关键供应链需要持续关注和投资，需要持续发明和推动新产品商业化，增强与美国盟友和伙伴的关系。同时，上述四部门又启动了第二阶段涵盖国防工业、公共卫生和生物防备产业、信息和通信产业、能源产业、交通产业、农产品和食品供应链等六个领域的调查。基于供应链安全的这份报告，预计不仅将为拜登政府下一步的施政提供依据，也将成为美国未来处理对外经贸关系的重要指引和参考。

对供应链的关注并非始于拜登。特朗普在2017年就通过13817号总统令，要求通过联邦战略确保关键矿产品的供应安全。拜登上任以来，在减少供应链脆弱性方面更加强化了行动。除了增强疫苗和关键药品器械的供应、协调制造企业增强半导体供应链韧性以外，美国国防部宣布了一项在中国以外的最大规模的稀土投资。该投资以美国国防生产法案(DPA)为依据，通过3000万美元的技术投资，支持澳大利亚莱纳斯稀土公司在美国得克萨斯州的洪多建造轻稀土元素(LREE)加工厂。事实上，这种直接投资标志着美国政府政策的重要调整。自19世纪以来，美国政府从未积极参与任何在美国领土上的采矿或增加产能的经济活动。

有可能导致贸易保护主义对全球市场的更大损害

从日前提出的这份《报告》来看，《报告》提出的建议可以分为六大类：一，重建生产和创新能力;二，通过高标准的道路模型、劳动标准和产品质量支持市场发展;三，充分发挥政府在市场中的作用;四，增强包括贸易执行机制在内的国际贸易规则;五，与联盟和伙伴协同减少全球供应链脆弱性;六，与产业一块，共同、立即采取措施以解决当前的短缺。除了第一大类建议主要以美国国内问题为主，可能涉及通过政府补贴形成不正当竞争外，其他各类建议大多涉及调整与其他国家的关系，不少做法都将产生直接或间接的保护主义效果。

在第二条标准方面，《报告》建议要对关键矿产的提取和加工制订“21世纪标准”，关键矿产包括锂、钴、镍、铜等，涉及全周期的环境影响控制。通过制订此类标准，美国既可以对外树立保护环境的形象，减少国际国内环保组织对矿物供应环境影响的指责，同时又能够为美国获得更为稳定的矿产资源提供保障。对医药供应链增加透明度，要求提供从原材料到最终成品的各环节的数据信息。此类信息的提供往往涉及企业的生产流程和安排，美国的药品监管机构和生产企业通过获得相关数据，将增加对上游原料医药生产企业的影响力度，改变全球医药领域的供应链网络关系，削弱上游药企的议价能力，甚至可能在增加美国医药供应链安全的同时降低上游药企所在国的供应链安全。

在第三条政府干预方面，《报告》建议要继续发挥政府采购和对研发的资金支持作用，同时要改革并大幅增加美国战略物资储备，增加对关键矿物和材料的国防储备。根据《1979战略和关键原材料储备法修正案》，对于关键的原材料和战略物资，美国国防部负责进行采购。按照2022财年的计划，美国从国防储备中可能出售包括铍金属在内的17种材料，其中钨矿石和精矿出售量可能达到300万吨，航空合金也可能有150万磅;同时计划购入包括锑在内的17种原材料，其中电解金属锰可能购入达5000吨。与企业需求对原材料市场价格的影响相比，政府的买卖行为对市场的影响力更大。疫情后全球原材料市场价格已出现明显上涨。美国政府入场与市场共同购入主要矿产资源的做法将不仅在短期内导致全球原料供需关系的进一步紧张，而且还将增加市场对美国囤积资源的担忧预期，而这将进一步抬升资源价格并导致贸易活动无法按照正常的方式开展。

在第四条贸易规则方面，《报告》提出要在美国贸易代表(USTR)下建立贸易执法力量，要将增强供应链韧性置于对华贸易政策之中，通过贸易协定增强供应链韧性，并提出要对钕永磁产品开展232调查。在拜登政府将对华竞争作为主基调的情况下，美国预计将在对华贸易政策方面采取更为系统和有针对性的策略，通过贸易政策维护美国供应链安全，要求中国扩大并稳定对美国关键原材料需求的保障，并限制中国企业通过与美国企业合作在产业链上向上游移动的能力。

在第五条对外协作方面，《报告》建议美国与盟友共同降低供应链的脆弱性，建议美国举办由盟友和伙伴参加的供应链韧性全球论坛，通过美国国际开发金融公司(DFC)对其他国家的关键资源开发提供融资支持。上述举措将增加美国对其盟友和伙伴的影响力，使得各国的发展利益与美国实现更强的绑定。与美国单打独干相比，与其他国家的协同配合有助于降低美国需要付出的成本，并提高可能获得的收益。经济合作反过来又可能增强参与国对美国价值观的认可，从而使拜登政府达到修复特朗普时期美国受损的国际声誉的目的。但事实上，此类行动将导致全球化下的大市场被人为地分割，改变市场发挥资源配置的基础性作用的机制，导致贸易保护主义对全球市场的更大损害。

在第六条应对新冠疫情短期冲击方面，《报告》建议建立由商务部牵头，运输和农业部分别参与应对供需错配的全政府协同机制，调动各个利益相关者共同解决供给瓶颈限制。《报告》还建议由商务部牵头建立数据中心以监测短期的供应链脆弱性。

由此可见，拜登政府企图通过对供应链安全的审查，扩大政府对市场经济活动的干预。对市场干预程度的上升，虽然在短期内可能有利于美国企业对发展形成更为确定的预期，但这无疑会增加美国政府的财政支出，限制市场在配置资源中作用的发挥，使得其他国家的竞争者处于更为不利的地位。而且，对美国而言，供应链也并不一定会因为所有环节在美国生产而变得更为安全，资源、产业和市场的限制将使得企业投资和创新活动的积极性下降，对政府的政策和行为产生更强的依赖，保证原有需求的供给成本将会更高，甚至在外部冲击下供应链可能变得更加不安全。

(作者为商务部研究院美洲与大洋洲研究所研究员)

来源时间：2021/8/1   发布时间：2021/7/30

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