CNAS报告：美国如何评估数字人民币

作者：  来源：IPP评论

作者简介：

Yaya J. Fanusie，新美国安全研究中心(CNAS)能源、经济和安全项目的兼职高级研究员，主要研究全球金融技术创新对美国国家安全的影响;曾在中央情报局当了七年的分析师，主要关注经济问题和恐怖主义威胁。

Emily Jin，CNAS能源、经济和安全项目的研究助理，主要研究中美竞争，以及强制性经济治国方策的手段和升级动态。

概要

中国正努力成为全球金融技术的领导者。过去几年，中国移动支付平台的使用呈爆炸式增长，现金交易下降。同时，全球有数十家央行目前正在研究向普通公民提供其法定货币的数字版本。中国人民银行在这方面处于领先地位。它可能会使中国将其影响力和标准制定输出到国外。数字货币对西方社会长期奉行的财务隐私标准构成重大风险。

中国央行的数字人民币战略是由多个因素推动的。民营移动支付公司在中国的主导地位，让这些公司在零售商业中扮演了过度重要的角色。中国人民银行正在寻求一种数字货币，利用私人金融公司的市场份额和技术创新，更好获取中国金融活动信息。数字人民币与人工智能等新兴技术的进展类似，也是中国地缘政治雄心的一部分。

中国人民银行已表示，数字人民币将采用两层结构，由中国人民银行管理后端基础设施，国有银行和其他公司协助向公众分销。数字人民币将不会使用区块链作为其设计的一部分，但会为用户提供通过软件钱包访问货币的机会。

中国央行官员已表示，他们将利用数字人民币数据来加强货币政策和对非法金融活动的监控;数字人民币将拥有“可控匿名”，允许央行看到所有发生的交易。尽管许多央行官员希望数字人民币将有助于推动人民币国际化，但在短期内数字人民币本身不太可能做到这一点。

美国决策者需要密切跟踪数字人民币的发展，并采取战略行动，以防范中国在不断演变的全球金融体系中扩大其影响力。美国需要理解这项技术的地缘政治影响。

中国在金融技术领域的全球主导地位

中国正在追求在金融技术领域的全球主导地位。中国人民银行正在开放数字版人民币，旨在取代实物货币。北京希望借此提高中国的技术和经济实力，并对抗美国在全球的金融影响力。虽然许多国家的央行都在进行数字货币的研究和试点，但中国是迄今全球主要经济体中最领先的。

数字货币符合中国“信息化”“大力发展数字经济”的战略。2020年9月，中国国家发改委发布战略指导文件，呼吁政府和行业寻求“数字化和智能化”。数字人民币将收集和分析围绕用户日常事务的大数据，支持这一战略。

推动数字货币，可以将实时金融数据添加到中国技术驱动的治理战略。中国作为全球第二大经济体，完全数字化的人民币转变意义重大。此举将为中国的经济规划者提供一系列数据，而其它任何政府都无法有效收集这些数据。数字人民币还可能使人民币的跨境交易更加便利，从而增强中国企业在全球贸易中的灵活性。这种数字货币的技术架构将允许对所有用户的交易进行实时或近乎实时的金融监控，这在当今的全球银行体系中是任何国家都无法实现的。数字人民币不仅仅是一个技术实验，而且是中国影响力的巨大飞跃。

中国推动数字人民币的动机有两个：一是为了促进国内经济活力，二是为了寻求获得全球战略影响力。国内目标是中国追求经济“信息化”的一部分。中国的国际目标是长期的、更具抱负的，中国认为数字货币是地缘技术竞争的下一个关键阶段。数字人民币提供了一个可供其他国家央行效仿的潜在模式。

追求经济活力

在中国各地，现金的使用已经变得越来越少。2019年，中国人民银行的一份报告发现，无现金交易总量同比增长50%，从约2200亿笔交易增长到约3310亿笔交易。中国人民银行开发数字人民币，以支持从公共流通中去除硬币和纸币、提高货币效率的目标。

2016年，时任中国央行行长周小川在接受采访时解释称，中国央行计划最终用数字人民币取代人民币现金，这样政府的管理成本会更低。同样是在2016年，中国央行副行长范一飞表示，国有数字货币可以从比特币等独立加密货币的许多技术特征中受益，而不会显示出它们的缺点。范一飞指出，“法定数字货币”可以“降低运营成本，提高效率，并实现广泛的新应用”，而不会出现加密货币的波动性和使用的匿名性。

范一飞提出，国家数字货币将改善中国的金融体系，使其更容易衡量货币流通，从而校准货币政策。他还表示，这将有助于银行监管部门监督反洗钱、了解客户需求，并促进金融创新。

中国人民银行数字货币研究所前任所长姚前在2019年的一份研究报告中明确指出，央行数字货币将是“可追踪和可编程的”，并允许金融当局“跟踪和监控数字货币发行后的流通方式”。官员们表示，数字人民币将通过在偏远农村地区实现数字交易，帮助实现金融普惠。与目前使用的数字和移动支付不同，数字人民币本质上将是一种数字钞票，像现金钞票一样可兑换，但用户和交易数据由央行记录。

中国央行官员也注意到私营部门金融科技对中国经济日益增长的影响力，并将数字人民币视为在国内支付领域重新确立国家主导地位的一种方式。但中国政府希望利用而不是削弱私营部门的成功。姚前强调，中国央行担心，蚂蚁金服和腾讯等民营互联网公司正变得“大到不能倒”，因为它们在商业中扮演着越来越重要的角色。

2018年，姚前发表了一篇开创性的论文《理解央行数字货币：一个系统性框架》，他在文中写道：“事实上，私营部门已经发挥了带头作用……毫无疑问，这是私营部门令人印象深刻的创新力量的结果。但这也意味着央行必须迎头赶上。” 姚前还表示，数字货币应该使“货币更智能”，“向终端用户发行数字货币对于建立更好的支付系统、维护金融稳定和增强央行的权威具有重要意义”。

因此，数字人民币表明中国试图将极其重要的金融基础设施更直接地置于央行管理之下。正如姚前所言，“央行利用现代技术，再利用现代信息网络和金融基础设施，创新法定货币发行流通机制，创建数字货币，优化法定货币的支付功能，减少对私营部门提供的支付服务的依赖”。然而，中国人民银行并不打算完全颠覆中国的民营金融科技公司，而是将这些公司合并到数字人民币架构中。

地缘政治竞争

数字人民币也符合中美的全球战略竞争。尽管在公开声明中，中国央行官员通常关注的是该项目的国内用途，但他们有时也会描述他们认为的地缘政治影响。2018年，在纽约举行的联合国信息技术会议上，姚前将数字货币的进步与中国在机器人、大数据和人工智能方面的进步相提并论，他引用了《经济学人》的文章标题，认为数字货币是“下一次战争”的一部分，这篇文章讨论了技术在中美之间紧张关系中所扮演的角色。

2018年底，中国人民银行的研究人员在《中国金融》上发表文章认为，市场上流行的以美元为基础的私人稳定币可能增加美元的全球主导地位，损害人民币的国际使用。这篇文章发表在Facebook 2019年宣布发起的Libra项目前，该项目与美元在内的一篮子货币挂钩。2020年年中，中国人民银行数字货币研究所第二任所长穆长春称，数字人民币将防止“Libra”侵蚀中国的货币体系。

2019年底在上海举行的一次会议上，黄奇帆将中国的数字货币项目视为在银行间金融信息系统(SWIFT)中抵御美国金融影响的堡垒。SWIFT为全球大多数银行转账提供了便利。黄奇帆认为，发展数字人民币将有助于中国防范美国通过SWIFT实施长臂管辖的能力。

中国正在寻求在未来的全球金融体系中站稳脚跟。北京的目标是对抗美国作为标准制定者的角色，确立中国未来在参与数字货币技术国际事务中的领导地位，并向其他感兴趣的国家提供技术。彼得森国际经济研究所的马丁•乔兹帕认为，中国正试图为数字货币设定国际标准。

全球标准

在大型经济体推出数字货币的竞赛中，中国似乎遥遥领先。国际清算银行(BIS)从2020年初收集的调查数据显示，在他们调查的63家央行中，超过80%的央行正在对数字货币进行研究或实验，而2017年这一比例仅为60%左右。根据国际清算银行的调查，与中国人民银行类似，许多央行都有动力探索数字货币，因为现金使用减少可以更直接传递货币政策，也可以增加数字支付基础设施的稳健性和安全性。然而，很少有央行能达到中国人民银行的水平。

国际清算银行的数据显示，只有不到10%的央行正在测试或实施数字货币。乌拉圭、瑞典和巴哈马等一些小国已率先测试了数字货币的试点版本，但中国是第一个进行数字货币试点的主要经济体。

在主要发达经济体中，开展数字货币的方法要谨慎得多，侧重于研究各种技术和法律设计考虑。出于对现金使用减少的担忧，英国央行于2020年3月发布了一份讨论文件，概述了其在数字货币探索中考虑的因素。英国央行的结论是，需要进行更多的研究，“以明确净收益将超过任何风险”。发达经济体的央行也关注数字货币设计中管理隐私的困难，加拿大银行在2020年年中发布了一项研究，概述了数字货币的各种隐私选项。

相比之下，美国在探索数字货币方面就比较落后了。美联储理事莱尔·布雷纳德(Lael Brainard)在2020年8月的一次演讲中表示，美联储正在与麻省理工学院合作，探索和测试一种可能适用于美国的数字货币。此前，美联储似乎在很大程度上拒绝推进对数字货币的认真研究。

2020年6月，美联储主席鲍威尔(Jerome Powell)在美国众议院金融服务委员会作证时也表示了类似的担忧，他谈到，美联储需要更积极地研究数字货币，但暂时没有承诺开发或实施数字美元。在这方面，中国不断深入研究发展相关技术，数字货币的进展也可能为北京提供一些先发优势，并可能影响数字货币全球标准的构建。

数字人民币发展

主要参与机构

央行数字货币研究所：该机构是中国人民银行指导中国数字人民币项目的研究和开发工作的部门，成立于2014年，目前由穆长春领导。

国务院金融稳定与发展委员会：该委员会于2017年直接隶属于国务院，作为中国共产党强调监管控制的一部分。该委员会同时监管金融机构和安全机构。通过该委员会，中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局等金融机构与中央纪委、公安部、中宣部等党务保障机构开展业务往来。

中纪委：这是中共党内强大的反腐败机构，在党内事务上具有高度影响力。该委员会发布了一段视频采访，将数字人民币描述为防止党员腐败和不当行为的工具。

国有银行：许多国有企业参与了数字人民币的实施和测试。“四大”银行是中国工商银行、中国银行、中国建设银行和中国农业银行。分销数字人民币的“三大”网络运营商包括中国电信、中国移动和中国联通。

政策主要规划者

周小川：2002—2018年担任中国央行行长，他还是中央全面深化改革中央领导小组、中央财经中央领导小组、中央网络安全和信息化中央领导小组的成员。

郭树清：中国人民银行党委书记、中国银监会主席。虽然央行行长掌管着该行的业务，但央行党委书记在战略决策方面拥有最终决定权。郭树清主张中国共产党整合并监督中国金融体系的各级监管机制。

姚前：中国人民银行数字货币研究所前主任、创始人，曾撰写多篇央行数字货币学术论文。现任中国证券登记结算公司总经理。尽管中国人民银行似乎不再支持基于区块链的数字人民币设计，但姚前一直是数字货币使用区块链技术的著名倡导者。在他的领导下，中国证券登记结算公司正在率先将区块链引入中国金融证券行业。

穆长春：现任中国人民银行数字货币研究所主任，曾任中国人民银行支付结算部部长。

范一飞：2015年起担任中国人民银行副行长，曾任中国建设银行副行长。

李礼辉：中国人民银行下属的中国互联网金融协会区块链研究中心主任，中国银行前行长。他认为全球监管机构需要在数字货币方面展开合作。

周力：中国人民大学重阳金融研究所高级研究员、中联部原副部长。他曾撰文指出，有必要通过让人民币与美元脱钩来对抗美国主导的全球金融体系。

王忠民：原中纪委委员、中国社会保障基金理事会原副理事长。王忠明是公开推动将数字人民币融入中国市场和金融体系的重要人物。

官方细节

中国官员正在推动中国人民银行在2022年推广使用。中国央行还没有发布任何解释该项技术细节的白皮书，因此目前了解中国数字人民币的方式主要依靠整理中国人民银行官员的各种讲话稿和学术论文。其中最相关的学术论文是姚前在2017—2019年间撰写的论文，这段时间也是他领导央行数字货币研究所的时期。中国人民银行的高级官员在演讲和采访中也讨论了数字人民币，他们的观点与姚前关于数字货币的观点一致。

尽管缺乏有关其运营细节的公共信息，但数字人民币的基本框架还是很明晰的。中国人民银行正计划发行数字人民币，以允许中央银行创建和管理数字货币的后端资产，同时利用商业公司进行公开发行。在这种两级结构中，央行创造实际的数字人民币，但人们将通过金融公司提供的软件钱包获得货币。这种两级结构可能会使中国政府对国内经济活动，尤其是私营部门产生更大的控制力。

2019年8月，穆长春在江西宜春的一个金融论坛上详细描述了两级结构的动机。他解释说，如果央行直接向用户支付数字人民币，它会带来单点故障风险，使业务脱离私人金融机构。此外，考虑到中国经济的规模性和复杂性，以及中国巨大的地理空间，中国人民银行还希望利用私营部门成熟的技术创新和运营能力。

区块链

自2019年底以来，中国人民银行官员一直强调，他们处于“技术中立状态”。周小川2019年在清华大学金融学院的一次讲话中表示，央行曾经在1980年代犯了错误，比如当地面通信被认为过于昂贵时，央行对卫星技术投资过度;1990年代央行也花费了大量资金投资物理数据存储中心，但随着云计算的出现，这些物理数据储备中心的数量也在减少。央行意识到技术变革的变幻莫测，因此为规避风险，不愿意将所有鸡蛋放在同一篮子里。

姚前在2020年4月写文章建议在不消除央行控制的情况下数字货币使用区块链技术。不过没有迹象显示央行接受了姚前的提议。媒体将数字人民币描述为“一枚硬币，两个存储地址，三个中心”。硬币是数字化的人民币本身。两个存储地址是指一个存于央行，另一个存于商业银行。央行还将运营三个中心：一个记录数字货币用户身份的注册中心，一个管理用户和金融机构身份控制的认证中心，一个大数据分析中心识别非法交易。这个模型可能并不是一个精准的蓝图。

2020年初，中国学者杨晓晨和张明审查了中国人民银行许多数字人民币相关的专利，并指出“实际系统仍处于研发和测试阶段，系统框架和交互过程仍然高度保密”。两位学者推测，最初的原型专利集中于中央银行的内部运作，而后来的专利显示了原型的改进和数字人民币的外层相互作用。

央行最近的专利显示了四个组成部分：中央管理系统、数字货币发行系统、配额控制系统和货币终端。在这个框架下，央行提供了数字支付的配额货币。当一个用户希望向某个用户发送一定数字人民币值时，系统不会传输其本身，而是删除该用户帐户中的金额，并使新用户可以获得相同的金额。

可编程性

对于用户来说，数字人民币最大的创新很可能来自该货币的可编程性，这是传统电子支付所缺乏的。数字人民币是数学代码，本质上是一个“数字串”。这意味着商业银行和支付接口公司应该能够围绕数字人民币及其交易引入可编程的应用程序。

例如，软件开发人员很可能能够编写单独的程序来进行数字人民币小额支付，交易金额比传统电子支付更少。人民币的最小单位是一分。作为一种数字货币，数字人民币将不会有这样的限制。

数字人民币操作的一个方面是明确的，即用户将通过数字钱包使用货币。这些钱包将是建立在智能手机等个人设备上的软件应用程序。中国农业银行试用的数字人民币应用程序的概念验证截图显示了发送和接收付款的二维码和条形码。与传统的银行账户不同，数字人民币钱包也可能驻留在物联网设备中，例如家庭和车辆传感器。

2020年穆长春举了一个例子，汽车车牌可以被分配给自己的软件钱包，以支付汽车的通行费和停车费。理论上，定制化将使中国支付领域实现重大创新，扩大中国私营企业提供的已经比较先进的无现金支付应用程序的使用。中国人民银行打算让数字人民币钱包允许离线支付，即使设备当时没有连接互联网也可以进行交易。

加强党的领导

央行在数字人民币过程中获得的最有价值的资产是大数据。中国人民银行的数字人民币建模显示，用户持有的每个数字货币都将由一个加密算法表达式构建，包含各种数据的输入，例如关于数字货币所有者的信息等。根据早期提出的设计草图和大多数关于数字人民币的技术报告，在数字人民币中进行交易的用户不能获得所有数据，但央行可以获得所有数据。中国人民银行官员强调，这种新式货币将保护用户之间的隐私，但央行能够对交易进行分析，以便确定犯罪者。穆长春说，数字货币将在保护隐私和允许当局打击洗钱、逃税和恐怖主义融资之间取得平衡。

但数字人民币数据为中国提供的不仅仅是微调后的货币政策和改进后的反洗钱措施。数字人民币是中国加强党的领导的有力措施。数字人民币事务将包含有关用户及其财务活动的精确数据，所有这些都可经中国人民银行访问获得。央行作为数字货币的注册者和验证者，很可能会通过切断用户访问数字人民币的方式来惩罚一个用户。政府对公民个人财务状况的了解达到有前所未有的程度，并为实施惩罚性国家行动提供重要手段。

至少从2018年初开始，中国央行官员就将数字人民币的用户隐私描述为“可控匿名”。姚前后来详细解释了“可控匿名”这个术语，将其解释为“前端自愿，后端实名制”。用户可以向对方透露其身份，但在大多数情况下必须使用真名才能注册货币。据穆长春说，不提供身份信息就使用钱包的唯一方法是小额交易。这意味着中国人民银行将对真正的匿名钱包设置交易限制，并可能使用交易监控来防止用户试图通过将其分解成更小的交易来掩盖大型交易。

姚前总结了数字货币将如何给予给中国人民银行无与伦比的访问权。他在2018年的论文中写道，数字货币将“切断货币运作中的中介联系”。通过这种方式，央行能够接触到最终用户，“为经济控制提供了一种新的方式”。中国人民银行将知道用户的身份，但这个过程尚不清楚。

无论数字人民币最终如何实现，中国人民银行都很有可能定期检索和分析所有事务数据。数字人民币将简化和集中获取目前无法直接获取支付宝和微信等中国第三方支付交易的信息。无论数字人民币最终如何实现，都很可能定期检索和分析所有交易数据。在此之前，世界上还没有一家央行或金融机构能够如此全面地获取金融数据。全球所有主要市场经济体的隐私法都防止了这种侵入性的数据收集。

数字人民币很可能成为中国共产党反腐败的关键工具。2020年6月，中纪委发表文章说，数字人民币将有助于打击贿赂、腐败和其他“不能容忍”的犯罪。最有可能的是，中共政府会将其社会信用体系纳入数字人民币中。

人民币国际化

中国在国国际范围推广数字人民币将是困难的，取决于许多外部因素。达到中国政府所期望的人民币国际化水平是不现实的，但北京可能会采取一系列措施，比如它可能会鼓励外国游客在中国国内使用数字人民币钱包，也可能会迫使在国外的中国学生和游客使用数字人民币购买中国商品和服务。然而，这也不太可能导致人民币在外国大范围使用。和以往一样，在国内广受欢迎的中国手机应用程序在发达经济体面临着激烈的竞争。由于中国严格的资本管制，加之人民币结算系统与中国的外汇结算系统关联度不高，外国公司不愿意在金融交易中使用人民币。

为了支持涉及138个国家的“一带一路”倡议，中国一直在推动人民币国际化和跨境支付简化。然而，大多数“一带一路”项目仍然主要使用美元。中国约占全球GDP的五分之一，但使用人民币支付只占国际收支的2%。尽管中国官员尚未公开阐明如何将数字人民币用于“一带一路”倡议或取代美元成为国际储备货币的战略，但数字人民币跨境使用的便利性似乎为这一目标提供了一些支持。

在目前的人民币发行模式下，商业银行与中国人民银行签订回购协议，通过抵押符合条件的资产的方式借入或返还流动资产。中国政府可能会寻求鼓励外国公司通过数字人民币跨境交易向中国公司支付人民币，并取消以美元为主导的外汇交易流程。中国已经在推动“一带一路”跨境交易中增加人民币使用。

如果参与“一带一路”倡议国家的企业同意采用这种支付方式，那么将加速从美元转向其他货币。然而，成功与否将取决于其他国家对人民币的总体偏好、对数字人民币的信任以及与“一带一路”项目的长期配合等变量。一些国家的小规模进出口贸易商可能会发现数字人民币对他们的日常业务很有帮助。一些尼日利亚人表示，尽管这种加密货币波动性较大，但它对与中国的跨境交易更有效，因为他们很难通过尼日利亚央行获得足够的中国外汇。如果尼日利亚的贸易商能够收购数字人民币，它可能会促进对中国供应商的无缝支付。

总体而言，这些努力可能会在人民币国际化过程中带来边际效益，但短期内不太可能抵消人民币在国际交易的经济和政治障碍。

测试和实施

中国人民银行于2020年4月开始在深圳、苏州、成都和雄安试点其数字货币。2020年8月，中国商务部宣布，试点项目最终将扩展到北京、天津、广东省和中国中西部的其他一些地区。数字人民币的初步试点包括中国政府以数字货币为地方公务员提供部分差旅补贴。2020年10月，中国人民银行副行长范一飞在一次讲话中透露，相当于1.62亿美元的交易已作为试点项目的一部分进行处理。尽管一些官员的声明暗示，数字人民币现在已经准备好全面实施，但一份报告表明，测试仍处于早期阶段。

事实上，数字人民币的的主要测试似乎是在2022年北京冬奥会期间。目前试点项目规模仍较小，取代实物货币的难度大，中国金融体系规模大，这些使得数字人民币不太可能在两年内全面实施。在它完全融入金融体系之前需要一段较长的时间，更可能的情况是，数字人民币在数年内分阶段推出。

虽然最初的测试重点是直接向公务员提供数字货币，但许多大型金融公司和非金融公司都参与了更广泛的数字人民币实施。似乎至少有五家银行参与了某种形式的测试。中国农业银行、中国建设银行、中国工商银行和中国银行等几乎所有国有银行都是数字人民币的重要实施伙伴。除银行外，许多科技公司也作为计划中双层结构的一部分。支付宝和微信支付，这两家在中国占主导地位的移动支付平台，可能会参与数字人民币。滴滴出行、美团和京东也宣布探索如何将数字货币融合到平台中。

本文系IPP独家译文，译者：陈灼莹、何琴、赵晨梅

审校&编辑：IPP传播

来源时间：2021/7/10   发布时间：2021/7/8

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