杰克·沙利文：改革国防预算，增加非军事投入应对大国竞争

作者：杰克·沙利文  来源：法意读书

图为网站文章截图，图片来源：https://www.foreignaffairs.com/articles/2019-11-19/case-national-security-budget

改革国防预算，增加非军事投入应对大国竞争

作者：布莱特·罗森博格(Brett Rosenberg)

杰克·沙利文(Jake Sullivan)

译者：许爱健

法意导言

2019年底，预算高达7380亿美元的《2020财年国防授权法案》生效。美国国防预算常年高居世界第一，然而，在新的时代背景下，仅凭强大的军队仍不足以应对新的国家安全威胁，该法案被批采用“寅吃卯粮”的做法，反而不当牺牲了其他应对国家安全威胁的有效手段。本文阐述了在此背景下，美国亟需对预算程序进行结构性改革，建立一个统筹军事与非军事手段的国家安全预算体系。本文由对外政策进步组织“国家安全行动”副主任布莱特·罗森博格(Brett Rosenberg)和“国家安全行动”联合副主席、当选总统乔·拜登国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)于2019年11月19日在《外交事务》(Foreign Affairs)发表。

2007年，时任美国国防部长罗伯特·盖茨在一个讲话中呼吁美国在外交、对外援助和其他非军事类的对外政策手段中投入更多的经费。盖茨预测，许多国防部官员会将此视为“大不敬”，因为“一个在任国防部长呼吁增加其他部门的预算是非常罕见的。”

如今这不那么罕见了。由于非军事对外手段经费紧缺而导致的外交政策在过度军事化的同时，仍不足以抵抗当前最紧迫的挑战。国防专家唏嘘，这一现象已经是美国常态，甚至已经成为正统。正如时任美国中央司令部司令詹姆斯·马蒂斯在2013年所说：“如果国务院得不到充足的经费，我就不得不购置更多的武器。”

不幸的是，国防专家之间的共识并没有促成经费在部门间重新分配，但这却是美国所亟需的。如果要说发生了什么改变的话，那就是情况在盖茨讲话后变得更差了。马蒂斯一语成谶，但当他在2017年接管国防部时，他掌管之下的国防部马上提议增加国防经费，并尝试大量削减国务院和美国国际开发署(USAID)的经费。即便是在国会的推阻之下，2019年7380亿的国防经费是国际事务经费的13倍(国际事务经费为农业部、财政部和其他部门管理的各州、国际开发署和国际项目提供资金)。

现在包括一些民主党总统候选人在内的普遍反应是呼吁削减国防开支。这个论断符合逻辑，毕竟，白宫最新的国防部预算已经比特朗普上任那年国防部支出的经费还多1120亿美元，增长的经费数额在支付免学费大学或普遍儿童保育的年度成本后还有盈余。

但仅仅通过削减国防经费不足以解决长久以来对军事的过度依赖和随之到来的美国战略的失败。现有的预算分配程序根据僵化的部门流程分配经费，并且将预算集中投入到一个部门中。即便是将预算集中投入在最大的部门，这也将妨碍美国所拥有的其它力量得到它需要的关注和资金。

为了纠正预算失衡和统一部门间的国家安全考量，华盛顿需要彻底地重新思考它处理对外政策经费的方式。美国应该推动一个统一的国家安全预算机制。这个预算与全面的、综合的《国家安全战略报告》(NSS)直接挂钩，将资源分配给能够最有效地完成任务的部门。这个国家安全预算机制将考量美国对外政策的手段和目标，确保美国使用它所需要的军事和非军事手段应对新的国际环境。

不断升级的威胁和一成不变的对话

国家安全所面临的挑战需要的不仅仅是一支强大的军队——这应成为共识。中国和其它科技强权国家的崛起会重塑科技标准、贸易规则和国际体制。白人民族主义重新在世界盛行，网络攻击威胁贸易、关键基础设施和民主体制的安全，地球的快速变暖预示着冲突、难民危机和我们现有生活方式将面临的威胁。

为了应对这些威胁，美国必将需要一支强大的军队，且这支军队的关注点应该从在中东的广泛部署转移为避免与中国和俄罗斯的战争。但受过教育和良好培训的劳动力、具有强大适应力的民主体制、领先的创新生态体系和其它国家所不能媲美的外交和发展能力也同样重要。

本届政府没能作出这些投入，而是以其他所有事情为代价地沉迷于军事。尽管发布的《国家安全战略报告》清晰地描绘了一个宽泛的安全概念，白宫近期还是提议增加5%的国防预算，削减23%的国际事务经费、30%的人道援助经费和13%的美国国家科学基金会经费。

然而，虽然本届政府加剧了这个情况，但更深层的问题其实更早就出现了。在罗伯特·盖茨发表呼吁增加非军事力量投入的讲话后，“国务院、对外事务及相关事务”预算确实从2007财年的370亿美元增长到2010年的近530亿美元，但相当一部分的增加与伊拉克和阿富汗战争相关，尽管如此，2010年的全部预算还仅仅是当年国防预算的8%，正如现在的国际事务预算还不到最新国防预算的8%那样。

没有发生改变的原因有很多。政客们认为只有通过增加国防经费才能体现出他们对待国家安全问题的认真态度。政府官员们长久以来都拒绝在各种安全风险和国防项目之间做出取舍。国会议员们也知道，尽管决策可能无益于保障美国安全，但将项目纳入国防预算项下会大大增加预算获批的可能性。考虑到受波及的工作岗位和作为既得利益者的承包商，所有国会选区都很清楚削减国防预算的难度。国防预算增加的同时，其它类型的经费数额下降，因此军队需要承担更多责任，而这又将导致更高的国防预算，恶性循环由此开始。

战略性思维，战略性预算

将讨论局限于国防预算是简单的：毕竟，借威利·萨顿的话来说：“钱就在那里。”但是，国防优先思维将军事确立为应对安全问题的主要手段，且专注于扩大规模。这对总体战略不利。为了避免落入国防优先思维的陷阱，国防预算提案应只是国家安全投入整体布局的重要部分之一。

国家安全正面临的挑战所需要的不仅仅是一支强大的军队——这应成为共识。

大约每四年由白宫联合其他行政部门官员发布的《国家安全战略报告》试图将美国国家安全的方方面面在不同部门和行动之间联系起来，然而年度预算程序又将它们分割开来。对《国家安全战略报告》各个组成部分的资助分散于各种被分别考虑的拨款提案之中，如国防、建筑和退伍军人事务、国土安全、“国务院、对外事务及相关事务”、能源和水利(国家核安全管理局开支的来源)提案。预算周期伊始，联邦部门和白宫合作撰写预算提案;拨款程序终了，国会划拨款项，国家安全的不同组成部分被分割开来，这表明立法者没有平衡和整合不同种类预算项目。

真正的方向性改变需要一个能推动总体战略的预算流程，因此需要统一的国家安全预算机制。虽然具体的形式有多种可能性(已经存在一些具有建设性的提议)，但任何的预算程序都需要具备以下三个基本特征。

第一，正如法律中所规定的那样(但从克林顿政府时期起就没有落实)，政府应每年发布《国家安全战略报告》，全面列出让美国变得更加安全的复杂事项。政府还应发布规划指南，列出需要增加预算的领域和一些可以接受更少预算并承受更多风险的领域。

第二，政府需要同时发布一个统一的国防安全预算方案，这个方案需要明确针对其战略的实施。管理和预算办公室会跨部门进行协调，为战略的每一个组成部分及其规划指南分配资源，权衡部门间的资源分配。这个方案至少包括现在国防、国际事务和国土安全部项下的预算，它还会顾及在创新和工业领域的基础投入。考虑到长期连续性，这个预算方案所针对的周期为5年，而不是仅是围绕下一年进行规划。

第三，立法者们应该改革授权和拨款程序，使整体考虑军事和非军事手段成为可能，尽管这十分困难。有几种可能的路径可供参考：要求跨小组委员会听证会，设立新的超级委员会，打破和合并现有的授权和拨款委员会。每个路径都需要不同程度地改变授权和拨款结构。被选择的路径必须能够让国会重新评估每个项目所属的类型，并移除因为国防项目影响力而不恰当地归在国防项下的项目。

想象与现实

我们不是第一个提出“国家安全预算”这个概念的国家。统一国家安全预算特别小组已经提出了一些年度提案;2010年国务卿希拉里·克林顿尝试推动统一国家安全预算;不战而胜(Win Without War)近期在此再次呼吁成立国家安全和国际事务预算委员会。这些努力证明这个提议的潜力和实现它的难度，尤其是从行政到立法机关的结构性改变所需要的巨大政治资本。尽管新政府有决心将这个提议放在优先地位，它还是得应对其余联邦预算下降所带来的后果，以及顺利使政策通过国会委员会的管辖和层层批审，这些都将会非常困难，因为国会自2002年起就没有通过任何国务院授权法案。

此外，一个统一的国家安全预算将会避免对外政策的“安全化”，因为这不是预想中的效果。把与国家安全不相关的举措标记为安全相关事务可以增加获得资金的可能性，但这同时也可能扭曲了这些举措的目的。比如，美国应该提供用于灾难救助和抵御疾病的经费，因为这么做是正确的，而不是仅仅因为这么做会提升国家安全。这些提议属于安全预算项目，因为它们会把世界变得更加安全和稳定，但是只有在明确表示这牵涉到其他价值时，它们才能被纳入国家安全项目。

这些现实层面的挑战让许多专家得出一个关于统一国家安全预算的矛盾结论：迷人但不可能实现。虽然如此，但这些改变不必在一朝一夕之间实现，下一任总统可以采取一些过渡措施，例如创设跨部门的基于特定任务的预算。如果有人质疑它的可能性，回忆一下美国曾经采取过的预算结构性改革：为了应对日渐增高的赤字，1921年美国确立了以行政系统为主导的预算体系，现有的国会主导的预算程序仅起源于1974年，当时国会担心政府的财权超过自己的财权。现如今，国家安全投资有巨大缺口，这些差距因预算而增加，因政策而长存，如果美国想要继续在新出现的威胁和不断上升中的挑战保证自身安全，需要进行类似的结构性改革。

确实，现在可能是一个得天独厚的进行全面修正的好时机。特朗普政府不断增加的国防预算和国务院的力不从心使许多人认识了改革的必要性。现在两党都有人呼吁采取保卫国家安全的新手段，包括两党紧急推进一个着眼于以民主和非军事力量对抗外国威胁的产业政策。崛起的中国作为一个长期竞争者，加剧了此事的紧急程度。

简而言之，改革的必要性是显而易见的。2020年的选举是下一任总统和国会做出改变的机会。他们不应该只对现有的东西进行简单的修补，而应该推出符合当务之急的政策：一个根据统一的国家安全预算正确分配资源的机制。

文章来源：

Brett Rosenberg,Jake Sullivan, The Case for a National Security Budget, Foreign Affairs, Nov./Dec., 2019 Issue.

译者介绍：

许爱健，北京大学国际法学院研究生，现为法意读书编译组成员。

来源时间：2020/12/13   发布时间：2020/12/13

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