国际观察员：美国大选公信力的救星？

作者：  来源：海国图智研究院

摘要：选举日在即，角逐连任的特朗普突发宣称确诊新冠，为本届美国大选再添一项重磅不定因素。在此之前，本届大选已是坎坷不断——美国邮政局不久前预警的海量邮寄选票延迟、饱受争议的首场大选辩论、少数群体选民继续面临的诸多挑战等，让大选的公信力屡遭质疑。迷雾重重下，独立于选举机制的国际组织和国际观察员的介入或将挽救目前岌岌可危的大选公信力。本文希望通过讨论日前美国大选存在的几大难题，分析国际观察员在本届大选中存在的必要性，并预测国际观察员面临的潜在挑战。

本届美国大选面临的公信力危机

在探讨影响本届大选公信力的具体因素之前，我们首先需要读懂“选举公信力 (electoral credibility)”这个概念。

根据美国国家民主研究所(NDI)的权威释义，一场选举的公信力主要取决于四大要素：选举的透明度(transparency)、包容性 (inclusiveness)、竞争性 (competitiveness) 及“责任可说明性(accountability)”。其中，选举透明度主要指代选举相关的 “受监审程度(scrutiny)”以及选民的知情程度，包容性强调所有群体的公平投票权，竞争性要求保证所有公民的平等参选权利以及选民投票免受任何干扰，而责任可说明性则类同于我们常常听到的“问责”，意指选举过程中的每一步均需有明确的人员“把关”，以及时处理可能出现的问题。

在此基础上，另有学者(Bush & Prather, 2017)提出额外几点影响选举公信力的重要因素。第一，选民可能会因本人选择的“阵营”(individual vote choice)而对选举公信力产生不同的态度。一般情况下，若选民当初投票予最终获胜的一方，则会对选举公信力持较正面的态度和看法，反之则更有可能对选举公信力产生怀疑。第二，公众会根据选举环境(electoral environment/playing field)对选举的公信力作出判断，而选举环境囊括的因素通常包含不同党派间的竞争环境、选举体制、投票点的管理、信息公开、资金流转及其它不定因素(如大选延迟等)。国际选举制度基金会(IFES)也对此进行延伸， 主张选举资金(electoral spending)是影响选举竞争性的一大关键。尤其在美国，由于政治开支的自由被认作是民主的体现，部分候选人无上限的选举开支使一些相对资金不足的候选人被边缘化(如在2008年的初选中奥巴马和希拉里都拒绝了公共基金以确保自己的选举开支不受限制)，从而直接影响选举竞争性和公信力。

以此为据，我们便不难分辨出，撇开完全由主观决定的个人“站队”，2020美国大选中还至少存在几颗危及大选公信力的不定时炸弹。

其一，邮寄选票的制度存疑。《华盛顿邮报》在引用美国选举协助委员会(EAC)给出的官方报告时发现，在2016年的美国大选中，邮寄选票占比约23.7%，而其中有约1%的(邮寄)选票作废，理由层出不穷，包括“选票没签名”、“选票上的签名和档案记录的签名不符”、“装选票的信封有问题”、“选票迟到”等等。相比之下，同一场选举中，现场投出的选票被作废的概率少了三分之一。佛罗里达大学近日还根据2018年乔治亚州的选举展开了一项调查，结果同样显示，邮寄选票比起其它投票途径而言遭遇更高的作废率(3%)，且少数族裔、年轻人及初次投票者寄出的邮寄选票被作废的占比最大，使人不得不怀疑这其中是否存在欺诈现象。而在疫情之下，今年美国大选中的邮寄选票占比达到历史新高，如此大范围地运用这样一个不够透明、存在疑点的投票制度显然不利于选举的公信力。虽然有部分学者称这些只是个例，并不足以影响选举结果;但在这样的大环境下，再加上特朗普多次公开抗议使用邮寄选票并对该制度进行抨击，部分选民——尤其是特朗普的忠实粉丝——难免会对该投票渠道乃至整场选举的可信度产生质疑。

华盛顿州的一个选票中转现场，工作人员正在清点邮寄选票(图片来源：路透社)

其二，大选最终结果很可能延迟。美国邮政局日前宣布，疫情下的裁员(人手不足)等原因将很可能导致数百万选票无法准时到达计票现场，从而延迟计票时间及大选结果。计票的延迟将打乱很多原定的安排，且有机会引起一连串的后续效应，包括计票现场混乱、程序仓促等;并且在大选延迟几乎已成定局的前提下，战线的延长也不可避免会让不少选民对于摇摆州的定向等选举进程中可能产生的变数而感到焦虑。在这些不定因素的影响下，大选的透明度、竞争性及责任可说明性都会受到一定程度的干扰，而公众对于大选结果的疑虑也将很可能进一步加深。

其三，少数群体投票目前面临不小障碍。在本次大选中，部分州政府以疫情人手不足为由，削减少数族裔社区的点票人员，造成少数族群选票的拖延甚至缺漏。此外，来自卡内基全球政策中心 (Carnegie Endowment for International Peace) 的学者还指出，由于疫情的影响，大量选举相关的线下公共宣讲活动告吹，使在往届大选中扮演重要推广角色的诸多民间组织无处施展;尤其是丧失了许多本可以接触包括少数族裔、残障人士、有犯罪史的群体等在内的“被边缘化 (marginalized) 群体”，从而实现选举科普、提高投票率等目的的机会(如在教会、学校中宣传等)，令选举的包容性受损。

综合以上的几大因素来看，本届大选的公信力可谓“岌岌可危”，但国际观察员(international/foreign election observer)的介入或能及时挽救这个危机。

国际选举观察员最初诞生于19世纪的欧洲。克里米亚战争结束后，奥匈帝国企图占领原隶属于战败国沙俄的摩尔达维亚和瓦拉几亚公国，但遭欧洲列强的反对。最终，关于这两个公国主导权的投票在欧洲各国派遣的观察员的监视下进行，史上第一批“国际观察员”由此而来。

美苏冷战以来，由美国主导的布雷顿森林体系 (Bretton Woods System)下的西方援助机构(包括世界银行、国际货币基金组织等)通过向求助的非民主国家提供技术和资金援助等，大力推广自由民主制度，让不少非民主国家尝到了采纳自由民主制度的“甜头”。但另一方面，这也催生了“伪民主 (pseudo democracies)”的现象——部分非民主国家想吃接纳民主制度的红利，于是在相关政治信息不全、不透明且不受监视的庇护下，将自己伪装成新生的民主国家。特别是从上世纪九十年代开始，这种伪民主的现象愈发猖獗，而选举作为自由体系的重要组成，便成为了分辨伪民主现象的重要指标，国际观察员也因此被委以重任。根据《国际选举观察工作原则宣言》，国际观察员的主要目标正是“提高公众对于选举的信任”，也就是选举公信力。他们大多由国际组织派遣，包括联合国、欧盟、非盟、欧安组织(OSCE)、亚洲自由选举网络(ANFREL)、国际选举制度基金会、国家民主研究所、卡特中心(the Carter Center)、美国国际共和学会(IRI)等。但近年来联合国已不再组织派遣，而欧安组织则进一步成立了民主制度与人权办公室(ODIHR)，专门负责组织派遣国际观察员前往选举现场。

一般情况下，这些国际观察员在选举中的主要职能包含以下四个步骤：

这些工作看似普通，政府的新闻署或是资源丰富的媒体似乎都能办到。但数十年来，国际观察员之所以独树一帜、广受信任甚至被当作选举公信力的重要佐证，主要归功于他们的两大功能：身份功能(identity function)及信息功能(informational function)。其中，观察员的身份功能在于，由于他们大多来自海外，因此被选民普遍认作无党派、与选举本身无任何利害关系的第三方人士，从而保证了他们客观中立的身份。但同时，由于他们多数受派于整套自由民主体系中的权威组织，对真民主的拥护和主张不言而喻，故与大众选民保有间接的共同利益关系(追求真民主、抗击选举舞弊等)，也能让他们更受公众的认可。另外，由于国际观察员相较政府的新闻机构和工作人员而言偏袒的可能性较小，而与普通媒体相比又在选举现场有更大的权限去知悉、视察选举过程中每一步的发展，因此这种独立于整个本土选举机制但又严格遵循真民主制度的身份往往更为选民所信任，故而被寄予厚望会对公众阐述最真实的情况。而信息功能顾名思义，主要体现于国际观察员回馈予国际组织公布的选举观察报告中关于选举过程、环境等的重要评估信息。他们的信息收集和评估能力不但源于他们在选举现场的访问权限，更得益于他们在这方面所受的针对性训练以及所属国际组织处理选举信息方面的经验，使他们脱颖于媒体及其它选举研究人士，得以更全面、更大限度地观察每一次选举并提炼出关键信息。

而美国虽作为现今民主体系的引导者，也曾多次受国际观察员的选举监督。欧安组织从2000年起开始参与美国大选的监督，派遣的人员和报告任务量在2016年的大选中达到巅峰。

其中，欧安组织的国际观察员们对于2016美国大选的观察报告中主要强调了少数群体的投票权益。他们通过调查后发现，《投票权法案》(Voting Rights Act) 中原本的一项条例——有种族歧视史的州在通过投票新规时必须接受联邦政府的监察(federal scrutiny)——于2013年在最高法庭上被废止。国际观察员在发现该问题后迅速反映，并要求美国政府还原这条法律，以保护少数族群的投票权。然而，虽然美国国会于2019年尝试恢复联邦政府对于这些新规的立法审查，但关于该项法则的讨论却因共和党在参议院的阻挠而被拒之门外。

除此之外，国际观察员在监督2016美国大选的过程中还呼吁各州政府恢复出狱者的投票权，但同样困难重重。在接到国际观察员的报告以后，仍有包括佛罗里达、爱荷华、肯塔基等多个州政府在恢复有犯罪史公民的投票权的路上设障，例如仅通过恢复出狱者投票权的行政法(即可被继任长官随时撤销)等。

不过，尽管国际观察员在参与以往美国大选时收获的官方响应不尽人意，美国民众对于他们的角色和能力还是认可的。而在本届大选的层层挑战之下，公众对于引入国际观察员的呼声越发高涨。西肯塔基大学国际民意研究所(International Public Opinion Lab)的一项最新民调显示，超七成的受访者迫切希望国际观察员参与本届美国大选的监审。而从实际情况来看，国际观察员确实有望为本届大选的公信力带来正面影响。前文提到的国际观察员的身份功能及信息功能，对于缓解前文所述的几大公信力危机均有积极作用。

首先，对于邮寄选票可能遇到的选票无故作废、舞弊等“暗箱操作”，国际观察员的介入可以在媒体报告、政府信息公开等基础上为选民再增一条具有公信力的信息渠道。相对于有一定党派属性和大选结果偏向的媒体，以及不大可能发布相关负面信息的政府信息公开，国际观察员的报告普遍被认证为较客观并专注事实和细节的信息来源，因此对于提高选举透明度有较高效用。

其次，对于延迟计票的问题，外籍的国际观察员在各计票现场作为(理论上)无党派属性的监督者，在公众的眼中将是所有见证点票的人中最中立、公正的群体，也会令公众寄托希望于这些国际观察员在事后将计票现场的真实情况告知全体选民。当公众对于选举现场的情况有一定的知情能力(选举透明度)时，他们对于选举的公信力也会随之上升。

而对于少数族群的投票比例，国际观察员因有先例而将更容易获得公众信任。前文提到，国际观察员这个群体在2016美国大选中就已公开指出美政府在投票权法案中的漏洞，在展示他们的观察及调查能力的同时，也证明了他们对所有族裔的选民一视同仁并持有最公正的态度。此举也意味着，国际观察员的介入将同样增强本届大选中公众对于他们维护少数族裔投票权益的信心，并向参议院进一步施压，尽早将还原联邦监督法则的事情提上日程，从而保证本次选举的包容性、进一步提升总体的公信力。

此外，从一路以来愈发激烈的两位总统候选人的竞争到两周前被德媒称为“a joke”的首场大选辩论来看，选民们对于本届大选公信力的主观判断很可能进一步受扰。结合先前两人你来我往的切磋和舆论轰炸再看这场辩论，纽约时报甚至用上了“chaos(混乱)”“shock(震惊)”“despair(绝望)”等字眼，以表达对这场选举活动的失望之情。两位候选人在辩论中差强人意的表现将很可能影响部分选民在此之前对于两人以及整场选举的主观印象;再加上先前两人竞争下的海量信息干扰(包括特朗普自己认证的“可能不会承认大选结果”等)，可能会令部分选民对未来的大选结果产生不同程度的疑虑，而国际观察员后续对于选举较为客观而详尽的观察评估报告，或多或少能减轻这样的疑虑。

9月29日首场总统选举辩论现场(图片来源：洛杉矶时报)

国际观察员在本届大选中或将面临的挑战及限制

国际观察员在本届大选中获将面临的最直观亦是最严峻的挑战大概是被阻止进入点票现场的可能性。从目前来看，美政府(受疫情影响)在本届大选过程中一直强调“成本效率”，这点从特朗普政府罔顾计票延迟也坚持让邮政局裁员便可看出。因此，我们也可以预计派驻各点票现场的工作人员(包括检疫人员)将不会太多。在大选结果公布当天，国际观察员有不小的可能性会在计票现场以疫情防控、检疫安排等为由被拒之门外。而包括阿拉巴马、亚利桑那、佛罗里达、康涅狄格、俄亥俄等11个州在内的州政府长期以来明令禁止国际观察员介入选举进程，且就目前来看，这些州政府并不会因今年的特殊情况而对这项政策作出调整，国际观察员将很可能完全无法对这些州的选举相关情况进行观察和报告。

另外，国际观察员对大选公信力的实际影响也有一定的局限性，而其关键在于介入的时机。若国际观察员介入得较晚，则对于部分选民已先入为主、根深蒂固的对于选举公信力的认知无法造成太大影响。且就目前逐渐白日化的候选人竞争来看，国际观察员若在各项争议达到巅峰的当口介入，或许会受到部分选民的质疑——国际观察员是否系其中一方邀请、为此方所用?未来对于大选结果的观察报告是否会具有偏向性?诚然，国际观察员的存在对于大选公信力必然有一定的积极作用，但对于介入的时机也需把控妥当，否则有可能适得其反。

结语

邮寄选票制度、少数族裔的投票障碍以及基本可以预测到的大选结果延迟，让本届美国大选的公信力从透明度、包容性、竞争性及责任可说明性这四个主要层面来看都面临着不小的挑战。国际观察员的介入或许能成为一剂良药，但留给他们的时间已经不多了。这场大选的公信力不仅会直接影响公众对于当选政权的态度，更关键的是，其还关系到盟友今后对于美国在自由国际秩序(Liberal International Order)中霸权地位的看法和信任——如果连本土选举的民主公信都无法保证，美国还能否继续向国际社会推注民主的建设?这场选举可能会给所有人一个答案。

作者：陈贤婕 海国图智研究院研究助理

审校：葛健豪 海国图智研究院助理研究员

来源时间：2020/10/21   发布时间：2020/10/21

旧文章ID：23259