市场主导的美国新城：逃离与回归

作者：赵星烁，杨滔  来源：澎湃新闻

　　从两千多年前柏拉图《理想国》中的完美城邦，到工业革命时期出现了企业城市，到近代霍华德的“田园城市”，到美国的汽车小镇和科技园区，再到我国各类新城新区如火如荼的建设，都反映了人们对理想生活居所的不懈追求。正如田园城市的倡导者查尔斯·本杰明·珀德姆所言：新城的建设就是形成便捷、健康、美丽的生活和工作场所。
　　相比欧洲与亚洲不少国家都采取政府主导发展新城新区的模式，在崇尚市场经济效率的美国，情况则有所不同。总的来讲，市场在新城新区建设发展中发挥了更多的作用；相比为数不多的几次政府主导的新城运动，市场主导的新城新区发展更为成功。此外，美国孕育和发展的“新城市主义”，也影响到21世纪美国对新城新区的建设，同时广泛引发了对城市发展模式的重新思考。
　　在美国，与我国新城新区对应的概念为“规划建设的社区”或“规划建设的城市”。一般而言，是指在原来未开发利用的地方，从一开始就经过精心规划设计而建设的社区或者城市。作为“新大陆”，美国有不少城市从殖民地时期起就在未开发地上经过规划而建设，例如费城、美国的首都华盛顿哥伦比亚特区以及不少州府城市。在它们建设之初，也应视为新城新区。然而考虑到现代意义的城市规划是从20世纪早期才得以建立，本文从回顾工业化后期以来美国新城新区的发展历程入手，整理和分析美国各阶段新城新区发展背景、动因、特征、措施等，归纳一般特征和规律，以期对我国新城新区发展提供借鉴。

　　19世纪后半叶：大城市近郊的田园社区的兴起
　　美国内战结束后，随着工业化和城市化进程加快，大量农村人口转移到城市，不少城市问题也随之出现，例如交通拥堵、环境污染、住房紧缺、犯罪率高等。然而此时，现代意义上的城市规划尚未出现。城市生活环境的逐步恶化引发了人们对于乡村安静优美田园生活的向往，形成了自发的分散发展的现象。这一时期，一些开发商看到了城市郊区兴建住宅区的商机，进行了成功的郊区新社区开发活动，可以说是美国工业化之后最早的“新城”或“新区”开发实践。例如位于新泽西州的卢埃林花园，建于1857年，是美国最早的经规划的社区之一，距离纽约市19 km，占地1.7 km2，吸引了不少名人居住。
　　19和20世纪之交：企业城镇的出现
　　工业化过程中，一些大型企业主动承担起为职工提供住房的责任，建造城镇，提供基本服务。更早的实践出现在英国。在美国，两个经典案例分别是1880年的伊利诺伊州的普曼镇和1906年的印第安纳州盖瑞市。前者是普曼豪华车厢公司为其工人所建的新型工人社区，位于芝加哥南部，占地16 km2，但其中只有15%用来盖工厂，其余为工人居住和其他配套设施。这是美国第一个企业城镇。印第安纳州盖瑞市是美国钢铁公司为其新工厂而建的企业城，位于密歇根湖南端，既靠近芝加哥，可连通五大湖方便运输，又有铁路可运输来自明尼苏达的矿石以及东部和南部的煤。盖瑞市在钢铁产业发展最好的时候，曾为25 000人提供就业，1960年有近18万人口，但随着产业结构的调整、公司的倒闭，到2010年仅剩约8万人口。目前盖瑞市饱受“鬼城”困扰。
　　20世纪早期：田园城市影响下的新城新区开发
　　“田园城市”的理念是由霍华德于1898年提出，目标是建设一个经过规划的，自给自足的，绿带包围的，包含居住、工业和农业的社区。
　　在田园城市尚未提出的19世纪后半叶，美国已经有了类似的实践；而在田园城市理念提出之后，美国更多的新建社区开展了类似的实践，进一步强化了美国本来就已经出现的居住区郊区化和园区化的倾向，强调将规划师、建筑师、景观设计师集合在一起开展方案设计，为美国开展较高密度的居住区开发和向中低收入者提供更健康的居住生活场所提供了重要支撑。
　　这一时期值得关注的一个重要变化是，美国的规划师、建筑师、景观设计师等在新社区的开发建设中开始发挥重要的作用。尤其是1923年成立的美国区域规划协会，大力宣扬田园城市的理念，对美国之后的郊区化发展起到了重要推动作用。面对工业城市的种种弊病，美国区域规划协会提倡通过合理规划，分散创造新城，将效率、美和社会平等结合起来，城市融入区域的绿色景观之中，回归自然。
　　同时，该协会成员还亲自动手开展了田园城市的一系列实践，协会的规划师和建筑师联合开发商一起，将理念转化为现实，创造了若干经典范例。例如1924—1928年建设的纽约市的阳光花园，由该协会核心成员克拉伦斯·斯坦、亨利·赖特和开发商亚历山大·宾组建的开发公司设计建设，通过在建筑前后布局花园打造田园感，为低收入者提供独户、双户、三户和公寓住宅，通过增加开敞空间实现乡村与城市生活的融合。
　　1930年代：联邦政府首次参与新城建设
　　美国联邦政府第一次参与新社区建设是在上世纪30年代，作为应对“大萧条”的罗斯福新政的措施之一。联邦政府成立了重新安置局，并由政府出资实施了“绿带城镇”项目。
　　绿带城镇项目的目标是为低收入者提供可支付住房与就业机会。项目倡导人雷克斯福德·图格威尔希望，通过社区建设和环境塑造帮助社区凝聚精神并促进居民间的合作，为美国城镇规划建设提供典范。其规划设计贯彻了田园城市的理念，试图证明一种新的郊区生活模式。联邦政府一共完成了三个绿带城镇示范项目，分别是马里兰州绿带、威斯康星州绿谷、俄亥俄州的绿山。
　　然而，联邦政府的绿带城镇项目完成了且仅完成了这三处，后续逐渐出现政府运营的弊病。1949-—1954年，联邦政府被迫将绿带城镇出售给了个人或私营公司，仅收回3 600万美元投资的53%。三个城镇中，也仅有靠近华盛顿特区的绿带一直发展良好，其他两个绿带城镇项目则从60年代“婴儿潮”后一直存在人口减少的问题。因此，从推广范围来看，绿带城镇项目很难说是成功的。

　　二战后：郊区批量式生产的居住社区
　　20世纪五六十年代，美国经济发展迅速，住房需求增加，富裕的中产阶级从城市迁往郊区居住，出现了专门化、标准化、规模化的住宅生产，在城市郊区形成了大量新社区。
　　这一时期批量式生产居住社区的典型案例是位于纽约市东南长岛的莱维敦。这是为满足二战后普通市民和退伍军人住房需求而开发建设的新城。每栋住宅体量小、造价低、结构简单，配备有家具和厨卫设施。为了加快建设进度，降低建设成本，开发商将住宅建造流程化，推动了房屋建造业工业化。运用预先制造的房屋半成品，工人最快能够在16分钟内将半成品组装成房屋。一套独立住宅售价仅为7 990美元，对当时美国家庭（平均年收入5 000美金）来说具有很大的吸引力。到1951年，莱维敦已经超过17 000套住宅，容纳将近10万人居住。莱维敦取得了巨大的商业成功，也成为战后美国郊区化的一个象征，但因其单调、重复、缺乏特征的规划设计风格、不同用途土地利用的割裂和缺乏联系，以及其存在的种族隔离问题，受到广泛的批判。
　　1950年代：美国新城发展的三个新形式
　　在上世纪中期，美国的郊区社区发展和建设出现了不同的类型，体现出专业化和特色化的特征。除纯粹的居住社区或具有部分商服功能的居住社区外，还出现了依托城郊购物中心发展的新城、依托大学建设的高科技产业城和为退休人群建设的老龄城。
　　（1）依托城郊购物中心发展的新城
　　早在1922年密苏里州就出现了美国第一个小汽车导向的郊区购物中心——乡村俱乐部购物中心。这个购物中心距离堪萨斯城约6 km，采用西班牙式建筑设计风格，建设成露天开放式的商店街，15个街区共有150多个商店和众多餐馆，吸引人们驱车前往购物。20世纪五六十年代，这样的郊区购物中心在美国得到普及。
　　大型郊区购物中心吸引顾客的同时也带动了当地的经济发展，围绕着购物中心逐渐发育形成小城镇。典型的案例之一是位于华盛顿特区西侧首都高速环路旁的泰森角购物中心。其发展历程代表了典型“边缘城市”的发育过程。该购物中心于1962年批准建设，在一块三角形地块内建设了当时世界上最大的室内购物中心。因其区位优势和交通便利，周边陆续吸引了公司企业在此集聚，经过了40多年的发展，泰森角地区从宁静的乡村地区发展为美国第12大的CBD，为10万余人提供就业，并有约17 000居民在此居住。
　　（2）依托大学建设的高科技产业城
　　世界上第一个大学科技园诞生于美国。1951年建立的斯坦福产业园（Stanford Industry Park）可以看作是美国新城发展的另一种新类型。该产业园距离斯坦福大学约3 km，旨在促进产学研的结合。学校对入园企业提出了严格要求，并通过严格审批确保吸引高新技术产业，促进学校与企业的合作。产业园最初只有0.85 km2，之后由于发展良好而不断扩大，今天园区面积达2.83 km2，有150家公司。
　　另一个成功发展案例是北卡罗来纳州的三角产业园。园区建于1959年，位于三个较大城市之间的黄金区位，三个城市各有一所知名大学，即杜克大学，北卡州立大学和北卡大学教堂山校区。目前产业园占地28.3 km2，有超过200家公司，提供5万人就业。
　　值得注意的是，不论是斯坦福产业园还是三角产业园都是由市场发起的。斯坦福产业园为大学主导发展，三角产业园则由私人努力和大学参与，而不是政府资助的项目。虽然不能否认地方政府对于产业园的发展给予了大量支持，但应当承认市场主导的发展模式是美国高科技产业园成功的重要因素。
　　（3）老龄城
　　20世纪50年代美国还出现了针对退休人群的老龄城。1954年，亚利桑那州扬镇中2个开发商建设了美国第一个退休社区。当今，扬镇在5 km2范围内有6 200个居民，7个公园，1个湖，3个商业中心，为居民提供步行范围内的服务。扬镇旁的太阳城（建于1960年）作为更大规模的退休社区，成为世界知名的退休社区典范。社区逐步完善了购物、医疗、护理、休闲、宗教等设施，80%的人口为65岁以上。戴尔·韦伯发公司在美国开发了20多个以太阳城命名的老年社区，亚利桑那州、加利福尼亚州和弗罗里达州的太阳城面积都达到20 km2以上。
　　1960年代和1970年代：私人开发的综合新城的成功和政府造城运动的失败
　　上世纪60年代和70年代，美国无论是市场还是政府都对新城发展非常重视。一方面，有抱负的开发商越来越不仅满足于单纯的住宅区开发，而是尝试建设更为综合化的城镇，除了经济利润，开发商也开始关注城市问题、环境问题和社会问题，尝试打造宜居、开放、平等、高效的理想城镇；另一方面，联邦政府第二次插手新城建设，在全社会对社会贫困问题、住房问题和民权问题等倍加关注的背景下，作为约翰逊总统“伟大社会”计划的一部分，实施了联邦政府资助的新城镇开发建设。然而，从结果来看，这两方在新城发展建设方面的努力却是截然不同的。
　　比较而言，市场一方的实践更为成功。典型案例是位于华盛顿特区大都市区范围内、佛吉尼亚州的雷斯顿。雷斯顿由纽约开发商罗伯特·西蒙于1961年购买土地和主导规划建设，这一地区距离杜勒斯国际机场仅10 km，交通便捷，2010年该地区人口58 404，已经发展成为一个典型的“边缘城市”。
　　与雷斯顿类似，同样位于华盛顿特区大都市区外围、始建于同时期的、但规模更大的另一个“边缘城市”——马里兰州的哥伦比亚，也是由私人投资主导成功发展的综合城镇。罗斯也是位很有规划理想的开发商，定位于建设一个自给自足，融生活、就业、休闲于一体，促进自由和种族平等的新城。2010年，哥伦比亚人口有超过10万人居住。
　　在这一时期，联邦政府又一次插手新城计划的失败则与几个因素有关。（1）60年代未解决通胀和越战困扰，约翰逊政府“伟大社会”的摊子铺得太大，后来的尼克松政府对新城建设态度并不十分支持；（2）政府内部对于新城计划存在分歧；（3）财政激励相对开发投资太少，开发商需要高利率借贷从而获得土地、雇佣规划师和开展建设，当销售滞后于预期，开发商会通过提高租金来确保利润，反而排除了相当的潜在购房者，新城计划存在财政问题；（4）时机不好，上世纪70年代美国房地产市场整体出现下滑；（5）文化冲突，美国社会一直以来推崇市场经济和质疑政府，此外，联邦政府主导的新城项目与上世纪60年代开始美国反对自上而下的规划、倡导社区利益的运动背道而驰。实践似乎表明，欧洲成功的政府主导的新城新区发展模式到了美国出现了水土不服。
　　1980年代：新城市主义带来传统的复苏
　　美国最近一波的新城镇发展多半都打着“新城市主义”的印记。针对蔓延式和跨越式发展带来的问题，如过度依赖小汽车、空气污染、自然生态空间占用等，以彼得·考尔索普、安德列斯·杜安尼、伊丽莎白·普莱特-齐贝克、伊丽莎白·莫尔等为代表的规划师和建筑师给出的解决方案是：复兴传统街区模式，倡导高密度的紧凑社区，采用方格路网取代尽端路，强调多样化的住房选择，提倡混合型土地利用开发，引入商业服务业，营造步行环境，鼓励绿色交通，增加社区连片开敞绿色空间等。其中，传统街区发展模式和公共交通导向的发展模式是核心内容，分别代表了土地利用和交通组织的倡导模式。
　　新城市主义的倡导者的一大特点是将理念与实践紧密结合。例如杜安尼和普莱特-齐贝克1980年创立的公司在28年内设计了美国和其他国家超过250个新城、区域规划、社区重建项目。典型案例包括1981年建设的弗罗里达州的海滨市和1988年建设的马里兰州的肯特兰镇等。
　　新城市主义倡导的新城开发与上世纪早期倡导的郊区新社区（城镇）发展有所区别。上世纪美国区域规划协会所提出的实际上是“区域城市”的概念，其核心是为了解决或回避中心城市的问题，提倡跳出城市发展，将新的开发建设融入到更为广阔的区域中，认为分散能够解决问题。这种理念在二战后的郊区化过程中实际上推进了过度的低密度蔓延式发展，带来了更多的环境和社会问题，背离了初衷。新城市主义则是针对这些问题，回归传统，认为城镇发展需要集中，提倡更为多样化、可步行、紧凑、减少机动车出行、混合土地利用的社区。
　　新城市主义倡导创造地方归属感，通过规划设计增加社区居民互动，来应对人际关系淡漠、地方社团组织减少、公民精神衰落的问题。
　　美国新城新区发展特点与启示
　　从美国新城新区的发展历程来看，创造出具有乡村优点的城镇一直是其向往的目标。其基本驱动力来自于工业化、经济危机、郊区化、小汽车/高速路、后工业时代的人本主义等。新城新区的形式体现为从郊区化住宅社区、到企业社区、中产住宅社区、购物中心、科技园、老龄城，直到综合城镇。规划理念也不断演变，呈现更替式、螺旋式的发展：先是从跳出城市逃往乡村，倡导分散、低密度的田园生活，尽享小汽车带来的便利；后又回归传统，从低密度走向高密度，从散布趋向集中，提倡步行和公交等更为绿色的生活方式，从以自我发展为重变为以社区为重。因此，新城新区形态的演变，也从模仿乡村如画的形态，到回归以公共广场为中心的方格网和公交导向的城市区域网络。
　　美国新城新区的发展与我国虽然差异较大，但其发展历程、经验和教训，对于我国当前新城新区发展能够有所借鉴，尤其是在当前我国探索政府与市场协同发展的现阶段。
　　一是新城新区发展要注重发挥市场的积极作用。美国的经验表明，通过市场即可建立成功发展的新城新区，而不需要政府过多的投入；相反，过度的政府干预可能导致预料之外的失败后果。政府的支持有必要，但更应注重发挥市场的作用，以弥补政府对投入产出的计算不足，提高效率，共担风险。政府在主导新城发展时尤其要慎重，必须尊重市场规律，防止盲目追求规模，应加强对公共投资的论证和监管。
　　二是区位、规模对新城新区发展成功与否有着重要影响。我国目前部分新城新区位置偏远，与主城隔离；规模偏大，仅基础设施投资就投入巨太。美国的经验表明，成功的新城新区发展要与主要城市接近，与机场接近，与良好环境接近，区位因素非常关键；此外，由于是市场主导，更多的考虑效率，新城新区的规模一般不会一下铺的过大，而是在充分分析经济效益的基础上，根据发展情况逐步扩大规模。此外，科技园不可能遍地开花，与大学和资本接近是重要前提，例如斯坦福产业园和和三角园就是充分依托了周边大学的智力要素。
　　三是将就业作为新城新区发展的核心，以综合化发展为方向。不能只看重房地产开发的短期利益，必须考虑城镇长远发展。没有就业就没有经济发展，曾经辉煌的城市也可能成为鬼城。同时也要警惕产业过于单一的城市的衰落。
　　四是企业和政府应扮演好各自的角色。美国的经验反映出企业办社会、企业建新城的倾向。事实上，在需求和利润的驱动下，企业投入于城市建设是一种必然。更何况一些企业也有理念与抱负。政府的作用更多应该是引导和对重要资源和空间的管控。借鉴新城市主义理念，政府可通过规划管理对城市空间进行更优化的配置。同时充分利用企业参与城市建设和发展，吸引社会资金。
　　五是要有耐心。城市建设发展非一朝一夕，需要时间来检验。美国一个成功社区的发展需要几十年。美国区域规划协会的开发商亚历山大·宾有一句名言：如果仅仅基于投资获利的考虑，新区建设永远不会成功。这是由于新城新区建设需要对社区和社会建设长期投入，而不是短期的土地投资或房地产开发，这样才会最终形成由人构成的新城新区社会。
　　六是美国的经验反映其工业化后期的发展问题和应对措施，对我国下一个阶段的城镇化有预警作用。美国经历的一些问题我们正在经历，如郊区化、小汽车带来的城市扩张、居住需求膨胀带来的住宅快速建设，以及由高速公路网、铁路网、轨道交通的发展带来的“边缘城市”的出现等。美国经历的另一些问题我们目前还不是很严重或未得到重视，如过于单一功能的住宅区发展模式。例如目前城市郊区迅速建设的大规模封闭居住区中，有些确实只具备单一居住功能；再如种族隔离、收入隔离等，目前尚不突出，但随着居住区档次的拉开，保障性住宅的集中建设，旧城低收入居民的集体搬迁，社会隔离和贫困人群的聚集很可能会成为我们今后需要面对的问题；再如人际关系的淡漠、城市居民老龄化等问题，事实上已经迫在眉睫。
　　（作者赵星烁系住房和城乡建设部城乡规划管理中心副研究员；杨滔系清华大学建筑学院《城市设计》副主编。本文原载《国际城市规划》2017年第2期，原标题为《美国新城新区发展回顾与借鉴》，经过编辑简化，由作者授权转载，实习生李宁琪对此文整理做出了贡献。）

来源时间：2017/6/28   发布时间：2017/6/28

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