谁在美国体制内反扑特朗普？解析美国“深层国家”体制

作者：付随鑫  来源：财新网

　　近年来，“深层国家（Deep State）”术语成为分析美国政治的常用语，特别是在2017年初，美国总统特朗普指责美国情报机构和官僚阶层“泄密”之后，随着美国总统与情报机构关系陷入紧张，“深层国家”这一术语也日益引起美国媒体界和学界的广泛关注。
　　“深层国家”的概念，确实能解释美国的部分政治现象和特朗普的某些执政阻力，但同时也存在误用和滥用的风险。
　　美国“深层国家”体制的起源
　　“深层国家”这一概念源于土耳其，被认为是土耳其政治体制内一个具有很大影响力的秘密网络，由军队、情报界等国家安全机构和依附于他们的文官构成。它自称信奉凯末尔主义和坚决捍卫国家利益，力图消除对土耳其世俗民族国家体制的任何威胁。
　　“深层国家”被视为土耳其的“国中之国”，曾反复地使用优势的武装能力干预土耳其的民主政治进程。这一政治现象也在中东和拉美各国广泛存在。
　　而美国“深层国家”的范围，大致等同于它的国家安全体制（National Security Establishment）。迈克•洛夫格伦（Mike Lofgren）是美国“深层国家”的最早研究者之一，他将其界定为美国国家安全和法律执行机构的混合体。加州大学教授彼得•斯科特（Peter Scott）认为它既包括国家安全机构，也包括相关的外围权势集团。“深层国家”与许多阴谋论所提及的“秘密统治集团”等概念并非一回事。因为，即使对“深层国家”而言，进行成功而有组织的密谋也是非常困难的。
　　美国的“深层国家”主要是从冷战初期发展起来的。冷战初期，美国形成了“国家安全国家（National Security State）”的观念。1947年的《国家安全法》建立了国安会、国防部、参联会和中情局等主要国家安全机构。由此诞生的“国家安全精英”，具有一种大体上延续至今的意识形态：他们大多非常职业化，具有技术官僚色彩，在党派政治中保持中立，在内政方面倾向于温和的改良主义，在外交上兼具现实主义和国际主义理念，主张维持强大军力，积极介入海外事务，传播美国价值观，捍卫美国的全球霸主地位。
　　这种观念和人事网络的传承，在冷战以来的历届政府中都能看到。例如，美国第35任总统肯尼迪就曾为国家安全人选，特意请教“深层国家”的资深专家、共和党人罗伯特•罗维特（Robert Lovett）。奥巴马则邀请共和党人罗伯特•盖茨（Robert Gates）留任国防部长。前中央情报局（CIA）局长、民主党人莱昂•帕内塔（Leon Panetta）在抓捕本•拉登前，曾向众议院情报委员会主席、共和党议员迈克尔•罗杰斯（Michael Rogers）做了通报，而后者则承诺如果行动失败，他将在口头上为该行动辩护。
　　美“深层国家”体制由谁构成
　　美国“深层国家”的核心，是负责国家安全的政府机构。国务院、国防部、国土安全部和司法部是其主要组成部分，特别是中央情报局（CIA）、国家安全局（NSA）和联邦调查局（FBI）等情报机构。财政部的某些机构也被视为“深层国家”的一部分，因为它们监管资金流动，执行国际制裁。司法分支的某些领域也属于“深层国家”，例如外国情报监督法院，它专门负责审批NSA等机构对美国境内外间谍进行监控的申请。“深层国家”还包括国会两党领袖和国防、情报委员会的首要成员。
　　“深层国家”的外围，则包括一些与国家安全有关的非政府部门，特别是集中在华盛顿环城公路附近的大批情报和国防业务承包商。美国有85万名通过绝密安全审查的合同工，其数量比同类政府机关里的文官还多。70%的情报预算都流向了这些私营承包商。2017年1月份去职的国家情报总监詹姆斯•克拉珀（James Clapper）就是美国最大情报承包商博思艾伦咨询公司的前总经理，他的前任约翰•麦康奈尔（John McConnell）则是该公司的现任副主席。另外，斯诺登也曾是该公司的雇员。这些私营承包商不仅参与国家安全议程，而且很少受到民选官员的监管。它们大致相当于美国第34任总统艾森豪威尔所警告的“军工复合体”。
　　“深层国家”还一直与华尔街存在密切交流。华尔街不断向“深层国家”提供金钱和人员。华尔街律师艾伦•杜勒斯（Allen Dulles）在1947年协助组建了中情局(CIA)，并成为其首任文职局长。反过来，“深层国家”的卸任官员也常到华尔街继续发挥影响力。美国前中央司令部司令和中情局局长戴维•彼得雷乌斯（David Petraeus）并没有金融从业经验，但卸任后却能进入华尔街著名投资公司科尔伯格•克拉维斯•罗伯茨（KKR）集团。许多硅谷公司也与“深层国家”有密切的联系。它们一直在主动收集用户信息，“深层国家”在这方面很容易得到硅谷的协助。谷歌、苹果和Facebook等著名硅谷公司都曾加入美国国家安全局(NSA)的“棱镜”项目。
　　与民选官员时有冲突
　　“深层国家”的关键特征，是它在很大程度上不受民选领导人的影响和监管。美国历史上未曾对“深层国家”施加过一套有效的制衡机制。这是因为美国国会不愿限制总统作为总司令的宪法权力，况且，许多秘密机构都是依据国会立法创建的。虽然法律规定总统须保证国会完全和及时地获悉情报活动，但实际上，他一般只会向国会中两大党在参众两院及其情报委员会的领袖介绍情况，且通常只进行事后简报。情报预算也不会详细列出，资金的使用很少受到国会的监督。外国情报监督法院几乎从不否决美国国家安全局的监听请求，其裁决内容不仅是秘密的，而且不允许上诉。
　　“深层国家”不时会与民选官员发生冲突。例如美国前总统肯尼迪，就曾对军队和情报部门提供关于越南的片面信息，和不断迫使他升级越战的做法颇为不满。肯尼迪还对当时的国务卿杜勒斯领导下的CIA的权力扩张感到震惊，以致让他的弟弟来监管所有秘密行动。
　　奥巴马则曾拒绝军方派地面部队介入叙利亚冲突和打击“伊斯兰国”组织的建议，并在2012—2015年间，阻止了美国海军进入中国南海岛礁领海的要求。
　　而美国发生过最接近土耳其“深层国家”模式的事例，应属埃德加•胡佛（J.Edgar Hoover）治下的FBI。长年担任FBI局长的胡佛，试图将FBI的情报搜集能力转化成他的政治权力。尼克松曾试图解雇胡佛，但由于担心胡佛会泄露关于他的秘密信息，只好放弃。在胡佛死后，国会通过法律限制FBI的权力，包括规定FBI局长的任期不得超过10年。
　　对“深层国家”犹存约束
　　但在理解美国的“深层国家”组成的同时，也不应夸大“深层国家”不受民选政府影响或是蓄意操纵民选官员的程度。实际上它的独立性受到不少约束。
　　第一，美国“深层国家”不是一个像土耳其“深层国家”那样的有组织、又有意识形态纲领的集团。它只是一个关心相同议题和具有相似观念的松散网络。美国“深层国家”总体上是职业化的和政党中立的。泄密通常只是个人行为，而非有组织的密谋。
　　第二，美国“深层国家”的许多秘密活动，只是民选官员达成自身政治目标的手段。例如小布什政府想打击伊拉克时，CIA就配合提供误导性情报；奥巴马政府不想卷入地面战时，军队就使用无人机进行斩首。即使特朗普想跟普京接触，情报部门也不得不帮忙。
　　第三，美国民选机构对“深层国家”的监管在与时俱进。在20世纪70年代，由于越战和水门事件，美国国会针对情报和军事部门建立了更现代化的监管体系。国家安全官员必须经常去国会的相关委员会作证，秘密行动必须向两党国会领袖做简报。信息技术的进步也使外界对“深层国家”的监督变得更容易，维基解密就是典型例子。
　　第四，美国“深层国家”并非不可改变和不受影响的。美国通过安全审查的政府雇员和合同工超过500万人，像斯诺登那样的个人，就可能改变一个机构的运作方式。因此美国的“深层国家”面对“单点故障”时仍很脆弱。民选官员还可能随时减少“深层国家”的人员和预算。奥巴马曾大幅度削减国防部预算，而特朗普试图削减国务院28%的预算。
　　特朗普与“深层国家”矛盾何来
　　特朗普上任之初就对美国的情报界发起猛烈攻击，激烈程度罕见。他在竞选期间，就指责美国情报机构在伊拉克战争期间制造了“萨达姆拥有大规模杀伤性武器”的假情报。特朗普还否认CIA和FBI关于俄罗斯干预美国大选的结论。在媒体引用匿名消息，指出其任命的首位国家安全顾问弗林曾误导副总统彭斯后，特朗普愤怒地指责情报部门和官僚机构非法泄漏绝密信息。他还在不提供证据的情况下，坚持指责奥巴马曾授意情报机构在竞选期间监听他的竞选总部─特朗普大厦。
　　美国情报界也对特朗普感到不安。他们对深受特朗普信任的弗林缺乏好感，而且曾拒绝让他的一个重要助手通过安全审查。特朗普则一度有意让他的密友、毫无情报工作相关经验的斯蒂芬•范伯格（Stephen Feinberg）负责审查所有情报部门，但遭到这些部门的强烈抵制；还有报道称，一些情报人员出于担心，对总统保留了一些敏感情报。
　　特朗普的亲信和美国右翼人士，将特朗普上台后的一系列泄密事件和特朗普所遇到的阻力，归咎于“深层国家”的“阴谋”。特朗普的白宫亲信亦经常提及“深层国家”一词；他们认为，情报机构和上届政府留下来的留任官僚，试图通过泄密或其他内部手段，来引导政策并阻挠特朗普的施政。特朗普的白宫首席战略官斯蒂芬•班农（Stephen Bannon）就曾详细地对特朗普介绍“深层国家”是其总统职权的直接威胁。这个术语的阴谋论色彩，导致它在保守派媒体内部深受欢迎，同时在主流媒体上也被广泛提及。
　　特朗普与“深层国家”的矛盾导致他的执政遇到很大阻力，不得不改变竞选中的承诺。从竞选期间，特朗普就遭到美国国家安全建制派的大规模公开反对。改善美俄关系曾是他最热心的外交议题，但上任后因遭到“深层国家”的强烈反对，而不得不转而对俄罗斯示强，还公开谴责俄罗斯侵占克里米亚。
　　特朗普与“深层国家”的矛盾有多方面的原因。第一，两者存在理念冲突。特朗普来自建制派之外，他的外交观念带有明显的美国民族主义色彩，与“深层国家”秉持的国际主义传统相去甚远。第二，“深层国家”对特朗普所器重的班农和弗林等非主流人士感到不满。第三，特朗普喜欢贬低“深层国家”中各机构的工作。包括他公开承认，自己对情报部门提供的“每日简报”毫无兴趣，还用民粹主义的言辞，激烈地攻击官僚机构和权势集团。第四，特朗普对“深层国家”的误解和攻击，很大程度上由于他严重缺少政治经验。例如他颁布针对多个穆斯林为主国家的“旅行禁令”终告失败，部分原因就是他在事前根本没有寻求“深层国家”的建议。
　　“深层国家”锚定政策框架
　　对美国现体制而言，“深层国家”的存在利弊兼具。一方面，“深层国家”的存在，能够保证国家安全政策的连续性和专业性，防止民选官员随意改变国家安全政策的基调。在冷战期间，反对共产主义是美国“深层国家”的一贯政策和两党的最主要共识。从小布什到奥巴马，许多国家安全政策并没有变化。他们都将恐怖嫌疑分子送到海外关押和审讯，继续在中东开展军事行动；坚持用无人机打击恐怖分子，继续完善和部署导弹防御计划，坚持对国内外通信进行秘密监听等等。
　　奥巴马的“亚太再平衡”政策也起源于小布什后期。而特朗普在上任之初，曾试图颠覆二战以来美国的国家安全基本框架，包括改变美国对北约和日本、韩国等传统盟友的关系，但目前看来他遭遇了很大的阻力，在许多方面不得不回归主流。
　　而且，“深层国家”内部个人性质的泄密，客观而论也是一种对民选官员不合理行为的制衡手段。毕竟，许多政坛丑闻只有情报部门才能弄清楚。如果美国“深层国家”的内部人不泄密，公众就很难知晓特朗普团队成员与俄罗斯的复杂关系。
　　但另一方面，“深层国家”也容易导致国家安全政策的僵化。在冷战前期，“深层国家”推动的走向极端的反共政策，导致了麦卡锡主义的盛行，并使越战不断升级，美国对华关系也长期得不到改善。此外，美国“深层国家”对俄罗斯的敌视情绪也是根深蒂固的，恐非特朗普凭一己之力所能改变。
　　而在特朗普主政下的美国，“深层国家”这一概念也存在误用和被滥用的风险。毕竟，美国的“深层国家”并非土耳其那样的有组织的强势集团，两者之间很难直接类比。而官僚机构与民选官员的矛盾在任何国家、任何时候都是广泛存在的。特朗普的独特性格和经历，只是加剧了这种矛盾。
　　另一方面，特朗普及其亲信和右翼人士可能会滥用“深层国家”这一概念对公众进行宣传。由于“深层国家”的界定并不精确，所以来自官僚、媒体、法院和反对派的抵制，都可能被特朗普贴上“深层国家”的标签并遭到打击。
　　“通俄门”走向何方
　　特朗普与“深层国家”的矛盾，将影响特朗普政府的未来发展。对此，一方面需认真评估特朗普与“深层国家”间的矛盾及其可能走向。毕竟，特朗普的外交安全观念，能否代表美国多数民意和美国社会的长期趋势？又能否克服“深层国家”的惯性，都有待观察和评估。迄今为止，特朗普在扭转美国国家安全观和外交政策的成果还不明显。他的一些极端言辞，可能只是对美国暂时遭遇困境的偏执表述；并不意味着美国真会轻易放弃海外干预和全球霸权。
　　另一方面，还需追踪观察美国情报部门和国会对特朗普“通俄门”的调查进展。FBI承认此项调查在2016年大选期间就已进行，国会两院也在深入取证。虽然特朗普不断否认和抵制，但他的许多亲信现已卷入其中。随着调查深入，特朗普与“深层国家”间的矛盾还会加剧。但由于共和党占据国会参众两院多数，这项调查势将困难重重且旷日持久。除非有重大直接证据显示特朗普违法，且不利于众多的共和党议员连任，否则，特朗普的“通俄门”不大可能演变成第二个最后导致尼克松下台的“水门事件”。
　　(作者为中国国际问题研究院美国所助理研究员；本文首发于《当代世界》2017年第5期)

来源时间：2017/5/31   发布时间：2017/5/31

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