美国式“上有政策，下有对策”

作者：张友浪  来源：政见

　　人们对官僚办事的印象通常是 “慢慢悠悠”。过往的解释，主要集中在程序繁多、官僚无能。然而，这些解释成立的前提是，官僚自身没有掌握办事节奏的能力。但是，这一前提是否真的符合现实?
　　官僚们办事，有时马不停蹄、有时慢条斯礼，很难说在整个过程中完全陷入被动。对此，一个更有说服力的解释是，我们从表面上看到的办事节奏，其实都是官僚故意掌控的结果——官僚们的主要目的就是策略性地利用外部政治气候、制定倾向自身利益的政策。
　　来自弗吉尼亚大学的研究者分析了美国联邦 150 个部门的 11000 件行政条例。她发现，美国联邦各行政部门会通过掌控行政条例的制定节奏，策略性地避开来自总统、国会和法院的监督：当政治气候 “宜人”，官僚们就会快马加鞭地出台相关行政条例；当政治气候 “恶劣”，官僚们就会使出缓兵之计、等待政治气候好转。
　　联邦政府的条例制定
　　要探究官僚的办事节奏，先要了解美国联邦部门的行政条例制定程序。
　　美国联邦各部门的官僚决策，主要表现在根据国会法案、法院裁决或政策需求来制定行政条例。这些条例一经起草，需要到白宫下属的信息与管制事务办事处（OIRA）送审。
　　在 OIRA 评阅完后，这些条例草案会被发布在《联邦注册日报》、供公众提交相关评论。官僚部门根据前期收集到的意见来制定最终条例。在经过 OIRA 的最终审阅后，正式条例会被再次发布在《联邦注册日报》上。
　　除了这些基本的程序性步骤，联邦各部门通常还需要开展成本收益分析与其他各类影响（如小企业、环境和儿童）分析。因而，从出台草案到形成正式条例，平均需要经过 15 个月的时间。
　　然而，15 个月只是平均值，不同部门、不同时期的决策节奏差异巨大。例如，美国农业部下属的市场服务局平均制定条例时间为 9 个月，而森林服务局的平均时间则为两年。
　　条例出台中的制衡监督
　　从汽车加油标准、到诊所药物管理，由于联邦部门制定的行政条例具有类似于法律的实际约束力，因而会受到包括来自总统、国会和法院等多方面的政治监督。
　　首先，通过 OIRA 的评审，总统有机会让行政条例符合他的政策偏好。如果 OIRA 与官僚部门无法达成一致意见，OIRA 可以 “退回”（即否决）相关条例草案。
　　其次，相对于总统，国会的监督方式虽然没有那样直接，但也同样强大。如果某一行政条例还在草案阶段，议员们可以在公示阶段提交意见或举行听证会。如果议员们想要完全推翻某一行政条例，他们可以通过专门起草一项法案，来覆盖有关行政条例。
　　第三，法院对行政决策的监督，体现在利益相关者针对联邦部门提起诉讼的时候。尽管法院通常只会在行政条例生效后才有机会以裁决诉讼的形式对其进行正式审查，但他们一经介入，将为官僚机构造成相当高的应对成本。因此，美国联邦部门通常在决策过程中会提前考虑法院介入的可能性。
　　总之，行政、立法和司法机关都有机会推翻行政条例，或者至少提高官僚机构的决策成本。对行政条例的完全否决虽然很少见，它们一旦出现，将会推翻官僚机构经年累月的工作，对机构的名声、资源和官僚的职业发展都带来长期的负面影响。
　　把控时机的官僚办事学
　　尽管有各方政治势力来监督官僚机构的决策过程，但官僚部门自身才是决策程序的具体操作者，这就为它们提供了发先制人和避开监督的机会。
　　鉴于某一环境下为人诟病的政策在另一环境下可能会赢得满堂喝彩，时机就显得尤为重要。这就意味着，官僚机构在不利的时机下可以选择 “闲庭散步”；一旦有利时机出现，就有可能抓住机会锁定战果。
　　如果当前的政治环境不利，官僚们可以通过等待有利时机以获得更好的可能性。偶发性事件也有可能改变人们的焦点，减弱大家对行政决策的注意力。最重要的是，旧的监督者可能会被调往他处，官僚就有机会重新说服新上任的监督者。
　　上述拖延策略的核心逻辑是，官僚机构的任期往往比政治家们要长。如果前者预期某条行政条例将招致诸多反对，他就可以等待后者的注意力转向或者职位变动时再行动。
　　什么情况下拖延议事？
　　具体来说，在草案阶段，总统下属的 OIRA 会给官僚机构一定的反馈，这一信息将会让官僚机构了解 OIRA 在问题上的立场。如果 OIRA 和联邦各部门的意见不一，后者就有可能选择拖延。
　　由于国会议员与联邦各部门的政治联系相对更远，后者无法具体了解到前者的偏好。因而，党派意识形态就有可能被当作判断标准。尽管联邦各部门在理论上政治中立，但有些部门的功能明显偏向自由派（如人权、环保部门），而另一些部门则明显偏向保守派（如军事、情报部门）。因此，当国会被对立党派所把控时，有关联邦部门就更有可能选择拖延。
　　在利益集团争相到法院起诉联邦部门时，法院就有机会仔细监督官僚行为。 当一个联邦机构多次面对法律纠纷的威胁和法庭的仔细监督时，他们就有可能通过拖延决策过程以等待法院对其注意力的下降。
　　研究者借助 1995 到 2014 年间 150 个联邦部门起草的 11000 条规则检验了上述推测。结果表明，在控制了政策影响、政策复杂性和官僚资源后，当 OIRA 对某一行政条例有异议、国会的主导意识形态不利、联邦巡回法院严密审查时，联邦部门最终出台行政条例的周期就会更长。
　　当然，对于这些发现，可能会有人认为官僚们或许只是在面对复杂政策时，需要更努力的工作，因而造成拖延；又或者，官僚们是在利用更多的时间来揣摩政治监督者们的偏好。这两种解释都假定官僚拖延是 “迫不得已”、并非 “居心叵测”。然而，研究数据并不支持这两种竞争性解释（注1）。
　　与上述多种情形相反，当政治环境对于一个官僚机构有利，官僚部门将抓住机会快速发布规则。一个经常提到的例子是在每任总统的任期末尾，都会有一些官僚机构加快发布由时任总统所支持的行政条例。
　　总的来看，上述现象反应了中国人常说的 “上有政策，下有对策”。与中国类似（中央领导提出政策大方向，还需要司长、处长贯彻施行），尽管美国官僚们不敢直接以下犯上，但可以在政策的具体细化和实施过程中通过把握时机来扭曲上级意向，实现部门或个人的利益。总之，中下级官员们看似仅仅是政策执行者，却拥有着诸多看不见的权力、并真正塑造着普通人的日常生活。

　　注1：例如，政策复杂性与政治气候的恶劣性并未发生系统性的互补作用，OIRA 的领导变更也会影响到联邦各部门制定行政条例的节奏。
　　参考文献
　　Potter, Rachel Augustine. “Slow-Rolling, Fast-Tracking, and the Pace of Bureaucratic Decisions in Rulemaking.” Journal of Politics (2017).

来源时间：2017/5/17   发布时间：2017/5/17

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