海洋领域的中美关系：挑战与机遇

作者：王栋，杨宇淳  来源：《现代国际关系》 2016年第10期

　　海洋领域是中美互动中最成熟的领域，中美在这一领域既有巨大的共同利益，又面临极大的挑战。共同利益包括保护海上航行自由、维护海上秩序并保持稳定，保持由海上贸易带来的经济繁荣和维护国家本土安全和海外利益。分歧和挑战包括，两国有各自不同的国家利益，并对什么是恰当的展示意图的手段、如何看待来自海洋的威胁或机遇及对于如何解释国际法和保护海上主权也有不同主张。尽管存在这些分歧，中美两国在海洋领域仍拥有足够的共同利益，可以深化和加强业已存在的合作。
　　从美国的角度看，海洋领域对其国家利益非常重要。经济上，自殖民地时代至今，美国一直倚重海上贸易。同时，美国认为海上航线安全和自由通行视为现代国际经济秩序的基础。安全上，海洋成为隔绝对美国本土威胁的最初屏障，海洋也被看成美国应对海外威胁和危机的“高速公路”。防止出现区域或全球性支配大国是美国国家安全利益的关键，而这依赖于美国在全球各地快速部署力量的能力。
　　美国认为中国享受了航行自由和保证航线安全的成果，却在“搭顺风车”，中国似乎仅在其经济利益受到影响时才有所行动。建立并遵守海上行为规范符合中国的利益，但中国对对规范和规则的遵守是有选择的。如对专属经济区（EEZ）制定最严格的限制，并拒绝国际法院对与中国相关的领土仲裁。美国国内一些保守的战略分析家对中国持非常悲观的看法，认为中国的终极利益包括将美国逐出东亚，使中国成为区域内具有支配性的海洋国家和霸权国，并且通过造成“既成事实”迫使其他声索国承认中国的主权声索。
　　从中国的角度看，海洋领域的利益包括维护国家统一及领土完整，保卫海洋权益；保证海上航线的开放，支持货物和服务的自由流动；战时有拒止威慑其他大国在重点海洋战略区内部署其力量的能力，重点战略区为第一岛链及第二岛链；保护中国快速增长的海外利益。
　　中国战略界对美国“重返亚太”战略的性质和意义进行了激烈讨论，但中国的决策者保持着清醒的头脑，强调与美国的合作及建立非对抗性关系的重要性。而美国的“再平衡”战略增加了中国精英和公众中不安全及受到威胁的认知。可以说，美国的“再平衡”战略是导致中美之间形成安全困境的重要因素。
　　中美在海洋领域存在利益的交汇与冲突。中美都希望自由开放的贸易、海上航道的安全、海上秩序得到保证，共同利益促使两国同各利益相关方采取行动制定行为规则，维持海上安全与秩序。中美都认为军事力量可用于保护国家海上安全。两国都拥有不断增长的海外利益网络，因而都认同保护海外利益的必要性，并且相信使用武力来保护海外利益是有效的方式。此外，两国认为，军事力量可以从事人道主义救援这样的非战争军事行动，以帮助那些遭受自然灾害的国家。中美在海洋领域拥有广泛的经济利益，这方面的合作包括共同打击海盗，也包括针对流网捕捞、海洋污染、对主要港口的恐怖主义威胁等的共同政策，以及在搜救过程中提供有效的海上和空中援助。
　　中美也存在利益冲突。一是中美间潜在的热点和危机点几乎都在海洋领域。最引人关注的是台湾问题以及东海和南海的争端。中国坚决维护主权，但在一些议题上也提出了“搁置争议、共同开发”的倡议；而美国将这些问题同民主价值、对同盟的信誉、航行自由以及和平解决争端等问题联系起来。结果是双方不断提升军备水平。二是海洋被视为媒介，通过海洋一个国家有能力最大程度的挫败他国的政治目标。在可能的危机中，美国可以使用其海军对中国进行封锁扼杀中国经济，这就是所谓的
　　“马六甲困局”。中国可以使用多种正在发展的军事技术，根据“反介入/区域拒止”或“反干预”的作战原则，阻止美国在亚太海域内的随意使用力量。三是海上的支配权是大国地位的象征。近代大国兴衰多源自海权变化，如果主要大国不够谨慎，海上力量的竞争就会成为零和博弈，并可能导致大战。四是中美在海洋领域存在分歧。因为两国对海洋的性质和意义的理解完全不同。中国在很大程度上将海洋视为潜在威胁，而美国多数情况下视海洋为机遇；中国的海洋战略主要是防御性的，而美国更多地展现出进攻的思维。哲学上的这种根本分歧导致双方在一系列海洋问题上有不同看法，如果中美的战略思维缺乏创造性，两国的海洋战略将是不兼容的。
　　关于区域合作及危机管控机制的问题，一是中国海事部门同美国海岸警卫队已经开展了多项合作。两国海事部门已经建立实质性的合作关系。这一合作的势头应该持续并深化。在海洋科考、防治污染和防灾减灾方面应同样如此。二是在海上航线安全方面，必须改变美欧反海盗项目不同解放军合作的现状。“信息共享与防止冲突”（SHADE）机制和中国反海盗护航编队间更好的协调合作是十分有益的。应建立由中、美、印、澳和东盟组成的五方机制，联合搜救监控印度洋地区，组织对本海域内失事船舶和客机的救援工作。三是中美应扩大过去四年中已存在的军事交流合作。环太军演（RIMPAC）应继续作为中国人民解放军参与多边军事合作的平台。中美海军工作会晤可以通过不断的互动帮助双方防止错误沟通，避免意外摩擦的形成。两国海军还可以通过合作为印度洋海上航行安全提供保护，或者携手为亚丁湾通行船舶提供反海盗护航。
　　在海洋问题上，中美存在以下分歧。一是两国对《联合国海洋法公约》有不同解释，造成双方对专属经济区内的军事行动理解不同。美国认为在国际水域和专属经济区的军事通行不应受约束；而中国认为军事通过应是有条件的。中美都指责对方滥用《联合国海洋法公约》，违反国际法。随着美国在中国专属经济区内进行高强度的“抵近侦察”，中美关系的紧张程度不断加剧，并导致中美两军之间的经常性对抗。二是关于中国在南海所主张的“九段线”，美国坚持“不符合国际海洋法”，并强烈要求中国澄清对“九段线”的定义。中国认为，其主张基于历史和国际法，“九段线”是合法的，且在解决海上领土争端时应考虑中国的“历史性权利”。三是关于军事透明度问题，美国认为所有国家都有权发展其海洋军事力量，但发展军力需要同如何使用军力的透明度和对他国的保证相结合。中国则认为竞争中较弱的一方对较强的一方隐藏自身的部分实力是合理的。四是两国对所谓“第三方因素”有分歧。亚太地区的一些海洋领土争端涉及美国的盟国或正同美国发展紧密关系的国家。日本和菲律宾是前者的典型案例，越南则是后者。关于美国与域内某些国家间关系究竟是海上安全合作的助力还是阻碍，中美存在着截然不同的看法。
　　在建设紧张局势管理机制方面，提出如下建议。第一，2014年11月美国总统奥巴马访问中国，双方签署《海上相遇谅解备忘录》。2015年9月习近平主席访美期间双方又签署了空中相遇附件。中美应该确保遵守协议。同时，中美可考虑共同或单独对双方的水手和飞行员进行培训。第二，中美智库应该开展二轨或一轨半对话，讨论海洋领土声索不同的法律解释。时机成熟时，相关对话可以升级到官方水平。第三，中美可共同推动在东盟成立工作组，以讨论海上安全合作与对话，这可成为南海行为准则谈判的一部分。第四，中美可建立双边演练和训练项目，聚焦于管理或避免海上意外相遇。第五，中美双方应加强“国防海事磋商协议”机制并确保磋商的中心议题是讨论具体操作性层面的问题，而不仅仅停留在政治或更大的战略问题上。第六，中美应开始进行军事领域的小多边二轨对话，例如中美日对话，扩展小多边军事演习合作，可帮助减少中国一方和美国及其盟友作为另一方的战略互疑。
　　由于中美两国在海洋领域拥有充分的利益交汇，我们应当认真思考深化和加强业已存在的机构和军事部门之间的合作项目。进而，由于中美在海洋领域利益重叠，我们应当推动可以培育合作习惯、减少紧张和战略互疑的新的合作。
　　作者：
　　王栋，北京大学国际关系学院副教授、北京大学中美人文交流研究基地执行副主任；
　　杨宇淳（Christopher Yung），美国海军陆战队大学唐纳德·布莱恩讲席教授)；

来源时间：2017/1/21   发布时间：

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