当前美国对华政策的辩论、选择与走势分析

作者：李海东  来源：《美国研究》2016年第4期

　　【内容提要】当前，美国政策精英就美国对华政策展开了一场全方位、多元化的政策大辩论。“务实容纳论”“接触合作论”“反省妥协论”“接触融合论”“接触遏制论”“遏制论”等不同认识在碰撞互动。美国决策精英正弱化以往对华接触与融合的政策基调，缓慢但却明显地推动对华政策朝着挤撞方向发展。美国对中方意图的习惯性误判、美中两国国际秩序观的差异、美国认定其国内问题的“责任在中国”等因素，导致美国对华政策始终带有强烈的悲剧性色彩。在此次美国对华政策大辩论和大调整中，走出“领导陷阱”、学会“换位思考”、认清“戴维斯陷阱”，将有助于美国理性地认识中国和保持稳定的中美关系。

　　【关键词】美国外交 中美关系 奥巴马政府时期 对华政策辩论

　　自从2009年以来，美国对华政策经历了深刻变化，近两年来更是进人“热议期”。关于美国下一届政府对华政策的走向，中美两国专家各有判断。中国专家大多倾向于认为美国对华政策将来不会有大变化，美国专家则多倾向于认为未来美国对华政策将有重大变化。根据近年来美国政策精英的对华政策研究成果或相关论述、决策精英对政策的阐释和美国采取的实际行动，以及笔者作为富布赖特研究学者在华盛顿10个月访学期间的交流和感受，本文试图回答“美国当前对华政策辩论的状况如何”“美国当前与未来的对华政策是否已经出现或者将要出现重大调整”“美国对华政策为何具有强烈的悲剧性色彩”“美国对华政策如何调整才会有助于中美关系持久稳定”这四个问题，以期能够较全面地了解美国精英群体对美国对华政策的不同观点，认识和把握美国对华政策的现实与趋势，寻求构建持久稳定的中美关系的可行之策。

　　—、关于当前美国对华政策的不同认识及政策建议

　　尽管有学者对美国既有对华政策表示乐观，也有学者较早指出中美之间存在互疑现象，以希冀中美之间能增信释疑，但当前越来越多的美国政策精英认为中美之间的矛盾在不断加深，他们对华不满的著作、报告、文章大量涌现，其对华认识比较多元，政策建议及影响力各异，可大致概括如下。

　　第一，着力发展基于均势构建的相互容纳(mutual accommodation)的接触政策。此政策建议的前提是承认中美实力的此消彼长。知华派大多持此观点。亨利·基辛格一直认为，包含中美在内的任何国际秩序必然会涉及构建均势，双方合作和共同认可的互动规范可以缓解平衡中出现的问题。中国问题专家兰普顿(David Lampton)指出，当前美国对中国内外政策走向的评估正达到一个几乎未被察觉的(危险)临界点。他建议美国重新考虑维持“主导地位”的目标，以推动中美“相互容纳”(accommodation)或“妥协”。鉴于中美贸易逆差引发美国公众不满、中美安全关注差异损害彼此共有的经济及文化利益、美国“亚太再平衡”战略被中方认为是围堵中国等因素，他建议中美根据世界与亚太新的权力分配状况与他国一道创造一个包容性的安全与经济区域架构。

　　作为长期关注并研究中美关系和亚太格局的重量级学者，迈克尔·史文(Michael Swaine)相对客观地分析了中国的意图与行为。他呼吁美国应正视自身实力衰退的现实，应承认其在西太平洋地区的海上压倒性优势地位长期来讲很可能是无法维系下去的，而继续致力于保持此优势地位很可能被证明会有损区域稳定。因此，他强调中美需要相互适应各自实力变化的现实，美国应以实力衰退为前提制定一个有效的亚太政策。史文否认中国存在对外侵略扩张和在亚太区域追求主导地位的大战略蓝图，认为中国采取反对美国在其沿海区域寻求主导地位的举措，几乎完全是由中国对区域未来不确定性的预计、自身缺乏安全感和机会主义(opportunism)来驱动的，中国并不是想占据一个排外性的势力范围，而是致力于减少它自身的脆弱性(vulnerability)，增强在其后院的政治、外交和经济力量。对陆地强国而言，这些都是完全可以理解的目标。史文敏锐地认识到，美国在西太平洋地区致力于保持其主导地位的政策很可能会加剧危机，甚至会带来人类历史上那种权力转移进程中出现大规模军事冲突的风险。

　　与护守霸权的主导舆论不同，基辛格、兰普顿、史文关于美国对华政策的建议都强调国际协调，而非中国的内部改革，观点相对平和与务实。第二，主张美国在全球范围内采取有选择接触和战略收缩的务实做法，实施接触与合作为主的对华策略。美国学者对此观点的两类解读值得关注，一类是查尔斯·库普乾(Charles A. Kupchan)从全球权力分散和权力转移视角的分析，认为西方国家和新兴国家的权力呈现全球性分散的状况(diffussion)，未来的世界将不会由任何国家或地区主导，而是一个没有权力中心的世界(no center of gravity)。基于这一前提，全球权力转移进程中就存在中美危险对抗的极大可能性。在下一个十年，中国将可能拥有更直接挑战美国的能力，中美在西太平洋而非全球范围的霸权竞争就很可能会出现。可以说，即将来临的全球转变具有巨大的地缘政治风险，西方与新兴大国必须认识到解决如何和平管理这一转型的问题具有紧迫性。

　　另一类解读来自于强调合作的学者群体。近年来，在美国出版的著述中，有两部是理性分析中美关系，主张建设性管控彼此分歧，实现一种合作性关系的代表作：一部是詹姆斯·斯坦伯格(James Steinberg)与迈克尔·奥汉隆(Michael E. O’Hanlon)合写的《战略再保证与决心》，另一部是莱尔·古德斯坦(Lyle J. Goldstein)撰写的《与中国半途相遇：如何化解正在出现的中美角逐》。前者反对中美关系注定冲突对抗的预先决定论观点，认为中美两国所做的政策决定塑造着两国各种力量互动的结果，他们表达了不愿看到中美陷人霸权竞争或大战的愿望，试图寻求一种约束竞争、扩大双方合作面的方法，以解决导致中美冲突的两个危险源，即军备竞赛性质的不稳定和危机性质的不稳定。

　　后者较丰富地吸收了中国学者的相关研究成果，强调认识中美关系必须充分了解中国人的看法，从而使其提出的铸就中美相互妥协与彼此包容合作关系的认识更易为中方理解。他建议以渐进、互惠、相互妥协原则推进中美系列“螺旋式合作”，以利于中美及国际社会构建体现伙伴关系的“新型大国关系”。莱尔·古德斯坦承认中国崛起将不可避免地引发他国忧虑和不稳定，但认为中国加强军力主要是由于历史上遭受人侵及自身脆弱性驱动的，不会主动对外开战。实际上，中美竞争势头加剧的主因在美方，因为美国的“再平衡战略”错误地将中美竞争当作其核心应对指向。尽管他精心设计了中美实现全方位合作的行动路线图，但当前中美政界与舆论界相互诋毁敲打的氛围十分浓厚，其政策建议在华盛顿的政策圈内鲜被提及，难以获得普遍认同此两类主张都不支持将中国民主化当作美国对华政策的目标，且主要从美国自身寻找中美关系症结所在，很难为决策精英所接受。

　　第三，跳出接触、融合、对冲、遏制等对华政策建议的老套思路，以更宽广的视野对美国总体战略进行全面的自我调整，以适应中国全方位崛起的现实。在承认美国治下的霸权已不存在了的前提下，傅立民(Chas W. Freeman, Jr.)指出，美国外交失败的根本缘由是当前外交决策因由国防部或情报团体主导而导致的军事化现实、以冷战思维打造后冷战秩序的举措，以及缺乏以自身政治、经济、军事行动能力统合起来的明确有效的国家战略。这导致美国鄙视国际法与国际制度，从而极易带来国家间纷争以军事手段解决的危险倾向，致使出现美国全球领导地位、实力与影响力衰退的结局。

　　第四，继续推行基于改变中国的双边接触和多边融合的政策。这是长期以来美国对华政策的主基调。双边接触政策的支撑理念主要有三个：一是将中美经贸活动与中国国内政治变化挂钩，认为对华密集商业活动会导致中国政治自由化和民主，而此设想始终是美国国会与公众支持对华接触政策的关键前提;二是通过接触辨别中国政界的保守派(鹰派)和自由派(改革派)，进而更有针对性地推动中国政治改革。白邦瑞(Michael Pillsbury)认为，加强与中国接触，可有针对性地削弱中国国内鹰派或民族主义者的政治力量，为自由派或改革派在中国主导政策创造条件，进而导致政治自由化进程，最终改变中国政治制度，为此，他甚至提出反对在亚洲构建类似北约的围堵中国的联盟体系，因为那样会削弱中国自由派的力量，加强中国民族主义势力;三是增强双方在经济领域内的共有利益，以实现彼此繁荣目标。美国前经济官员罗伯特·鲁宾(Robert E. Robin)和亨利·保尔森(Henry M. Paulson, Jr.)对此观点表达得最为清晰，“美国对中国经济未来的最大威胁是美国经济的失败，中国对美国构成的最大经济威胁是中国经济停止增长。”

　　多边融合的主要设想则是将中国纳人美国主导的国际制度和世界秩序之中。通过制度确定的规则影响中国国际行为，推动中国自身全方位转变，进而逐渐实现中国政权性质的改变。正如有的分析家所言，美国与其他自由民族应当对世界上包括中俄在内的威权国家施加压力，推动其进行更大的民主和自由改革，自由世界秩序的未来将取决于此。

　　可以说，接触与融合政策选项强调从经济、内政演变、对外行为等层面全方位改造中国，尤其是改造中国政治制度。实施此政策选项的前提条件是美国继续保持其全球优势地位。但随着近年来中美两国实力的巨大变化及纷争事件增多，此政策在美国越来越受到质疑，这成为当前美国对华政策进入关键转折期的主要缘由。

　　第五，发展表面接触实际遏制的强硬对华政策。罗伯特·布莱克威尔(RobertBlackwill)和阿什利·泰利斯(Ashley Tellis)共同推出的报告堪称思想库中极具鹰派特色的代表作品。他们认为，美国大战略的核心目标是保持美国在全球体系中的首要地位，中国有一个削弱美国的大战略，需要警觉中国抢占美国在亚洲的首要位置，美国必须调整对华战略，强力平衡而非继续聚焦于将中国融人国际体系之中而支持崛起的中国。他们建议将经济、能源、规则制定等美国拥有的所有资源都导人对华地缘政治大角逐之中去。尽管报告本身辩称他们支持对华接触，但其实际政策主张是推动美国走全面遏制中国之路。

　　与此报告主张衔接紧密的是战略与国际问题研究中心(CSIS)根据国会指示而对“亚太再平衡”战略独立评估后于2016年年初发布的报告。该报告对中国的区域作用及中美关系做了多重自相矛盾的解读：一方面强调“亚太再平衡”是为中国创造为区域和平与繁荣做贡献的空间，另一方面又表示美国国防部应阻止中国侵略或胁迫(他国)并捍卫美国利益。它一方面指出中美建设性关系对亚太区域稳定与繁荣至关重要，另一方面又指责中国在海洋争端及破坏性的网络活动方面不断采取胁迫行动，进而导致中美关系更趋紧张。报告提出的诸多政策建议也多是防范中国，而非建设性发展对华关系。此类主题的著述在美国政策精英的对华分析中渐成主流，在实际政策中体现得也日渐明显。

　　比此更极端的观点是主张明确抛弃对华接触政策，在各领域制衡并反击中国。约翰·米尔斯海默(John J.Mearsheimer)与阿隆·弗雷伯格(Aron Friedberg)分别从两个不同角度阐述了此观点。米尔斯海默一直以来就从权力竞逐角度分析国际关系，认为中美关系就其本质而言是竞争性的，中国致力于寻求亚洲霸权，将美国赶出亚太。美国会尽其所能遏制中国，这是应对中国的最好战略。同时，那种核武器或者经济相互依赖导致战争不会发生的观点是错误的，中美在亚洲发生战争的可能性较大。弗雷伯格从实力和意识形态相结合的角度出发，认为近年来中国外交曰益强硬，原因是中国领导层对相对权势及中国面对的威胁和机遇做了相对乐观的评估。北京试图缓解华盛顿的忧虑，并使美国积极的应急能力变得迟钝，阻止或至少是延缓美国对中国实力的不断增长做出有力反应。他主张在防务上如有必要就应严格实施对华封锁，在外交上建立一个“亚洲民主国家共同体”以便有效地平衡中国实力。阿隆·弗雷伯格并不被认为是中国问题专家，不过这不影响他对美国对华政策建言的热情。在他眼里，中国太重要了，以至于不能完全由中国问题专家去处理中国问题。尽管观点偏于极端，但米尔斯海默和弗雷伯格在美国智库中较受欢迎，对中国的看法及所提美国对华政策主张在华盛顿有很多拥趸。

　　从前述诸多观点可看出，美国较多政策精英就美国对华政策现状及未来的探讨聚焦于以下几个大问题：一是关于美国在亚太区域霸权地位的保持或让渡与中国乏间的关系;二是美国是否应该致力于促使中国内政转变，双方之间真正意义上的战略合作是否可行;三是美国对华政策与其强化联盟体系间的关联如何。

　　二、奥巴马政府对华政策的调整

　　美国政策精英群体对美国自身地位及对华政策的反思某种程度上折射出奥巴马政府对华政策经历的深刻调整与发展走势。首先，在美国关于未来关键战略威胁的认知中，中国已被界定为具有威胁性的挑战者或敌手。国防部、情报部门和白宫对此问题的表态基本一致。早在2014年5月14日，时任参谋长联席会议主席的邓普西(Martin Dempsey)就将美国应对的主要威胁概括为“2-2-2-1”，即：中国和俄罗斯两个大国、朝鲜和伊朗两个中等国家、“基地组织”和跨国犯罪两个网络、网络安全。奥巴马政府明确将中国与俄罗斯、“基地组织”、朝鲜、伊朗并列，点明了对中国的敌友辨别，认定中国威胁美国安全。这成为国防部主流观点。

　　而美国情报部门更是认定中国对美国的全球及地区利益构成了威胁。2016年2月9日，美国国家情报总监(Director of National Intelligence)詹姆斯·克莱帕(James R.Clapper)在参议院军事委员会的听证会上展示了情报共同体对未来一年全球威胁的评估。克莱帕认为，在诸如情报与科技、大规模杀伤性武器及其扩散、太空对抗等全球威胁及东亚安全等区域问题方面，中国是美国面对的关键威胁。同时，他指出，中俄依然是美国的首要情报威胁，其主要关注可能是渗透或影响美国的决策机构和情报团体。

　　在当前美国外交决策过程中，国务院的地位下降，国防与情报部门日益强势，它们对中国的观点更能反映美国对华政策主旨。在美国眼中，某种程度上，中美之间正在互视对方为敌手，而非伙伴、竞争者。

　　与以上对华定位大致相适应，美国认为，近年来中国推动的诸如建立亚洲基础设施投资银行(AIIB)、金砖银行，以及实施“一带一路”倡议、强化“区域全面经济伙伴关系框架协定”(RCEP)等经济举措，是在挑战美国主导的国际经济秩序;中国明确反对美国以其联盟体系为核心构建亚太安全架构，则是损害美国在亚太区域的核心利益，摧毁数十年来保障亚太区域繁荣和稳定的基石;中国在东海划设防空识别区、在南海填礁筑岛则被美国认为是改变现状，威胁美国在亚太区域的主导地位。中美在战略层面的利益分歧实际上在不断增大自2008年以来，中美关系呈现出更多的竞争性，更少的合作性”。

　　针对中国所提“构建新型大国关系”的主张，美国深存质疑。尽管2013年3月当时的总统国家安全顾问汤姆·多尼伦(Tom Donilon)指出，中美领导人都支持双方建立守成大国与崛起大国间的新模式关系，但当前美国精英群体已转而逐渐认为，“相互尊重，合作共赢”要素是中国要求美国认同中国在诸如台湾、南海等议题上的核心关切，接受与中国平起平坐的国际地位。中国是在致力于摧毁美国霸权，该主张对美国而言是个“陷阱”。较典型的揭示性个案是解放军军官刘明福的《中国梦》一书的主要思想在中国政策领域中地位的变迁。该书2010年出版，书中明确提出中国的大目标是争做“世界第一”，为此需大力发展军事力量以取代美国首要地位。基辛格在2011年的著述中认为这不是中国官方观点，但到2015年，美国精英群体的认识已改变，认为当前中国大力倡导的“中国梦”表明该书反映了中国对美政策的主流思想，中国是决心要重塑世界秩序的。基辛格曾认为，“中美新型大国关系是避免以往大国竞争悲剧重演的唯一途径”，但当前在美国精英群体看来，中美构建新型大国关系的主张威胁美国的霸权地位，其实质是以损害美国利益的方式来推进中国利益。美国政府倾向于认为这是宣传口号。这显然与中国对该概念的阐释存在鲜明差异。可见，与中方认为的以合作大于分歧为特点的中美新型大国关系认定不同，美国当前对华政策调整则是着眼于与中国的挤撞。

　　第二，面对中美关系中安全互疑与经济相互依赖的两分化与亚太区域诸多国家安全依赖美国、经济依赖中国的两分化彼此叠加的现象，美国致力于消除亚太区域安全与经济的“两张皮”现象，以安全问题凝聚亚太国家，竭力使亚太国家在经济上摆脱对中国的依赖，实现亚太安全与经济全都并人美国主导的轨道。换言之，在美国看来，中美战略竞争与中美经济相互依赖并非相互补充的关系，战略考虑始终优于经济考虑。

　　“亚太再平衡”战略是美国着眼中美战略竞争而重整亚太秩序的关键举措。“在言辞及军事、外交安排方面，美国‘亚太再平衡’战略自其付诸实施之始就是针对中国的。”尽管美国确定的亚太宏观战略是确保建立一个稳定多样化的安全秩序、开放透明的经济秩序、自由的政治秩序，美国也反复强调其在亚太区域发挥着保证70年稳定与繁荣及亚太国家群体性崛起的积极功能，但“亚太再平衡”战略却是以渲染中国威胁来重整或树立美国自身在亚太区域安全与经济秩序中的领导地位而展开的。美国依据是否与美国结盟为标准将亚太区域国家进行差别性对待，其意图是削弱中国在亚太区域的关键地位，将中国边缘化于亚太安全事务之外。

　　奥巴马对推动“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)也给予了着眼中美冲突的解读，正如他所说，在世界上人口最多、利润最丰厚的亚太区域，中国正磋商一个贸易交易，即“区域全面经济伙伴关系框架协定”，它以牺牲美国利益的方式瓜分世界上增长最快的市场。美国需要国会尽快批准能够加强美国经济与国家安全的“跨太平洋伙伴关系协定”，以保证美国而非中国来制定21世纪的贸易规则。中美关系本身存在的固有竞争性在不断加强，恰如柯庆生(Thomas J. Christensen)观察到的，当前的中美安全关系和亚太区域总体形势要比奥巴马任职初期的2009年更加紧张。可以看出，美国坚决排斥中国确立亚太区域化演进的具体规则，在南海、东海、网络安全、经贸等各方面密集指责中国，凸显了美国以安全议题引领其亚太军事联盟转型和推进“跨太平洋伙伴关系协定”进程，明确了其以边缘化中国为突出特色的自身主导亚太区域安全与经济互动规则和制度构建的意图和行动。

　　第三，美国不断渲染南海问题的严重性，大力排挤中国在东南亚区域的影响力。在美国看来，中国在南海的举措威胁到美国的两个核心利益：一是航海/航行自由，二是美国主导的联盟体系或区域秩序。中美本应在南海区域有效合作，但却激烈相互指责，关键分歧是美国对南海航行自由的军事化解读及美国联盟体系会否成为亚太安全秩序的基石。

　　如果以军事行动自由当作美国南海政策的战略目标，那么这将极有可能导致中美未来出现对抗。当前美国相关行动确实令人担忧。奥巴马2016年2月16日在安纳伯格庄园与东盟首脑会晤中就南海问题强调，美国将继续在国际法允许的地方飞行、航行和作业，支持(东盟等)所有国家也加以效法，而且美国要继续加强盟国及伙伴的海洋(行动)能力。美国实际采取了不定期派遣美军舰机在南海巡航的挑衅行动。2015年10月底，美国派遣“拉森号”(USS Lassen)导弹驱逐舰驶人中国岛礁的12海里范围内航行。2106年3月，美国“约翰·斯滕尼斯号”(USS John C. Stennis)航母战斗群进行了为期五天的南海巡航。5月10日，美军导弹驱逐舰“威廉·劳伦斯号”(USS William P. Lawrence)侵人中国永暑礁12海里以内航行。美军太平洋司令部司令哈里·哈里斯(Adm. Harry B. Harris Jr.)不断指责中国为挑衅者和扩张主义者，甚至发出美军在南海随时做好开战准备的言论。美国军舰在南海进行这种频繁的“自由航行”，直接挑战了中国在相关区域的主权声索，导致中美关系出现极大的不确定性。

　　在美国看来，尽管南海局势的紧张乃至有限冲突会导致中美关系的倒退，但却有利于美国为其领导的亚太联盟体系注人活力，有助于美国以其主导的联盟体系重构以孤立中国为鲜明特色的亚太安全架构。正如前美国太平洋司令部司令萨缪尔·洛克利尔(Samuel J. Locklear)在2016年4月19日的一次发言中所说的，南中国海争端也涉及美国的核心利益，就军事角度而言，那就是美国在东南亚的军事联盟。美国决策者在南海问题上并非一味寻求与中国真正发生军事冲突，而是致力于通过反复派遣军舰或军机在该区域行动以制造紧张氛围，驱赶亚太国家在安全上与美国的联盟体系更紧密地捆绑在一起，从而逐渐拉远它们与中国的距离。在美国看来，中国在南海建岛及部署地对空导弹的举措势必会将中国的亚太邻国推向中国的对立面，促使南海附近与中国有纷争的国家寻求美国的安全保护，展现美国联盟体系的现实功能，进而导致中国在亚太区域的极端被动。

　　第四，美国在涉台、网络安全、援助等领域的对华政策上也展现出与以往不同的强硬态势。在对台政策方面，尽管美国反复表达反对单方面改变现状和维持台海稳定的立场，但美国近年采取的举措却是不断激化台湾与大陆的纷争。奥巴马政府任内对台售武总额高达140多亿美元，超过以往任何一位总统对台售武总额。随着固守“台独”党纲的民进党政治势力的增强及在选举中获胜，中美关系史中“大陆与台湾关系倒退总会引发中美关系紧张”的规律性现象势必再次出现。

　　当前台湾地区的“台独”趋向已导致美国强调的台海“稳定”事实上成了隐性保护“台独”的代名词。台湾地区新领导人不公开接受维护两岸关系基础的“九二共识”，美方却鼓励她，认为反复强调该共识会导致两岸的不稳定。为抵制大陆对台湾当局施加压力，美国对台支持力度显著增强。在台湾地区领导人正式就任前四天的2016年5月16日，美国众议院表决一致通过“第88号共同决议案”(HCR88)，重申《与台湾关系法》的有效性，里根时期对台口头承诺的“六项保证”也用决议案的书面文字予以明确表达。两者构成了美国对台政策的基石。它强调，美国将继续对台湾出售武器，不在大陆与台湾之间做调解者，台湾“主权”问题由中国人和平解决，美国不会承认中国对台湾拥有主权。该决议案通过的时机展现出美国国会坚定支持台湾的立场。秉持“台独”党纲执政的民进党政府所营造的岛内政局，很可能会引发美国政府未来涉台政策的极端化调整。

　　在奥巴马政府任期内，网络安全迅速上升为中美关系中全新的争议性议题。美国一方面将正常的网络活动安全化或政治化，另一方面力图利用网络安全议题深人影响中国的内部变革。美国热衷于指责中国政府主导黑客入侵美国军政部门、企业、非政府组织等机构，美国国家反间谍执行局更是指中国是最积极、顽固的网络人侵者。2104年美国刑事指控五名中国军官以黑客手段人侵美国公司窃取商业机密，将中美网络纷争迅速推升为中美高层关注的核心议题。美国认为中国网络人员实施了大规模窃取美国公司知识产权的行为，指责中国军方与情报部门试图窃取相关信息与技术以获取商业优势。美国以网络问题对华以压促变的做法增加了中美关系的复杂性。

　　美国对华援助政策更清晰地揭示出美国希望中国变化的维度。自1989年以来，美国向中国经济改革和发展提供的技术和金融援助，主要通过基金会或非政府组织展开。近些年来，美国对华援助愈来愈聚焦于中国国内治理领域。美国国际发展署(USAID)在对华援助政策中明确规定该机构涉华活动包括三类，即：援助西藏团体;应对具有全球影响的跨境挑战;在国会指导下，为推动法治和减少温室气体排放而提供援助。美国调整援助重点试图达到促使中国社会与政治转变的做法实际并不成功。中国2016年实施的非政府组织法，严格限制境外资金用于国内非政府组织的活动。美国对华援助外交受挫同样导致了美国对华不满的加剧。

　　尽管中美在气候变化、保持全球金融体系稳定、防止核扩散、应对恐怖主义等方面有合作需求，尽管中国反复强调中美的共同点与合作面远多于分歧和矛盾，认为经济相互交融必定会带来持久稳定的相互关系，但不能不认识到，美方确实很清晰地将地缘政治战略角逐置于中美经济关系及其他全球合作诉求之上，这就不可避免地导致纷争与冲突在美国未来对华政策中呈现为主基调的局面。

　　美国对华政策朝挤撞方向的调整与当前美国国内对华政策辩论中突出对华强硬的观点有更多的一致性。正如休·怀特(HughWhite)敏锐地指出的，美国对华政策不用“遏制”一词，但其举措与遏制无异。在较多美国精英群体眼中，当前中美关系缺乏根本的稳定性，比较脆弱，以至于“美中关系现在的情况是只要发生一个小错误，就可能带来大的后果”。

　　三、美国对华政策悲观色彩渐浓的原因

　　尽管有美国的中国问题专家提出建设性发展中美关系的主张，但自2105年至今，对美国对华政策失望及呼吁对华强硬的声音显然渐占上风。正如一位学者于2015年6月所深刻感受到的，华盛顿智库近几个月发表了比以往数量罕见得多的有关美国对华政策的评论与报告，这些论述几乎一边倒地呼吁对华更为强硬。进入2016年，美国继续保持着这种批评性看待中美关系的势头。尽管有些报告承认中美需要加强合作，但它们提出的政策建议又多是在破坏中美关系的稳定。当前美国精英群体对华的失望或不满在加剧，强调对华合作的声音渐遭质疑，呼吁改变对华接触与融合政策的声音在汇集。此现象出现的关键原因可概括如下：

　　首先，尽管美国政府目前未明确放弃使中国融入自由主义国际秩序并促使中国接受此秩序已然形成的传统与规则的政策，但是当前美国精英群体中越来越多的人倾向于认定，美国未能成功推动中国国内的自由化演变，未能实现将中国融入美国主导的国际体系。而这恰是长期以来美国接受中国崛起的前提。以往美国对华接触融合战略存在一个重要观念，即认为中国中产阶级壮大后会水到渠成地促成中国政治自由化，而自由化的中国将会是一个没有区域或全球霸权野心的民主与和平的国家。然而阿隆·弗雷伯格坚持认为，崛起大国与既有霸权国家间的自然敌对不会消失，中美两国之间巨大的意识形态分歧也不能搁置一边。与中国建立一个稳定、相互信任关系的可能性是很渺茫的。基于对“改变中国”的失望，美国国内呼吁尽早采取对华强硬措施以避免一个强大的威权中国出现的声音不断增强。

　　21世纪头十年，美国曾一度宣扬中国是国际体系的“利益攸关方”，试图推动中国融入并为美国主导的国际体系做贡献，而不只是做受益方。此观点当时被广泛认为是相当成功的对华政策。但自从2011年美国推动“转向亚洲”政策后，美国就鲜少认为中国是国际体系的利益攸关方了，因为中国反对美国在亚太及全球的联盟架构且在发展新国际制度架构。

　　其次，美国认定其在亚太乃至全球的领导地位已受到来自中国的实质性威胁。美国在亚太地区非常重要的一个地缘政治目标是，全力阻止亚洲出现威胁美国太平洋利益的敌对性霸权国家。此目标促使美国在20世纪上半叶应对日本的崛起，在20世纪后半叶应对来自苏联的挑战，进入21世纪，面对强势的中国，美国不得不再次关注阻止亚洲出现敌对霸权这一传统目标。避免两极体系的出现应当成为美国处理对中国关系的指导原则。中国反复强调“世界多极化向前推进的态势不会改变”，但美国精英群体倾向于认为，“中国构建多极世界仅仅是一个迈向中国高高在上的新全球等级秩序的一个转折点而已，中国对此新秩序的名称是‘大同’，其真实含义实际上是单极主导的时代美国依然致力于维系美国独大的单极格局，不会容忍中国对美国世界领导地位的挑战。

　　中国在2014年夏天亚信会议上的“亚洲人民管理亚洲事务，解决亚洲问题，维护亚洲安全”的立场，被美国精英群体解读为中国要驱逐美国出亚洲(尤其是东亚和东南亚)。美国更是不满于中国常间接指其为亚洲区域的“域外国家”，认为自己一直就是太平洋国家，是亚洲事务的利益攸关方。因此在亚太区域安全构建中，美国更多地强化中国被排除在外的架构建设。对自身亚太领导权的异常敏感更是导致美国对中国军队改革及海空军、网军实力增强的任何举措的过度解读，认为中国要威慑美国对亚洲事务的卷入，中美之间出现军事对抗的可能性在美国看来也越来越高。

　　第三，美国发现中美在应构建何种国际秩序的问题上的矛盾日益尖锐。美国领导的单极秩序促进稳定，两极或多极秩序带来混乱，此思想应当说是美国精英群体的主流观念美国强调要建立一个主要基于美国联盟体系并辅以联合国等国际组织的体现美国领导地位的自由国际秩序。相比之下，中国明确拒绝美国如此界定的国际秩序，强调“现行国际秩序是以联合国为核心、以《联合国宪章》宗旨和原则为基础、由国际社会共同确立的，其最根本的原则是各国相互尊重主权和领土完整、平等相待、互不干涉内政。国际秩序绝不是美方某一个人可以随意定义的”。

　　美国政策精英中多数人认同这样一个观点，即美国与世界上68个国家签有防务条约，由美国领导的联盟为核心的全球安全秩序未来数十年不会发生变化，那种“美国主导的单极格局正在终结的观点”(unipolarity-is-ending narrative)不准确。具体而言，在联盟对当前国际秩序的作用方面，中美看法截然不同。中国始终认为美国全球联盟体系与时代趋势背离，坚持“结伴不结盟”外交主张，公开表达了中俄将不会结盟的立场，并希望与美国共建“新型大国关系”。美国则坚持认为中国不满美国的联盟体系是挑战现状，而亚太区域安全架构构建如排除美国联盟体系将无法建立。美国甚至认为，中国对美外交始终存在掩盖自身目标的欺诈意图，认定中国的战略家们“以不使美国警觉的方式谨慎地反对美国的全球联盟体系，实际上一个替代性联盟正在被创造出来”，中国正通过建立系列新制度来削弱联合国和世贸组织，以创立一个新的世界秩序。

　　第四，经贸关系一直被认为是中美关系稳定向好的压舱石，但美国在这方面的认识也在发生变化。尽管2015年中国超越加拿大成为美国第一大贸易伙伴，中美贸易总体而言使双方受惠，但当前相当多的美国精英群体开始认为中国在中美贸易中实现了快速崛起，而美国自身经济却受损，美国的劳动密集型工业工人大量失业。

　　同时，过去近40年支持中美密切合作的美国商业团体，则构成了指责中国以网络窃取商业或贸易秘密的主力。他们甚至认为中国对货币、知识产权、反垄断法、限制外国投资等议题的处理措施不当，这使其深感焦虑。在美国商业团体看来，中国网络安全法及非政府组织法的制定，是以国家安全改革的方式将在中国的美国商业竞争对手挤出中国市场。另外值得关注的是，美国近年对中美经济关系给予安全化处理的倾向越来越明显。2016年3月初，美国商务部指责中国中兴公司将美国技术产品出口给伊朗等国，宣布制裁该公司，禁止其在未获特别许可证条件下自美国公司购买任何技术。2016年6月初，美国商务部启动对中国华为公司的全面调查，要求其向美方提供华为与伊朗、朝鲜、古巴、叙利亚和苏丹等受美制裁国家的交易资料，以确定华为是否违反了美国的出口管制措施。美国将经济议题与安全挂钩的做法将来很可能会越来越多，这毫无疑问会阻碍中美经贸关系的健康发展。

　　第五，美国国内对中美之间会否最终出现战争的研判实际上也在变化中。目前，中美在地缘政治、经济、甚至文化领域，以及全球各个角落的竞争不断加剧。在国际体系演进和转换过程中，中美相当多的分析家都认为中美在一个相互依赖和更为多元化的世界中发生战争是不可能的。不过，观察历史，我们会发现大国间战争或者是有限冲突常常是国际体系转变的强大推动力，而美国不论是在冷战期间，还是冷战后，一向漠视国际法或国际制度，频繁动用武力。“大多数处理中国问题的(美国)决策者和防务专家中存在一个共识(应说偏见—笔者注)，即中国决策者(对美国)根深蒂固的猜疑(suspicion)会导致任何一方都不愿意看到的战争。”美国不接受中国在太平洋区域的军事“霸权”，在两国实力差距缩小而又不谨慎处理彼此关系的前提下，发生战争的可能性会更大，甚至不可避免。这一点在美国处理南海问题的好战言行上展露无遗，现任国防部长阿什顿·卡特与美军太平洋司令部司令哈里·哈里斯不断发出包括准备“今夜就开战”的刺激性言论。关于中美如何解决彼此之间权力消长和权力转移的问题，相当多的美国政策精英并不乐观，军事事件与危机在中美关系中正变成常态。

　　可以看出，美国国内普遍认为是美国的大力支持造就了中国当前的繁荣强盛，但现在中国却成为美国维持霸权及打造自由国际秩序的坚定反对者。在越来越多的美国政策精英眼中，自20世纪70年代以来美国持有的关于中国能够与美国密切合作且可以成为和平国家的乐观设想看起来已经“死去”，“美国当前对华政策已经失败”的国内共识已经形成美国现有的对华接触与融合政策正在为自己制造麻烦，中国国内变化与国际行为总体而言与美国利益渐行渐远。中美彼此关系中的竞争冲突要素在不断增强。随着美国越来越以竞争对手或敌手的言辞描述中美关系，美国逐渐认为其接触和融合中国的政策可能行不通，对这一政策不得不加以再界定。

　　四、美国对华政策走出困境之路

　　自1972年尼克松访华以来的44年中，中美社会与经济交融程度稳步加深，双方在涉及双边、区域乃至全球性议题上的合作也在不断拓宽或加深，中美有更为充分的理由相向而行。中国提出并实施的“中美新型大国关系”主张表达了中国对中美关系的基本态度，寄托着中国发展中美互惠合作的希望，反映了经济全球化、政治与文化多元化的时代趋势。然而中美决策精英对中美关系现状与未来的感知显然存在较大温差。当前美国对华政策正经历着一个令人担忧的大调整进程，势必会对未来中美关系带来强烈冲击。

　　美国对华政策中始终有一个放不下的“改造中国”的情结，这导致其政策带有强烈的悲剧性色彩。美国资深对华外交家大都有如下体会：军事手段无法改变中国，美国对华政策史中实施的封锁、禁运、准军事行动都以失败告终，只有以经济和外交通道鼓励中国开放，美国才会增强其在中国的影响力。为破解美国对华政策困局和构建持久稳定的中美关系，美国应客观认识和处理以下关键问题：

　　首先，美国要走出“领导陷阱”，实现真正意义上的责任转移。早在1987年，美国著名国际问题专家戴维·卡里奥(David Calleo)就提出美国应当将责任转移。但独享单极时刻的美国致力于继续领导世界。当两场战争和金融危机导致美国实力相对下降之时，美国确实考虑过实施美国领导下的责任转移。但美国只愿将责任转移给其欧亚盟国，而不放弃其在世界范围内的干涉，因为决策精英认为干涉可确保美国利益与领导地位。美国公众是支持责任转移的，但却极其厌倦普遍干涉的对外政策。

　　皮尤研究中心的最新民调显示，公众对美国自身实力极有信心，但越来越不看好美国的全球领导力。更重要的是，包括两党和独立派人士在内的公众一致认定美国最主要威胁分别是“伊斯兰国”、跨国网络攻击、全球经济不稳定、传染性疾病快速扩散，甚至中东难民潮、气候变化威胁在一定条件下都髙于中国崛起。可以说，与精英群体的认识不同，美国公众并不认为中国是严重威胁。美国当务之急是外交规划回归公众、常识、理性，实施更广范围内的责任转移，而非任由精英群体操纵，强迫公众支持美国高昂的维系霸权成本。在其首份外交政策演说中，2016年美国总统大选中的共和党候选人唐纳德·特朗普(Donald J. Trump)谴责美国无节制的对外干预政策，主张调整美国外交理念，重赢中国的尊重。此表态某种程度上反映了公众对美国外交未来的诉求，揭示了美国部分精英人士希望对美国外交做深刻反思的愿望。但此主张最终会否变为现实，仍需观察。

　　其次，美国需要真正学会“换位思考”。在美国外交理念中，价值观与战略利益界定是融为一体的，其浓厚的输出民主传统在对华政策中体现在对中国政治制度与意识形态的刻意改造和不妥协之中。相比之下，中国自身文化传统突出“和”与“中庸”，认同妥协的重要性。美国价值观外交加上笃信权力转移理论传统，揭示出美国对华政策的强烈冲突特色。而要避免这一悲剧的出现，关键的依靠力量很可能不是美国，而是中国。当前关于只有西方式民主国家之间才会有和平的美国外交共识如果无法重塑，美国对华外交将继续饱受困扰，未来双方关系就难言乐观。中国坚守自身理念，发展综合国力，不以西方经验与理论处理中美关系，未来构建平等合作关系的希望就始终存在。

　　在中国积极承担国际责任，为国际体系演进与变革启动诸多令世人瞩目的倡议和项目之时，美国对中国国际贡献的质疑声音却在增强。此时，中美关系中的一个有趣现象就出现了：中国为国际体系稳定与演变采取的实际举措越多，美国就越发痛感自身全球领导地位不稳固;当中国不断表达要为构建“世界秩序”做贡献时，美国则忧虑中国要建自己领导的世界秩序。换言之，中国对国际秩序稳定的贡献多，美国就认为是挑战国际秩序，中国对国际秩序走向使力少，就被认为是“搭便车”。美国对中国是否能够融人其主导的国际体系已信心不足，以至于相当数量的人士认为中国近年来军力增长就是针对美国的。中国也是在两难中前行，一方面随着自身实力增强而参与国际体系建设，一方面在保持与美国稳定关系的同时，劝说美国不要把中国对国际社会的贡献当作破坏性举措去加以解读。

　　第三，美国应当走出“戴维斯陷阱”。作为亲身经历过中国抗战、内战、冷战的外交官和中国问题专家，约翰·帕顿·戴维斯(John Paton Davies Jr.)得出了一个重要结论：中美关系史中所有关键人物和重要政治力量都曾试图按自己的意图改变中国，但他们无一例外地均归于失败。美国对华政策中有强烈的改变中国的诉求，更有每次改变努力总是归于失败的历史。这令很多人感到困惑。美国相当多的观察者认识到，美国改造中国的对华政策是否有效与其与中国决策者推进的国内方案是否衔接有关。如果可相互推进，政策效果就明显;如阻碍国内议程，则是反效果。在美国看来，温和派在中国政经格局中得势，离不开美国对华政策的呼应;如美国明确反对建立一个稳定和繁荣的中国，那将会导致中国国内支持国际合作的力量遭到削弱;美国如放弃接触政策，民族主义者和保守主义者将更加确信美国就是希望中国贫弱和分裂。长时段观察显示，美国决策者对中国国内大形势的判断总是出现习惯性错误，这反复导致美国对华政策的挫折和不满。著名美国外交学者迈克尔·曼德尔鲍姆(Michael Mandelbaum)在2016年出版的新著中清晰总结道，冷战后美国改造中国的使命已经以彻底的失败告终。实际上，要理顺中美关系，美国不仅要调整其对外政策，同样要正确解读中国自身的改革政策，形成对中国国内形势的恰当认识。

　　综上所述，可以看出，美国对华政策进行较大调整的国内氛围趋于形成，对华政策讨论和调整处于较为关键的时期。尽管认识和建议多样，但当前美国对华政策辩论越来越沿着对华不信任的方向蔓延，实际政策调整也在朝着挤撞趋势发展。在时代大转换的背景下，美国能否避免自20世纪初以来对华政策由于其自身误判而屡次遭受重挫的悲剧，中美关系能否避免出现重大波折，我们仍需认真思考和深刻分析。

来源时间：2016/12/15   发布时间：2016/12/15

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