美国“新丝绸之路”计划的实施前景

作者：邵育群  来源：《南亚研究》2016年03期

　　“新丝绸之路”计划是美国奥巴马政府从阿富汗撤军总体战略的一部分,旨在通过推动地区经济合作项目改善阿富汗国内经济状况及其与周边国家的关系,为稳定阿富汗总体形势和美军撤离阿富汗奠定基础。

　　目前,美国从阿富汗撤军总体战略的实施前景有“一个确定”和“四个不确定”,这意味着“新丝绸之路”计划仍将是美国推进地区经济合作的主要平台,但在实际执行中将被进行“窄化”处理;美国将提升中亚国家和伊朗在该计划中的地位,以应对新的地区形势。该计划中的具体项目进展程度不同,积极和消极因素并存。

　　结束阿富汗战争并从阿富汗撤军是美国总统奥巴马在2008 年竞选时就许下的承诺,也是他所领导的美国政府七年多来始终不变的政策目标。 为了实现从阿富汗撤军的总体战略,奥巴马政府提出从政治、军事和经济等方面综合施策,在政治上推动阿富汗政府与塔利班的谈判,在军事上加大对包括塔利班在内的反对力量的打击力度,在经济上推动以阿富汗为枢纽的地区合作,试图通过强化阿富汗中央政府的权威,稳定阿富汗的安全形势,为其国内经济发展提供环境和条件,期待经济发展能促进政治和安全局势的进一步改善。 在此战略设想的指导下,奥巴马政府于 2011 年提出“新丝绸之路”计划,试图通过促进地区贸易和基础设施建设,使阿富汗融入地区经济发展。

　　1、美国从阿富汗撤军总体战略的实施前景

　　美国“新丝绸之路”计划的实施前景与美国从阿富汗撤军总体战略的实施前景密切相关。“新丝绸之路”计划是美国从阿富汗撤军总体战略的一部分,美国从阿富汗撤军总体战略的实施是“新丝绸之路”计划的大背景。目前看来,美国从阿富汗撤军总体战略的实施前景有“一个确定”和“四个不确定”。

　　(一)“一个确定”:奥巴马政府将于2016年年底宣布完成从阿富汗撤军

　　奥巴马政府上任之初对布什政府遗留下的阿富汗战争和伊拉克战争的态度非常明确,即要在其任内结束这两场战争。目前,奥巴马政府从伊拉克撤军的任务已经完成。虽然因当前伊拉克安全局势混乱,“伊斯兰国”趁势而起给美国的中东政策带来挑战,奥巴马政府匆忙从伊拉克撤军的政策也受到国内的批评,但并未影响国内民意对美军尽快从阿富汗撤出的支持。在2016年年底前完成美军从阿富汗的撤出是奥巴马政府的政治承诺,也是其希望留下的外交遗产,再加上民意的支持,可以确定,奥巴马政府在其任期结束前一定会宣布“成功”完成美军战斗部队从阿富汗撤出的任务。

　　(二)“四个不确定”:阿富汗国内局势、奥巴马政府对阿政策、美国新政府对阿政策和美俄在中亚的“新博弈”

　　虽然奥巴马政府于2016年完成从阿富汗撤军是可以预期的,但是其从阿富汗撤军总体战略的实施仍然存在巨大的不确定因素。概括而言,包括四个“不确定”。

　　第一,阿富汗国内局势不确定。阿富汗国内局势不稳定是奥巴马政府从阿富汗撤军面临的最大的不确定因素。目前,阿富汗中央政府执政能力较弱,国民军和警察部队维持国内安全的能力较弱,国内经济发展面临巨大挑战,国内政治和解进程扑朔迷离。阿富汗当前的问题归根结底是政治问题,但是,由于国内政治和解进程难有根本性的突破,各派政治势力通过军事斗争获取政治地位和政治资源的形势不会有根本改变。因战事不断,阿富汗国内经济发展将受到持续困扰,中央政府的执政地位也始终面临塔利班和其他反对力量的挑战。对此,奥巴马政府已经数次“放慢”了撤军的节奏,先是于第一任期增加驻阿富汗美军战斗部队,希望借增强军力稳定阿富汗国内安全形势,帮助阿富汗中央政府巩固执政地位;在增加战斗部队效果不明显的情况下,奥巴马政府在第二任期内一方面加大力度推动阿富汗国内政治和解进程和地区经济合作,希望借此稳定阿富汗国内政治、经济形势,防止阿富汗重演伊拉克乱局;另一方面与阿富汗政府签订双边安全协定,为2016年年底撤军后美国在阿富汗保留军事力量做好了法律准备。

　　但是,中东地区安全形势复杂化给阿富汗国内安全形势增加了不确定因素。俄罗斯政府派兵进入叙利亚,在中东打击极端组织“伊斯兰国”,使美国推翻阿萨德政府的目标更加难以实现。奥巴马政府在犹豫良久之后,于2015年10月底决定向叙利亚派遣一支不到50人的特种部队,协助打击“伊斯兰国”。这是美国自叙利亚危机爆发四年多来首次向该国派遣地面军事人员。虽然打击“伊斯兰国”和改善中东地区安全形势是美俄两国的利益交集,但由于两国对阿萨德政府的去留和中东地区未来秩序存在明显分歧,因此双方不可能在打击“伊斯兰国”问题上形成合力,叙利亚和伊拉克的安全形势在短期内难有明显好转。目前,阿富汗已经感受到了来自“伊斯兰国”的威胁。未来,如美俄在中东打击“伊斯兰国”问题上取得了合作成果,“伊斯兰国”的部分力量可能转入阿富汗和中亚地区寻找生存空间,这将给阿富汗安全形势带来更大挑战。

　　第二,奥巴马政府对阿富汗政策不确定。奥巴马政府对阿富汗政策的不确定主要表现在以下方面:一是在推动阿富汗国内政治和解进程问题上不确定。奥巴马政府内部在对于推动阿富汗中央政府和塔利班的对话问题上存在不同看法。一种观点认为,塔利班的目标是重新执政,执政后必须获得国际社会的认同和支持,这决定了他们需要与美国接触和谈判,以获得美国的支持;而且在阿富汗中央政府无法获得对塔利班的军事胜利的情况下,唯有推动双方的对话和谈判,将塔利班融入阿富汗政治主流才能确保阿富汗国内形势的稳定。另一种观点认为,塔利班不值得信任,不是可以对话和谈判的对象。一方面,巴基斯坦为了确保其在阿富汗的战略利益对塔利班施加影响,不利于塔利班和阿富汗中央政府达成协议;另一方面,塔利班内主张走军事路线的势力认为,美军即将撤离,之后塔利班有通过军事斗争重新执政的可能,没有和中央政府进行谈判的需要;此外,在塔利班领导人奥马尔的死讯得到确认后,塔利班新领导人能否巩固地位,继续和阿富汗中央政府谈判还需持续观察。由于奥巴马政府内部的分歧,其政策的不确定性将无法避免。

　　二是在保留驻阿富汗美军人数上不确定。奥巴马政府内部对于保留驻阿美军人数存在不同看法。白宫的倾向是尽可能全部撤回驻阿富汗美军,以给美国民众一个交代,兑现奥巴马总统竞选时的承诺,所以撤军人数对白宫来说是个政治问题。但是,国防部和国会的看法并不相同。奥巴马上任以后,白宫与国防部,特别是在阿富汗第一线指挥作战的将领们关于阿富汗的安全形势及美国对阿富汗军事战略始终存在分歧。军方在诸多评估报告中认为,美国需要保持在阿富汗的地面军事力量,或减缓撤军速度,以获得在阿富汗的军事胜利。国会内部意见也不统一。总体而言,共和党相对强硬,反对白宫过快地从阿富汗撤军;民主党虽然总体上支持奥巴马总统的撤军政策,但对阿富汗形势能否保持稳定也表示出一定的忧虑。

　　依照奥巴马总统原先的计划,驻阿富汗美军人数将于2015年年底降至约5500人,2016年年底降至约1000人。但鉴于阿富汗安全局势依然不稳,2015年3月奥巴马政府宣布,将放缓驻阿美军撤军步伐,维持现有9800人的驻军规模至2015年年底。但是奥巴马总统又于2015年10月15日再度放缓从阿富汗撤军的计划,宣布美方将在2016年大部分时间内维持现有9800名驻阿美军的规模,在2016年后在阿富汗驻留5500名美军士兵。这些士兵将驻守在喀布尔、巴格拉姆、贾拉拉巴德和坎大哈四地,仍然只承担两项使命,即训练阿富汗部队和协助打击“基地”组织残余势力。驻留阿富汗美军人数对阿富汗政府、塔利班、“基地”等极端恐怖组织和地区国家而言都具有指标性意义,它显示的是,美国政府对阿富汗形势的判断、对阿富汗国内政治和解进程的投入程度,以及其中东、南亚地区战略的走向。该数字未来还可能随着阿富汗安全形势的变化而变化。

　　第三,美国新政府对阿富汗政策不确定。美国2016年总统大选尚在初选期。如希拉里 克林顿成功当选,其对阿富汗政策将以延续奥巴马政府的政策基调为主,再辅之以部分调整;如共和党上台,则美国对阿富汗政策可能出现较大变化。具体而言,变化主要表现在以下方面:一是撤军后重新增加美军驻军人数。如阿富汗安全形势持续混乱,甚至出现恶化,共和党政府将在奥巴马政府完成从阿富汗撤军后,增加驻阿美军的数量,以维持对塔利班的军事优势。二是在战略上更加强调军事应对,同时辅之以推动政治对话和促进经济发展。阿富汗中央政府的权威性与合法性将面临挑战,这将直接影响阿富汗国内政治和解进程的推进。三是对地区合作的兴趣降低。奥巴马政府上任后推出“阿巴”战略,强调通过与地区国家的合作稳定阿富汗形势。虽然该政策取得了一定效果,但由于地区国家各自不同的利益考虑,奥巴马政府推动的地区合作政策并未达到预期目标。这可能成为共和党政府改变这项政策的主要理由。

　　第四,美俄在中亚的“新博弈”发展方向不确定。美俄关系在奥巴马政府上任后一直未有明显改善,乌克兰危机更使双边关系陷入谷底。在普京宣布俄罗斯军队进入叙利亚打击“伊斯兰国”后,美国感受到了巨大的战略和外交压力。一方面,中东地区的伊朗—叙利亚—伊拉克—俄罗斯“轴心”正在形成,对美国及其中东盟友的利益形成挑战;另一方面,奥巴马政府开始怀疑俄罗斯正在试图重建之前的“冷战帝国”。为了应对上述压力,美国国务卿克里于2015年10月底11月初先是参加在奥地利首都维也纳举行的叙利亚问题有关国家外长扩大会议,后又首次访问中亚五国。在维也纳会议上,各方代表通过了一项多点行动计划,支持在联合国主导下,寻求叙利亚全国范围的停火,同时重新开始政治进程;在联合国监督下,通过自由选举选择叙利亚未来领导人。这说明在叙利亚内战久拖不决、地区力量出现真空后为极端组织“伊斯兰国”坐大提供机会的背景下,美俄在中东的博弈进入新阶段。在此背景下,美国对俄罗斯在中亚的行动疑虑加大。奥巴马政府担心俄罗斯以“‘伊斯兰国’向中亚渗透”为由加大在中亚地区的军事力量(俄罗斯已向塔吉克斯坦的军事基地增派军机),并借机进一步将中亚五国纳入其势力范围,使中亚重新成为俄罗斯“冷战帝国”的一部分。因此,美国国务卿克里访问中亚的目的是多重的。首先,克里要安抚中亚国家,向它们保证美军不会在阿富汗安全形势不稳的情况下贸然离开;其次,克里要推动中亚国家与美国进一步展开合作,为美国在阿富汗后续的军事行动提供支持;最后,克里要防止中亚国家全面倒向俄罗斯,防止战略上俄罗斯在欧亚地区形成统一力量与美国进行“新博弈”。

　　美俄在中亚地区“新博弈”的发展方向尚不明确。它既受到美俄各自中东战略、打击“伊斯兰国”军事行动的走向、中东总体形势发展的影响,也受到中亚国家政策选择、阿富汗国内安全形势的影响。未来,美俄在中亚地区“新博弈”的不确定也将影响美国从阿富汗撤军的总体战略实施。

　　2、美国从阿富汗撤军对“新丝绸之路”计划实施前景的影响

　　由于“新丝绸之路”计划是美国从阿富汗撤军总体战略的一部分,美国从阿富汗撤军总体战略是“新丝绸之路”计划实施的大背景,因此,美国从阿撤军总体战略的实施前景对“新丝绸之路”计划的实施前景有着重要影响。

　　(一)美国政府不会放弃“新丝绸之路”计划

　　2015年3月底,美国常务副国务卿安东尼 布林肯和分管南亚与中亚事务的助理国务卿理查德 霍格兰德在一周内两次发表对中亚政策演讲,其中都提到了“新丝绸之路”计划。多年来,中亚一直不是美国政府的政策重点,奥巴马政府高官在一周内的两次政策表态显示出美国对中亚的再次“重视”以及对“新丝绸之路”计划的坚持。美国政府不会放弃“新丝绸之路”计划,主要原因如下:

　　第一,奥巴马政府从阿富汗撤军的总体战略是确定的,因此它需要相应的经济战略予以配合。稳定阿富汗形势必须从政治、军事和经济等多方面入手,美国在小布什政府时期只重军事,忽略政治、经济,特别是地区经济合作的做法已经被事实证明是错误的。在美军和北约大规模撤军后,阿富汗脆弱的、主要依靠国际援助和国际消费而发展起来的经济无法通过自身造血实现复苏。因此,重在加强地区经济合作的“新丝绸之路”计划对阿富汗经济保持基本发展势头仍有重要意义。

　　第二,俄罗斯的战略压力迫使奥巴马政府通过“新丝绸之路”计划拉住中亚国家。自阿富汗战争以来,美国在中亚地区的主要政策目标体现在以下三方面:一是获得中亚国家对美国发动的阿富汗战争的支持(如美国在吉尔吉斯斯坦租用军事基地等);二是通过加强中亚和南亚的联系,减少俄罗斯对中亚的影响;三是推动中亚国家政治民主化,发展市场经济。 “新丝绸之路”计划就是第二项政策目标重要的配套内容,即通过加强中亚国家和南亚国家的能源联系,帮助中亚摆脱对俄罗斯的依赖。在乌克兰危机爆发前,美俄在中亚地区利益有交叉也有不同,双方既有竞争,也进行了一定的合作。乌克兰危机爆发后,美俄关系全面恶化。美国常务副国务卿布林肯在2015年3月31日的演讲中就提到“俄罗斯在其周边的行动,尤其是对乌克兰领土完整和主权的侵犯,威胁到了国际秩序的基础———不仅是在中亚,也不仅是在欧洲,而是对整个世界而言。”俄罗斯派出地面部队进入叙利亚以后,美国对俄罗斯的战略意图更加警惕,国务卿克里访问中亚五国就是重要信号。美国将加大对中亚国家的拉拢,而“新丝绸之路”计划是正在使用并且可以继续使用的政策工具。

　　第三,“新丝绸之路”计划是美国主导的唯一的地区经济合作倡议,弃之不用、重起炉灶的成本较高。阿富汗问题的解决离不开地区因素,阿富汗经济的发展也离不开地区合作,因此,通过地区经济合作改善阿富汗经济形势是美国政府解决问题的基本思路,也是“新丝绸之路”计划提出的主要背景之一。目前,南亚和中亚地区推动地区经济合作的倡议层出不穷,特别是中国政府提出“一带一路”倡议后,“中巴经济走廊”已经出台了一批早期收获项目;中国与哈萨克斯坦也已签订« 中哈关于加强产能与投资合作的框架协议»,说明中国在推动与南亚和中亚地区经济合作方面已经取得了瞩目的成绩。虽然中国与中亚国家的经济合作在大方向上符合美国的利益,即帮助中亚摆脱俄罗斯的影响;中国与南亚国家的经济合作在大方向上也符合美国的利益,即帮助南亚国家发展经济,推动地区贸易便利化,但这毕竟是中国主导的合作倡议,“一带一路”倡议的成功将确立中国在推动地区经济发展上的主导权,这并不符合美国的利益。除了中国政府推出的“一带一路”倡议外,俄罗斯政府也正大力推动“欧亚联盟”,其对中亚国家的经济吸引力不可谓不大。此外,奥巴马政府在任时间所剩不多,重起炉灶推出新的倡议取代“新丝绸之路”计划看来希望不大。下一届美国政府上台后,不论其政策倾向如何,至少在开始的两年内,难有时间和精力顾及推动南亚与中亚地区经济合作的政策调整,仍然会以“新丝绸之路”计划为平台实现其政策意图。

　　(二)美国政府将对“新丝绸之路”计划进行“窄化”处理

　　所谓“窄化”处理是指美国政府将着重推动几个具有标志性意义的项目,争取取得成绩,以展示“新丝绸之路”计划的成就和影响。众所周知,南亚和中亚地区的国家整体经济发展水平较低,各国间关系敏感复杂,对地区经济合作的认同度总体较低;而推动地区贸易便利化、加强地区互联互通等政策目标难以在短期内实现;再加上地区安全形势不稳定,在美国整体财政状况欠佳、全球战略向内收缩的情况下,奥巴马政府恐怕没有精力和财力全面推动“新丝绸之路”计划,因此,对该计划做“窄化”处理最符合美国的地区利益。具体而言,美国将着力推动以下五个项目。

　　1.中亚—南亚高压输电项目(CASA-1000)

　　2014年2月20日,吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗和巴基斯坦四国能源部部长在美国华盛顿签署实施“CASA-1000”项目的政府间协议。根据该协议,将建设从吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦向阿富汗和巴基斯坦输送电力的输变电线,其中,“吉—塔”段长477公里,“塔—阿—巴”段长750公里。该项目总金额约为10亿美元,各方正同世界银行探讨融资事宜,预计2018年或2019年建成输电,将成为组建“中亚南亚区域电力市场”的重要一步。

　　2.土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气管道项目(TAPI)

　　美国政府出于地缘政治和地区经济发展的考虑,于20世纪90年代提出建设TAPI项目的想法,多年来一直积极推动。经过漫长的筹备和论证过程,2010年12月,土库曼斯坦、阿富汗和巴基斯坦三国总统、印度石油部部长和亚洲开发银行行长在土库曼斯坦签署协议,规划修建一条起自土库曼斯坦东部气田,经阿富汗坎大哈和巴基斯坦中部城市木尔坦最终到达印度西北城镇法兹卡的天然气管道,全长1735公里,预计投资80亿美元,2013 ~ 2014年完工。建成后,每年可从土库曼斯坦输出330亿立方米天然气,其中阿富汗大约获得50亿立方米,印度和巴基斯坦各获得140亿立方米。由于工程浩大,投资、安全、路线等各种因素复杂多变,天然气供应国土库曼斯坦的政策出现反复,该项目的施工时间久拖不决。据目前相关信息来看,项目定于2015年12月13日正式开工,2018年完成。

　　3. 阿富汗—巴基斯坦—塔吉克斯坦三边过境贸易协定

　　2011年6月,阿富汗和巴基斯坦两国政府共同发布«伊斯兰堡宣言»,宣布自6月12日起执行«阿巴过境贸易协定»,旨在提升双边经贸关系,并进一步改善两国关系。这是美国政府力推并乐见的成果。美国政府发言人在6月13日公开表示,“该协定的全面实施将通过降低两国边境交通的成本和延误提升两国的经济,并成为地区的榜样,两国政府都已表达了愿意通过与相关感兴趣的中亚国家的谈判将该协定延伸出去,美国很自豪与其他伙伴一起促成了这个结果,我们将继续协助他们及其邻国加速地区合作的势头。”

　　之后几年,该协定在执行中遇到很多实际问题,如阿富汗政府一直指责巴基斯坦只允许运载阿富汗出口至印度的货物的卡车行驶到巴基斯坦边境小镇瓦加(Wagah),而非印度边境小镇阿塔里(Attari),而双方的实际距离不到1公里。阿富汗政府认为巴基斯坦的这种做法违反了双边过境贸易协定中的“国家待遇”(nationaltreatment)条款,如巴方一直这么做,阿方也将不允许巴方卡车经阿富汗边境直接到达中亚。虽然阿巴双方分歧巨大,在双边过境贸易协定的执行上困难重重,但美国一直推动塔吉克斯坦加入。2015年1月,巴基斯坦将三边过境贸易协议草案提交阿富汗和塔吉克斯坦研究。4月,三国工作组在杜尚别举行会议,进一步商讨三边协定的签署。

　　4.乌兹别克斯坦—阿富汗铁路项目

　　2015年3月,阿富汗与乌兹别克斯坦续签了铁路项目协议。乌兹别克斯坦将为阿富汗运营、维护、管理从海拉顿 ( Hairatan) 至马扎里沙里夫(Marzar-e-Sharif)的75公里长的铁路线,协议有效期为三年,金额为每年1900万美元。从海拉顿至马扎里沙里夫的铁路线是阿富汗第一条铁路,由亚洲开发银行出资,由乌兹别克国家铁路公司(UTY) 修建。根据新协议,阿富汗商人可以使用这条铁路向国外出口货物,而上个协议规定,该铁路只能用于阿富汗从国外进口商品。新的协议还要求乌兹别克斯坦运营公司向阿富汗缴税,每年为阿富汗培训50名人员。美国政府多年来一直在力推该项目的成功实施。

　　5.塔吉克斯坦—阿富汗—土库曼斯坦三国铁路项目(TAT)

　　2013年3月,塔吉克斯坦、阿富汗和土库曼斯坦三国总统在土库曼斯坦首都杜尚别签署修建三国铁路项目备忘录。6月初,项目奠基仪式在土库曼斯坦举行。铁路总长约400公里, 其中, 土库曼斯坦段从阿塔穆拉特(Atamurat)至阿基纳(Akina),共120公里。亚洲开发银行为项目提供相关资金。2015年1月,塔吉克斯坦交通部部长表示,该项目的线路将在当年塔吉克斯坦和土库曼斯坦达成协议后确定。该项目将帮助塔吉克斯坦改变其在铁路交通上对乌兹别克斯坦的依赖。目前,该项目的部分路段正在施工中。美国政府认为,该项目对于推动地区国家互联互通有帮助,同时也为未来南亚国家的物资和人员通往里海创造了条件,因此一直力推项目成功。

　　(三)中亚国家在美国“新丝绸之路”计划实施中的地位将有所上升

　　美国政府目前在中亚有两大担心:一是担心俄罗斯在乌克兰和叙利亚问题后继续出手加大对中亚五国的影响;二是担心“伊斯兰国”等恐怖组织的影响渗透中亚,因此奥巴马政府与中亚五国政府合作的愿望加强,对其依赖上升。

　　人权问题是美国中亚政策的重要内容,中亚各国政府自独立以来一直受到美国在人权问题上的批评和指责。美国在发动阿富汗战争后,曾一度向中亚五国“独裁”领导人示好,以寻求他们对阿富汗战争的支持。之后吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦先后发生“郁金香革命”和“安集延事件”,美国政府与乌兹别克斯坦等国政府的关系一度恶化。奥巴马政府上任后,美国开始考虑从阿富汗撤军,在从巴基斯坦撤离战略军事物资遭到安全威胁后,美国与中亚国家合作,建立“北方供给网络” (NorthDistributionNetwork),在向中亚国家支付巨额资金的同时,也把一些军事设备和物资留在了中亚。目前,美国政府在反恐领域加强与中亚国家的合作,对人权问题避重就轻。

　　美国与中亚国家政府的合作一直受到美国国内和国际人权组织的批评。人权组织认为,中亚国家的恐怖主义活动大部分并非由“基地”、“伊斯兰国等恐怖组织所为,而是因政府独裁政策造成的民众武力反抗;美国政府加强与中亚国家政府的反恐合作,实际上帮助中亚国家政府进一步实行独裁政策,使原有的问题更加严重。

　　但是,人权组织的批评对美国政府的中亚政策影响非常有限。面对俄罗斯的威胁,虽然奥巴马政府强调并不希望和俄罗斯在中亚展开新的零和博弈,但其对与中亚国家合作的意愿明显上升,因此,中亚国家在“新丝绸之路”计划中的地位也将有所上升。

　　(四)美国政府可能会推动伊朗在“新丝绸之路”计划中发挥一定作用

　　伊朗在文化、历史和地理位置上和中亚国家联系颇为紧密。冷战结束、中亚五国独立后,美国一直对伊朗将在中亚地区未来发展中扮演的角色保持高度警惕,防止伊朗影响中亚国家的经济发展,同时鼓励中亚国家建造的东西向油气管道绕道伊朗。在提出“新丝绸之路”计划后,奥巴马政府仍然试图切断阿富汗和其他中亚、南亚国家与伊朗的资源、贸易合作,阻止伊朗在地区经济合作中发挥作用。2015年7月,伊朗与六大国正式达成核协议,美伊关系出现缓和。在核谈判已经露出曙光时,美国助理国务卿霍格兰德表示,“中亚的地理位置紧邻伊朗,双方有古老的文化和经济联系。我们注意到在一些领域里,如水利、沙漠化和打击非法毒品贸易,伊朗的中亚邻国们需要与伊朗进行合作。我们希望伊朗能找到与中亚国家合作的有效方式。”这是美国政府欢迎伊朗在“新丝绸之路”计划中发挥一定作用的信号。奥巴马政府既肯定伊朗在中亚的利益,为美伊关系缓和进一步创造条件;又为中亚国家摆脱俄罗斯的进一步强势影响创造了新的机会。但是,伊朗未来到底会在中亚发挥怎样的影响,是否会成为“新丝绸之路”计划中如美国所愿的一颗棋子,还存在很大的不确定性。毕竟,中亚不是美国和伊朗各自大战略中的主要内容,美伊在中东的博弈才是决定伊朗在“新丝绸之路”计划中发挥怎样作用的根本因素。

　　3、“新丝绸之路”计划具体项目的实施前景

　　(一)中亚—南亚高压输电项目(CASA-1000)

　　“CASA-1000”项目预计将于2018年或2019年建成输电,将成为组建“中亚南亚区域电力市场”的重要一步。该项目能否如期完成,既存在积极因素,也存在不确定因素。积极因素具体包括:一方面,该项目得到了包括阿富汗、巴基斯坦和印度在内的南亚国家的欢迎。由于南亚国家的能源需求极大,各国现有的能源供应能力离各自的需求差距太大,因此它们总体上对该项目的态度非常积极。这些国家积极的态度对于该项目的推进起着重要的作用。另一方面,该项目建设所需资金在国际层面有一定保障。在美国的领导下,该项目从初期就得到了世界银行、伊斯兰发展银行、美国国际发展署、英国国际发展署和澳大利亚国际发展署的支持。随着项目前期准备工作的推进,俄罗斯也对该项目表示了支持。中国作为主要的地区大国也没有公开反对该项目的推进。因此,项目的资金问题在国际层面上具有一定的保障。

　　然而项目的推进也存在一些不确定因素。第一,吉尔吉斯斯坦面临项目在其境内的融资困难。因为相关融资可能增加国家债务达60% ,达到国内生产总值的临界水平。吉尔吉斯斯坦境内电力线路的总成本达2. 33亿美元,其中1. 241亿美元已确定融资。到2014年12月31日,吉尔吉斯斯坦的国家债务达36亿美元,其中94%是关于公共外部债务,达34亿美元。而塔吉克斯坦国内经济状况也不佳,其政府能否为该项目提供持续的资金支持也并不确定。

　　第二,中亚国家互相合作的难度较大。其中,塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦的矛盾久拖不决。虽然世界银行反复声称该项目只是将塔乌两国夏季的多余电量出口至阿富汗和巴基斯坦,不存在通过修建罗贡坝水库提高发电量的问题,但塔吉克斯坦政府坚称“CASA-1000”项目和罗贡坝水库的修建直接相关,这引起了乌兹别克斯坦的坚决反对。塔乌两国的矛盾成为该项目久拖不决的原因之一。

　　第三,保持各方持续投资的势头有难度。例如,塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦之间在两国共同边界划分上存在分歧,该项目成功后可能为该地区“非法卖电”提供更为便捷的通道等因素也使相关投资方正在考虑退出“CASA-1000”项目。

　　第四,阿富汗安全形势前景不确定。由于美军战斗部队和北约军队撤出后,阿富汗国民部队和警察部队的能力尚不足以应对塔利班和极端武装力量带来的安全挑战,而阿富汗国内政治和解进程前途扑朔迷离,中央政府是否有能力确保局势稳定和经济发展尚存疑问。阿富汗安全形势前景的高度不确定使得“CASA-1000”项目的投资方存在随时退出的可能性,这也使得该项目的施工工期无法确定。

　　第五,该项目因其重要性极可能成为“被破坏”对象。由于“CASA-1000”项目目前是“新丝绸之路”计划中最重要也是最有希望完成的项目,它极易成为塔利班和极端恐怖组织的破坏对象。如果项目的安全得不到保障,其工程进度无法得到保证。

　　(二)土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气管道项目

　　2015年8月7日,TAPI项目筹委会通过决定,支持土库曼斯坦国家天然气公司 ( Turkmengas) 作为TAPI管道有限公司 ( TAPIPipelineCompanyLimited)的领导,解决了多年来该职位悬而未决的问题。这对于该项目的未来发展具有重要意义,表明讨论、评估、谈判了多年的项目终于开始进入实质性操作阶段。

　　未来,该项目的实际进展将面临以下因素的影响。积极因素主要包括以下方面:第一,土库曼斯坦希望借TAPI项目使其天然气出口多元化的愿望较为迫切。2014年10月,俄罗斯天然气工业股份公司(Gazprom) 宣布将终止从土库曼斯坦购买天然气。2015年年初,Gazprom将其从土库曼斯坦进口天然气的数量减少了三分之二。2014年12月,土库曼斯坦开始加大与中国的合作力度,这一定程度上弥补了其出口俄罗斯天然气受阻的损失。但是,土库曼斯坦政府认识到,过度依赖向中国出口不利于其天然气出口的安全,必须加快出口多元化的发展速度。土库曼斯坦政府先后与土耳其、日本和韩国等国接触,商谈为土库曼斯坦发展液化天然气和以天然气为原料的化肥生产项目。但这些项目为时较长,不如TAPI项目能为出口多元化带来立竿见影的效果。因此,土库曼斯坦政府未来对TAPI项目的态度将较为积极,这是该项目能够顺利进行的最重要保证。

　　第二,巴基斯坦和印度的天然气刚性需求使其对项目的实施态度积极。巴基斯坦和印度的能源短缺现象非常严重,直接影响到国家经济发展和民众生活。两国政府都把大力提高能源保障作为政策重点。“中巴经济走廊”项目开始实施后,巴基斯坦的压力相对减小。而印度面对中国与土库曼斯坦加强天然气合作表示出极大的担忧,因此更加大力地推动TAPI项目的早日实施。印度总理莫迪于2015年7月到访土库曼斯坦首都,在与土库曼斯坦总统别尔德穆哈梅多夫会谈后对媒体发表声明,称TAPI项目是“双方关系中最重要的项目”,并表示“双方都强调须尽快推动执行”。

　　第三,美国政府大力推动。美国政府一直是该项目的支持者和幕后推动者。该项目推进南亚与中亚国家的能源合作,又包括阿富汗在内,符合美国的地区利益,一直得到美国的支持。虽然多年来项目遇到资金、安全、政治、外交等很多困难,但美国政府通过与相关国家的双边外交关系和亚洲发展银行,不停地予以推动。目前,项目的实施已经扫除了基本障碍,美国必将在幕后继续大力推动,以实现项目的早日开工。

　　第四,哈萨克斯坦近期也表示出参与该项目的兴趣。据报道,哈萨克斯坦外交部部长叶尔兰伊德里索夫(ErlanIdrissov)在第三届天然气出口国家论坛(GECF)峰会上表示,哈萨克斯坦愿意通过TAPI天然气管道向印度出口天然气。目前,印度方面正在考虑增加其境内管道容量的可能性。哈萨克斯坦官方的这一表态显示出其看好TAPI项目的进展情况,不甘于在占据南亚巨大的天然气市场份额的竞争中处于下风。

　　TAPI项目面临的消极因素包括以下方面:一方面,项目路线经过的部分地区的安全得不到保障。根据规划,TAPI项目管道会经过阿富汗坎大哈省和巴基斯坦的奎达地区,这些区域是塔利班势力的“根据地”,安全形势一直不好。坎大哈省位于阿富汗南部,虽然最近其安全形势稍好于临近的赫尔曼德省和乌鲁兹甘省,但阿富汗南部总体安全形势欠佳,地方政府在打击塔利班的军事行动中缺乏协调,无法从中央政府那里得到更多支持;坎大哈省自身电力短缺,电力来源又依赖于赫尔曼德省,因此周边地区安全形势不好,坎大哈省亦难独善其身。奎达是巴基斯坦西南部俾路支省首府,常年来安全形势较为恶劣。TAPI项目在上述两个地区的施工很可能面临严峻的安全挑战,项目可能成为塔利班谋求更大政治权力的工具,也可能成为“基地”等恐怖组织获取更大影响力的工具。即使项目能顺利完工,未来的安全保卫工作也需要投入大量的人力、物力和财力,阿富汗和巴基斯坦政府能否承受,这里需要打个巨大的问号。

　　另一方面,伊朗—巴基斯坦—印度天然气管道项目(IPI) 可能分散印度和巴基斯坦对TAPI项目的关注度。在TAPI项目因各种原因停滞不前时,印度和巴基斯坦都考虑与伊朗合作,建造天然气管道,即IPI项目。但美国对此一直表示反对,之后伊朗因发展核计划受到制裁,巴基斯坦和印度先后转移注意力,全力投入TAPI项目的谈判。目前,伊朗已与包括美国在内的六大国达成协议,制裁被取消,如伊朗积极推动,IPI项目可能重新浮出水面。巴基斯坦石油与自然资源部部长沙希德 卡堪 阿巴斯(ShahidKhaqanAbbasi)最近在华盛顿表示,希望对伊朗的制裁能尽早解除,以使得巴基斯坦可以通过管道从伊朗进口天然气,以解巴基斯坦日益加剧的能源危机。因此,不排除在TAPI项目未来建设中遭遇重大困难而久拖不决时,印巴两国由于急需进口能源转而再次把重点转向IPI项目。

　　(三)阿富汗—巴基斯坦—塔吉克斯坦三边过境贸易协定

　　目前,阿富汗、巴基斯坦和塔吉克斯坦三国都对三边过境贸易协定表现出较浓厚的兴趣,美国对外政策援助署(USAID)一直通过其贸易项目(TradeProject)推动«阿巴过境贸易协定» 的执行,以及乌兹别克斯坦等中亚国家与阿富汗签订过境贸易协定。塔吉克斯坦与阿富汗、巴基斯坦三国的过境贸易协定的谈判将持续一段时间,协定签订后其执行仍会存在很多问题。(注释略)

来源时间：2016/10/25   发布时间：

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