美国大选对G20杭州峰会成果落实的影响

作者：袁征  来源：《中国发展观察》2016年第18期

　　9月5日，G20杭州峰会在通过《二十国集团领导人杭州峰会公报》后圆满落幕，所达成的29项协议具有里程碑的意义，甚至有国外媒体认为中国“改变了世界历史的进程”。接下来，各国所要做的就是采取实际行动，具体落实所作的各项承诺。作为当今世界唯一的超级大国，以及西方发达国家的“领头羊”，美国的一言一行无疑具有举足轻重的影响力。然而，今年恰逢美国大选，奥巴马执政八年后即将离开白宫。应当说，美国大选或多或少地会对G20杭州峰会成果的落实平添一些不确定性因素。

　　美国大选带来三个层面的影响

　　2016年大选是继2008年之后的又一次开放式选举。所谓开放式选举，就是在任总统不再或不能寻求连任，副总统也没有参与竞选下任总统职位。今年的大选中，奥巴马总统八年任期届满不能再寻求连任，而副总统拜登最终也没有参加总统竞选，从而彻底向各党参选人开放，这提升了总统大选的竞争性与不确定性，甚至有可能给美国的内外政策带来重大变化。至今人们还清楚地记得，2008年开放式的总统大选，民主党候选人奥巴马打着变革的旗号入主白宫，进而对美国的内外政策做出了重大调整。比如在对外政策领域，奥巴马政府推出了“巧实力”原则，转而强调同盟与“伙伴关系”，重视国际合作，主张软硬兼施，明显收敛了小布什执政期间的单边主义行为方式。

　　当前美国大选如火如荼，已经进入最后不足两个月的冲刺阶段。就2016年大选而言，我们至少可以从三个层面来分析选举对于美国内政外交的重要影响：

　　一是这次美国大选中所表现出来的国内氛围和选民情绪将会影响新一届美国政府的政策抉择。从今年的大选来看，美国国内的贸易保护主义情绪明显上升，反全球化的势头更趋明显。自初选开始，无论是共和党阵营的特朗普，还是民主党左翼的桑德斯都高举民粹主义的旗帜，迎合部分选民的诉求，并获得了可观的支持率，以致于民主党总统候选人希拉里·克林顿也不得不对经贸政策的相关主张做出调整。经过一段摇摆，迫于选举压力的希拉里被迫转变原先的立场，公开宣布不支持《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）。她甚至还明确表态说，“现在反对，选举后成为总统仍会反对”，做出了明确承诺。未来无论是希拉里，还是特朗普入主白宫，都不能无视这种情绪的存在。

　　二是美国总统选举结果将会对美国内外政策和中美关系产生难以忽视的影响。这或许会直接或间接影响到G20杭州峰会成果的具体落实。通常的看法是，如果是希拉里当选为下任总统，则美国内外政策将有更多的连续性。反之，如果特朗普当选，则内外政策的调整会比较明显，不确定性加大。希拉里和奥巴马同为民主党人，且曾经出任奥巴马政府的国务卿一职，从而希拉里身上有着明显的“奥巴马烙印”。而奥巴马本人实际上也认为希拉里的当选有助于其政治遗产的传承，因此在不同场合积极助选希拉里，抨击特朗普不适合担任美国总统。9月17日，他甚至公开宣称，如若黑人选民没有前往投票站支持希拉里，将是对他的一种人身羞辱，对他的政治遗产的羞辱。

　　就目前而言，希拉里和特朗普的民调支持率相差无几。在7月份两党代表大会之后，希拉里的支持率一度全面领先特朗普。但自9月初以来的多项民调显示，双方支持率的差距都在1%至3%的误差范围内，只能说明两者不相上下。美国有线电视网（CNN）9月6日发布的民调显示，特朗普的支持率为45%，反超希拉里两个百分点。9月14日，哥伦比亚广播公司和《纽约时报》联合发布的民调显示，希拉里的支持率是46%，领先特朗普两个百分点。而9月15日《福克斯新闻》最新发布的民调显示，41%的受访者支持希拉里，仅仅领先特朗普一个百分点。显然，双方竞争呈现胶着态势。

　　无论是希拉里，还是特朗普，都不是受美国选民所信任和喜爱的候选人。但时至今日，美国民众已没有太多的选择空间。从理性角度研判，希拉里成为下任总统的可能性相对较大。理由如下：希拉里筹集了大量竞选资金，组织了强大的竞选团队。尽管筹资的多少并不决定选举的结果，但它无疑是影响选举结果的一个重要因素。希拉里竞选的全职团队大约有700人，而特朗普仅有70余名。希拉里曾是前第一夫人，当过参议员，还曾任职国务卿，有着丰富的从政经验。这是特朗普所无法相比的。选民普遍认为希拉里拥有成为总统的更好气质，并且能更好地担当总统的责任。从今夏两党的全国代表大会来看，民主党内部的凝聚力显然更强，而特朗普至今也未能赢得一些共和党重量级人物如布什父子总统、共和党前总统候选人罗姆尼和麦凯恩等的支持。9月16日，前国防部长罗伯特·盖茨则在《华尔街日报》上发表评论，公开抨击特朗普的国家安全政策“无法修补”（beyond repair），选举特朗普出任总统“对于美国而言是太大的风险”。可以确信的是，在11月8日投票日，部分共和党人干脆待在家里不出来投票，甚至少数人会反戈投票支持希拉里。此外，特朗普口无遮拦的言行也疏远了女性、少数族裔和伊斯兰选民。就目前而言，要想赢得大选的胜利，特朗普至少需要争取超过70%的白人选民出来支持他，但这对他来说并不容易。

　　当然，特朗普也不是没有机会。实际上希拉里·克林顿面临四大不确定性因素：其一是“电邮门事件”持续发酵，如同乌云一般笼罩着希拉里的竞选前景。其二是奥巴马八年执政之后，不满现状的选民是否还会再接受一个民主党总统，这是一个疑问。其三是克林顿基金会捐款丑闻也是潜在的重磅炸弹。其四是希拉里的健康状况引发人们的普遍关注，故意隐瞒病情的传言更加深了人们对于希拉里诚信的质疑。维基解密创始人朱利安·阿桑奇已表示将在选举日前夕揭发希拉里的惊人黑幕，这就给11月8日的投票平添了不确定性。作为老牌政客，希拉里的诚信度一直受到选民的质疑，一旦上述任何丑闻被坐实，那么希拉里的竞选前景就可能黯淡下来。由此可见，最后一个多月竞选的冲刺阶段依旧充满了变数。

　　三是美国国会的选举结果同样会牵制美国的内外政策，包括未来美国能否履行国际义务。2016年1月，奥巴马最后一次发表国情咨文时，特别表达了无力改变目前两党政治恶斗的遗憾。在奥巴马任内，民主、共和两党在内外政策议题上的立场极化，党派之争进一步加剧。其结果是造成国会立法效率的低下：第112届国会（2011-2012）以及第113届国会（2013-2014）通过立法数量分别仅为284件和296件，为1947年以来的最低水平。不仅如此，府会冲突直接导致了2012年的财政悬崖危机和2013年联邦政府时隔17年再度陷入了部分机构关门16天的停摆危机。

　　此次选举中，联邦众议院全部435名众议员将改选连任，34名参议员将换届。在众议院选举中，民主党要实现翻盘，需要增加30个席位，有一定难度。而民主党人在参议院维持多数的可能性相对较高。如果民主党议员能够“超水平”发挥，借希拉里的竞选旋风掌控参众两院，那么相信在自由贸易层面将会设置更多的阻力。相反，如果共和党掌控两院，则支持自由贸易的倾向会相对明显。原因并不复杂，民主党的支持者多为中下层选民，其中的一支铁杆力量是劳工组织。劳工组织一向担心自由贸易和对外投资会冲击劳工阶层的就业机会，因此对自由贸易和对外投资持反对态度。而共和党则和大工商企业关系密切，所以总体上反对贸易保护主义。不过，共和党对于气候变化等议题态度消极，履行国际义务的态度更为暧昧。共和党人相对漠视国际合作，往往采取实用主义的态度，强调美国现实利益。而民主党人重视国际合作，却又重视自由和民主的推广，因此在对外援助时往往喜欢附加条件。因此国会选举的结果，会带来好坏参半的影响。如果白宫和国会分别由两党控制，比如希拉里入主白宫、国会由共和党人掌控，那么在美国政治极化的大背景下，党派之争和相互扯皮就难以避免，这势必会影响到美国对G20杭州峰会成果的落实。

　　美国大选与G20杭州峰会成果的落实

　　具体说来，美国大选带来的变局将主要在三个领域对落实G20杭州峰会的重大成果产生不容忽视的影响：

　　其一是《巴黎协定》的批准、生效与落实。G20杭州峰会上，各国同意推动《巴黎协定》尽早生效。在应对全球气候变暖的问题上，美国国内存在明显分歧。总体上民主党人比较积极，奥巴马本人更是有意将应对气候变化的努力作为自己的一项政治遗产。相较于其他美国总统，奥巴马确实在减缓全球变暖问题上付出了更多努力。而与大工商企业关系密切的共和党人颇为消极，认为减排会大幅增加美国企业生产的成本，减少美国产品的国际竞争力，无助于美国经济的复苏。2001年，正是在这种逻辑下，共和党总统小布什一入主白宫，就宣布美国退出《京都议定书》，理由是该议定书对美国经济发展带来过重负担，这使得国际社会应对全球变暖的努力一度遭受重创。2015年年底，经各方努力达成的《巴黎协定》尚需签署国根据本国法律，经议会或政令批准，并得到占全球碳排放量55%以上的至少55个国家的批准，方可生效。杭州峰会期间，中美两个最大的温室气体排放国率先向联合国提交了批准文书。不过，奥巴马政府实际上是通过行政命令的方式来加以批准，而并非像一些共和党人所主张的那样，应当将该协定提交参议院批准。之所以采取这种方式，就是因为奥巴马政府考虑到该协定在美国国内的争议，为了避免党派和府会之争的牵扯，有意通过总统行政命令的方式来绕开国会的审批。实际上，早在2010年，奥巴马曾经试图推动国会通过“排放限额与交易”的议案，但遭到国会的反对，未获通过。

　　考虑到中美两国的碳排放量约占全球的38%，两国批准《巴黎协定》被认为是全球减排努力向前迈出了一大步。如果该协定在今年年底前生效，届时奥巴马仍在担任美国总统。若希拉里在11月当选，她有望继续奥巴马的气候政策并执行《巴黎协定》。而共和党总统候选人特朗普公开发誓，当选美国总统后将取消这一协定。这就给该协定的落实带来不确定性。连奥巴马本人也承认，他在气候变暖问题上的努力和遗产可能会因为选举而前功尽弃：“我认为，如果唐纳德·特朗普当选，环境保护署的运作方式会跟现在有很大不同。”如果协定在奥巴马离开白宫前已经生效，即使特朗普当选也很难立即取消，因为协定第28条规定，协定一旦生效，缔约方三年内不得退出；如退出的话，另需一年时间才能有效，而这恰好是美国总统四年的一个任期。不过，一旦特朗普入主白宫，或者共和党人掌控国会两院，那么《巴黎协定》的具体落实工作也很可能大打折扣。这其中最有效的办法就是攥紧“钱袋子”，拒绝拨付必要的经费，或者通过其他方式拖延或消极执行。更为糟糕的局面是，如果该协定并未能及时在明年奥巴马离任之前生效，一旦特朗普入主白宫，那么就很有可能生变。

　　其二是G20杭州峰会上倡导的推动自由贸易、反对贸易保护主义的主张将面临美国大选的冲击。针对全球贸易增速明显放缓的状况，杭州G20峰会最终批准《G20全球贸易增长战略》和《二十国集团全球投资指导原则》，将为促进全球贸易投资和经济可持续发展指明方向。杭州峰会公报提出，坚定支持多边贸易体制，积极推进多哈回合谈判。公报还明确反对贸易保护主义，同意将不采取新的保护主义措施的承诺延长至2018年底，同意加强区域贸易协定透明度。不仅如此，G20峰会首次把全球经济分析的视角扩展到政治甚至环境健康领域，从而触及全球化深层次问题。然而，自2008年金融危机以来，美国国内的贸易保护主义思潮明显抬头，反全球化的情绪在上升。选举中，无论是希拉里、还是特朗普，都公开对全球化和贸易自由化提出了保留和质疑。可以想象，大选中表现出来的贸易保护主义和反全球化的情绪将或多或少影响到下一任总统及国会里的氛围，进而影响到美国的对外贸易政策。

　　其三，美国大选中表现出来的孤立主义情绪将会对G20杭州峰会上提出加强国际合作、推进全球平衡发展的主张构成挑战。杭州峰会第一次要求落实联合国2030年制定行动纲要，第一次提出要支持非洲最不发达国家工业化，减少全球发展不平等和不平衡，使各国人民共享世界经济增长成果。不仅如此，将“发展”问题置于全球宏观的突出位置，从过去为了拯救世界经济危机向维护世界经济稳定繁荣发展的常态性制度建设转变。如果是特朗普当选，那么他在选举中高举“美国第一”的大旗而表现出来的孤立主义倾向、漠视国际义务的主张就可能使得各方尤其是美国方面落实杭州峰会成果的意愿大打折扣。一旦美国经济迟迟不能有明显的起色，美国承担国际义务的意愿就会进一步下降。根据相关统计，自冷战结束以来，美国对外援助的力度呈现持续下滑态势，这在共和党总统执政时更为明显。随着金融危机的到来，美国对发展中国家尤其是非洲最不发达国家的援助从主观意愿，到援助金额，再到实际行动，都有明显的下滑。即使提供援助，也附加诸多条件。此外，G20峰会本身是一个由美国发起、定位为临时应对全球金融危机的平台，现在要将其转换为常态的制度性机制，美国的态度十分关键，而美国下一届政府的立场自然就相当重要。

　　合力推动G20杭州峰会成果的落实

　　客观分析美国大选给落实G20杭州峰会成果带来的不确定性影响，并非说这个世界缺了美国就转不起来了，只能说美国的积极参与会使得G20机制更为顺畅。俗话说，众人拾柴火焰高，讲的就是这个道理。而中美之间围绕G20机制展开合作有着良好的基础，对于双边关系的发展也有推动作用。作为当今世界上最大的两个经济体，中美在稳定全球经济、寻求创新增长方式和发展绿色金融等方面存有很多共识，也有意愿加强相互间磋商与合作，客观上合作的空间还是不小的，因此我们可以将眼光放得更远更广，通过双边和多边的路径、直接和间接的方式来推进美国落实G20峰会所取得的成果。

　　其一，未来中美之间加强磋商与合作，努力保持双边关系的良性发展，这是中美落实G20杭州峰会成果的重要条件之一。在美国大选结果揭晓之后，我们应当同当选总统及其身边的竞选助手或顾问进行接触，尽早建立起良好的工作关系。从11月8日大选结果揭晓至明年1月20日新总统上台，中间还有一个缓冲时间，中方可以尝试与对方接触。其目的就是保持沟通，营造良好的合作氛围，以便中美关系能够顺利过渡，尽可能减少由于美国权力交接带来的颠簸，保证双边关系的平稳过渡。

　　其二，积极发挥自身影响力，在G20成员国之间，乃至更广泛的范围内（如发展中国家），推动双边或多边的沟通与合作，进一步推进杭州G20成果的落实。这样做的目的就是增进共识，形成合力，构筑趋势，通过“合围”的方式间接推动美国向前迈进并发挥积极作用。既然G20是一个多边协商合作机制，就应当充分发挥多边合作机制，围绕已达成的共识，推动各国发挥主观能动作用，积极采取措施落实已经达成的成果。在国际合作的大潮流下，一向以“领导者”自居的美国也不得不考虑国际社会的呼声，担负起应有的责任来。

　　其三，注重承上启下，努力将杭州峰会所取得的成果与明后年分别在德国和阿根廷举行的G20峰会衔接起来，从而使得杭州峰会所取得的共识和主张能够顺利实现对接，连贯地向前推进。这不仅需要和德国、阿根廷两个主办国进行协调，还需要和美国达成共识。这应当是我们未来工作的努力方向。

　　其四，以开放包容的心态，发挥G20反腐追逃追赃研究中心的特殊作用，使之成为一个具有国际影响力的研究中心，成为“二轨”的交流平台，从而更好地为我国追逃追赃提供服务。这个中心的起点要高，人员组成应当国际化，邀请包括美国在内的多国知名学者参与其中，而不要搞成一个完全由中国学者组成的团队。我方应当更多发挥组织协调的作用，从而使得研究成果或政策建议更具国际化，更有影响力。这样做的目的就是打造该研究中心的国际化形象，从而使得其成果或建议更易被包括美国在内的各成员国所接受。

　　其五，扎实做好自己的工作，进一步搞好改革开放，发挥我们在世界经济中的引擎作用，带头落实我们在G20峰会上的主张，兑现自身的承诺，从而起到榜样的作用。如同习主席所言，知行合一，行胜于言。发展绿色金融、寻求创新增长方式、促进贸易和投资、提升市场在资源配置中的作用等共识，也正是我们深入改革开放、推进国家发展的重要路径。我们兑现承诺，勇于承担国际责任和义务，提供更多国际公共产品，不可避免会对包括美国的其他国家产生潜移默化的影响，甚至形成无形的压力，这在一定程度上也可以推动包括美国在内的其他国家发挥应有的作用。

　　作者系中国社会科学院美国研究所研究员、美国外交室主任

来源时间：2016/9/24   发布时间：2016/9/23

旧文章ID：11325