李巍：中美金融外交中的国际制度竞争

作者：李巍  来源：《世界经济与政治》2006年第四期

　　［摘 要］分别作为金融崛起国和金融霸权国，中国和美国构成当今国际金融外交舞台上的两大核心角色。以2008年全球金融危机的爆发为分水岭，中美两国的国际金融地位发生了相反方向的变化，即中国的金融崛起地位日益强化，而美国的金融霸权地位则部分削弱。这种地位的变迁促使中国采取了“进取型”的金融外交，而美国采取了“守成型”的金融外交，两国之间的金融外交博弈主要表现为围绕对国际金融制度的塑造和控制来展开。一方面，中国努力推动国际金融旧制度的改革，并积极参与和主导国际金融新制度的建设，以服务于中国金融崛起的国际制度需要；而另一方面，美国不断却拖延甚至阻碍国际金融旧制度的改革，而且抵制中国进行国际金融新制度的建设，以捍卫美国金融守成的既有制度霸权。中美之间正在兴起的国际金融制度竞争是两国金融权力地位、金融公共物品供给能力以及金融制度合法性的竞争，它究竟是呈现相容性还是互斥性，这将对国际金融治理格局产生深远影响。

　　［关键词］金融崛起国 金融霸权国 守成型金融外交 进取型金融外交 国际制度竞争

　　［作 者］李巍，中国人民大学国际关系学院副教授（北京：100871）。

　　2008年美国爆发金融危机、2009年中国开启人民币国际化进程以及2010年欧洲债务危机深度蔓延，它们三者共同构成了国际金融体系演进的一个关键性分水岭，即以美国为代表的传统金融霸权国的地位遭到部分削弱，而以中国为代表的新兴金融崛起国的地位正在不断确立。国际金融领域的这种实力结构的变化，给过去一直由西方发达国家主导的国际金融治理格局构成了冲击，其核心表现就是自布雷顿森林会议以来，持续了70余年的国际金融治理的相关制度体系开始各种松动。
　　一方面，中国在国际金融领域采取了“进取型”（assertive）的国际制度外交，以期改变中国在既有制度体系中的不利地位；而另一方面，相对于中国求变的国际金融制度抱负，美国则采取了“守成型”（defensive）的国际制度外交，试图维持现有的国际金融制度不被根本改变。作为今国际金融外交舞台上的两大核心角色，中国的制度抱负和美国的制度守成，在金融领域塑造了一个国际制度竞争的基本态势。中美金融外交中的国际制度竞争为理解“礼崩乐坏”之后的新一轮国际金融秩序的重建提供了一个全新的学术视角。
　　一、中美国际金融地位的变迁
　　随着冷战后国际体系的性质不断从武力为基础的“丛林世界”转向以制度为基础的“规则世界”，大国竞争也逐渐从军事和盟友等以安全为核心内容的“旧竞争”转向经济和科技等以发展为核心内容的“新竞争”。 而金融是现代经济的血液，它为实体产业发展和科学技术创新提供了动力引擎，并且决定着国际财富和资源的流动与分配，从而日益成为成为大国争夺的“新边疆”，国际金融实力对比的版图也因此构成大国在国际舞台上进行权力政治角逐的重要基础。
　　作为国际体系中的两大核心主角，中美也都开始将金融视为两国角力的“主战场”。理解中美两国金融实力地位，是理解中美金融角力的基础。总体而言，自从2008年以来，中国作为新兴金融崛起国的地位正在进一步强化，但却因为存在诸多固有缺陷而有很多难以克服的力量弱势；美国作为强大的金融霸权国的地位虽然没有发生根本性动摇，但却呈现各种麻烦病症因而遭到不同程度的削弱。这两股力量的竞争和博弈共同构成塑造未来国际金融秩序演进的根本性力量。
　　第一，从金融机构上讲，中国的金融机构大规模扩张，而美国的金融机构却出现一定程度的收缩。首先，银行是最重要的金融机构，我们根据英国《银行家》杂志发布的排名，2008年，世界前10大银行中，美国占三席，中国只占两席，其中，美国占据头两席；2015年，中美各占四席。但是中国两大银行却占据了头两席。

　　其次，金融投资机构是世界资本市场的主要弄潮儿，它包括投资银行、私人投资基金和主权财富基金等等。根据2015年的数据，在世界投资银行的市值排名中，中国没有一家能够进入前二十名；而美国有5家投资银行排名前十名，并且包揽前三名。而世界主要的私人投资基金也主要在美国，中国则如新生的婴儿刚刚起步。可以说，在金融投资机构的力量上来讲，中国与美国的差距甚大，完全不是一个重量级，这与两国融资模式的差异不同有关。不过，相比于美国强大的公众投资银行和私人投资机构，中国却有强大的主权财富基金，它是一种由政府掌握的投资机构。中国的中投公司虽然成立很晚，但却是世界上排名第三的主权财富基金；而且中国主权财富基金的总规模排名世界第一。
　　再次，信用评级机构日益成为国际金融市场的“新玩家”。现代金融是一种信用经济，信用评级公司则因为掌握了裁量政府和公司债券信用的专业知识，从而拥有了日益强大的金融权力。目前国际上公认的最具权威性的三大专业信用评级机构(标准普尔、穆迪和惠誉)都是美国公司，这意味着国际金融市场的评级话语权基本被美国所掌握，而中国的评级公司由于还普遍处在发展初期而基本没有国际话语权。
　　第二，从资本市场（股票和债券）规模和完善程度来讲，美国虽然受到金融危机的影响，但仍然一骑红尘、傲视全球，并且远远领先中国。美国的股票和债券市值规模都远远领先于世，都分别占到世界同类市场接近40%的份额。不仅如此，美国资本市场流动性强，而且高度开放，吸引了来自世界各国政府和私人的海量投资，也吸收了世界最优秀的企业来美上市融资。可以说，资本市场仍然是美国的金融力量之基，其优势地位非任何国家可以望其项背。
　　相比之下，中国的金融市场由于一直高度依靠银行市场，资本市场长期发育不足。 就债券市场规模而言，在过去十年中,中国国内债券市场规模扩张了七倍，但2014年中国仍然只是世界上第七大债券市场，不仅落后于日本、意大利、英国、法国和德国，而且只有美国的1/10。 相对于债券市场规模，中国股票市场的规模成长更快，2014年中国股票总市值超过6万亿美元，成为世界第二大股票市场，但它仍然只有美国股票市场规模的1/4。 总之，中国资本市场的规模虽然获得长足发展，但市场分割严重，呈现高度的碎片化；市场规则不完善；开放程度严重不足。这成为中国资本市场与美国资本市场竞争的主要短板。
　　第三，从货币地位上来讲，美元依旧维持了霸权货币的地位，并没有受金融危机的太大影响，但是国际社会对美元的质疑却有增无减；相比之下，人民币却开始国际化，并且发展迅速，国际市场对人民币既充满期待，也也心存顾虑。
　　对于2008年之后美元地位走向的讨论，学界意见纷呈。乐观派认为，由于市场的强大路径依赖，以及美国无可比拟的金融市场所提供的“投资天堂”等因素，美元强大地位无可挑战。 而悲观派认为，美元的信心基础正在遭遇削弱，未来国际货币体系将很快呈现美元、欧元和人民币三足鼎立的格局。 但是根据衡量国际货币地位最为可靠、也最容易统计的两个数据来看，美元在国际货币体系中的独霸地位确实没有发生变化。首先，在外汇储备市场中美元的份额占到60%以上，排名第二的欧元不到30%；其次，在外汇交易市场中美元的份额仍然占到80%以上（总份额为200%），排名第二的欧元接近40%。 总体而言，美元的霸权地位目前仍然没有挑战者，但从长期来看，对美元的质疑会鼓励国际市场支持新来者。
　　2009年人民币国际化进程全面拉开以来，人民币在跨境贸易和投资中的国际使用（计价与结算）大幅增加。人民币国际化在有些指标上已经获得大大提升，2014 年 12 月，人民币成为全球第 2 大贸易融资货币、第 5大支付货币、第6大外汇交易货币。 但是，由于人民币自由使用的程度不高，人民币在综合国际化程度上，不仅远远落后于美元和欧元，也落后于英镑和日元。如果用至为重要的储备货币份额来衡量，人民币还不能算是一种成为真正的国际货币。不仅如此，2005年，中国金融市场先后出现几次动荡，这在一定程度影响了国际市场对人民币的信心。这预示着人民币的崛起还是一段相当长的路程。
　　第四，从政府财政金融状况上来讲，美国的债务规模屡攀新高，几近“政府关门”的地步；而中国政府则积累了庞大的金融资源。美国政府债务规模从2000开始一直屡攀新高，根据2014年的相关数据，美国政府债务已经占到GDP的74%，只有二战时期超过这一比例。不仅如此，美国国内政治的极化效应，所导致的政党政治的恶化，约束了美国政府采取强力行动解决美国政府债务的能力。
　　相比之下，中国政府债务规模只占GDP的40%，债务负担相对要轻。而且中国政府手握巨大的金融资源，其中一个重要方面就是中国已经多年成为世界上第一大外汇储备国，而且规模遥遥领先于第二大外汇储备国日本。但是大量的外汇储备一方面确实是国家金融力量的标志，可能成为中国的“债务武器”，但另一方面也是金融缺陷的体现，中国的大量外汇储备都投资于美国金融市场，反倒成为“人质”。
　　第五，从金融理念的吸引力上来讲，美国强调放任自由的“华盛顿共识”的吸引力在下降，中国国家导向的金融模式吸引力有所上升。自从20世纪70年代开始，美国在国际上倡导新自由主义的经济学理念，后来被凝聚为政策操作层面的“华盛顿共识”。20世纪90年代，美国更是凭借其在信息技术革命中大获全胜的优势地位在全球推销“华盛顿共识”。一时之间，以放松管制、全面开放的美国式金融理念成为国际金融实践的不二选择。但是，2008年美国金融危机宣告了美国理念的不可靠。 而美国总统奥巴马一直强调制造业的回归，也说明美国对过度依赖金融业的国家发展战略充满反思和疑虑。
　　相反，中国国家导向的金融模式虽然存在各种缺陷，但却在危机中保持了相对稳定，特别是中国的开发性金融模式在基础设施建设方面的巨大成就获得全球较大关注，成为不少发展中国家学习的榜样，也成为中国的力量来源之一，甚至被认为要改写国际金融规则。
　　总之，通过上述各个方面的对比来看，美国的总体金融实力地位受到金融危机的一些冲击，但是美国金融霸权的地位没有动摇，其相比于中国的优势地位仍然非常明显；中国的金融实力地位正在快速崛起，但与美国仍有较大的差距，特别是在金融投资机构的实力、资本市场的发达程度以及货币国际使用程度上还相差十分明显。但总体而言，在2008年之后，中美的金融实力地位差距是在缩小而不是在拉大，特别是中国在多个金融指标上都正在迅速超越除美国之外的其他发达国家而跃居全球第二。这种国际金融地位的变化，促使中国政府采取了进取型金融外交，而美国却采取了守成型的金融外交；而两国金融外交竞争的核心主要是围绕对国际金融制度的控制和塑造展开。
　　二、中国的进取型金融外交
　　对于中国而言，无论是在国内层面还是国际层面，制度设计和制度建设都是中国的传统弱项，这是因为在中国传统文化的血液里，中国更多地是依靠非正式的规范和习俗来维持整个文明系统的运行，而不是靠正式的规则和制度。但是在建国后特别是改革开放之后的岁月里，随着中国不断融入国际社会，学习国际游戏规则，中国也开始积累了一些运作国际制度的基本经验。 为了满足中国从贸易崛起向金融崛起过渡的国际制度需要，中国开始在21世纪的第二个十年里中一改昔日在国际金融体系中的“韬晦”角色，展示了更大的国际制度抱负。
　　作为一个后发的金融崛起国，中国面临着两种战略选择：要么改革既有的国际制度（简称“改制”），使之反映中国的金融利益；要么通过“另起炉灶”创建新的国际制度（简称“建制”）。2009年以来，中国在金融领域展开了一系列“进取型”的国际制度外交，其内容同时包括“改制”和“建制”两方面的内容。 中国政府的“双管齐下”即获取了成功，也遭遇了挫折。
　　（一）中国的金融改制努力
　　虽然中国金融力量的不断崛起，既有的国际金融制度体系体现的是传统的国际金融格局，反映传统金融霸权国的权力和利益。对此，中国展开了一系列制度改革的努力，以反映中国在全球金融体系中的利益需要和权力诉求。
　　第一，推动二十国集团（G20）取代七国集团（G7）成为全球经济和金融治理的核心平台，以为中国争取更大的金融发言权。在长达30多年的时间里，G7作为“经济联合国”在后布雷顿森林时代垄断了全球经济和金融事务的治理权，包括中国在内的广大新兴国家一直在国际金融事务中处于边缘位置。 虽然东亚金融危机等一系列地区性金融和货币危机，冲击了G7的合法性，但是没有从根本上改变美国领导的发达国家垄断国际金融治理的基本格局。
　　战争和危机往往是改变既有权力格局的最好催化剂。2008年美国爆发金融危机，在巨大的国际压力下，全球经济的核心治理机制实现了“G7时代”向“G20时代”的转变，这以一种制度突变的方式解决了中国参与全球金融治理的问题。 尽管已经举行过的十次G20峰会还没有从根本上搭建起一个全新的国际金融秩序 , 但其体现出来的传统大国与新兴国家联合共治的方式，却打破了布雷顿森林体系时代和“G7时代”的西方大国特别是美国独霸全球金融治理的权力格局，给新兴国家参与国际金融治理提供了制度保障。
　　对于中国而言，G20取代G7有着重大的意义。它一举改变了中国在金融事务中只能担当被告角色的局面，为中国在国际金融体系中发挥更大的领导作用，提供了最为宏观的制度平台。 中国不仅积极呼吁强化G20的核心治理平台地位，而且一直努力提升G20的制度运行效率。2016年，中国首次主办G20系列会议包括在杭州举办峰会，这进一步成为中国展示国际制度抱负的重要契机。
　　第二，推动既有全球性国际金融机构的改革，以反应中国金融地位的崛起。除了提升G20的制度地位外，中国还进一步推动以国际货币基金组织（IMF）和世界银行为代表的既有全球金融机构进行结构改革，主要是份额权改革和人事制度改革。
　　首先，提升中国在IMF等国际金融治理机构中的份额权（包括与之相关的投票权）。作为IMF和世界银行的核心创始者，美国一直在这两大金融机构中享有高比例的投票权和份额权，并且是唯一享受否决权的国家。相比之下，中国长期以来在这两个机构中处于边缘角色。在过去十多年里，中国经济先后超过意大利、英国、法国、德国和日本等主要发达国家，成为世界第二大经济体，中国在既有国际金融机构中的地位与自身实力显得明显不匹配，这不利于人民币的崛起。
　　自2009年以来，中国积极开展金融外交，以“贡献者”的身份通过增资等途径着力提高在IMF和世界银行两个主要国际金融机构中的份额权。在中国的努力下，2010年，IMF和世界银行都做出了份额权改革的决议。其中，中国在IMF中的份额权重从3.994%升至6.390%，投票权从3.803%升至6.068%； 2015年12月，美国通过IMF改革方案，并于2016年1月生效。中国超过德国、法国和英国，成为IMF和世行的第三大股东，仅次于美国和日本，这为提升中国的国际货币权力奠定了重要基础。在国际复兴与开发银行（IBRD）这一世行的关键决策机构中的投票权也升5.25%。 这一目标已于前几年完成。不仅如此，在中国的推动下，目前正开展新一轮世行股份审议，“目标是逐渐实现平等投票权”。
　　其次，中国不断向国际金融机构输送更多的高级职员。除了份额权改革外，中国还积极推动这些机构的人事权改革。继林毅夫担任世界银行副行长后，中国人民银行副行长朱民也成为首位中国籍IMF副总裁，这是中国在国际金融机构中争取人事权所获得的重大突破。尽管这些金融机构的职员并不直接代表本国利益，但大量中国籍的人士出任国际金融机构的高级管理人员有助于将中国理念和价值带入这些机构，从而能够隐性地提升中国在国际货币领域的话语权。
　　第三，推动特别提款权（SDR）改革。2008年美国金融危机很快演变为对美元作为国际主导货币的信心危机，这直接引发了国际社会关于提升SDR国际货币地位以制衡美元霸权的讨论，不少意见认为，以SDR为突破口进行国际货币体系的改革是一种可行的方向。而在这一轮改革讨论中，中国首次打破沉默，成为改革SDR以提升其超主权国际货币地位的主要倡议者。 SDR的改革有两个方面的内容，分别职能改革和结构改革。围绕这两个方面的改革内容，中国的金融外交都进行了不懈的努力。
　　首先，对于SDR的职能改革，其核心就是提升SDR的国际货币职能。 目前，SDR在发挥实质性国际货币职能上面临的一个根本性问题就是发行量小，不能满足国际经济的计价、交易和储备的需要。2008年美国金融危机爆发之后，在强化SDR储备货币职能的国际呼吁之下，IMF于 2009年进行了第三次、也是规模最大的一次SDR分配。这次改革在原来基础上大大增加了 SDR的总量，全球各国持有的SDR总额借此达到 2041亿，从而为其发挥储备货币的实质性作用奠定了基础。 2016年2月在上海召开的G20财长和央行行长会议公报中明确表示，“我们期待IMF在（2016年）7月前完成关于分析和研究可能扩大SDR使用的报告”，“支持研究扩大SDR的使用”。 这表明关于提升SDR货币职能的改革努力仍在持续。
　　其次，对于SDR的结构改革，其核心是在构成SDR的货币篮子中纳入更多新兴货币。从1981年起，SDR的货币篮子就一直由美元、日元、英镑、德国马克和法郎构成，2001年之后，欧元替换了马克和法郎。这种完全由发达国家货币组成的篮子结构已经远远不符合全球经济增长的基本面。增加SDR篮子货币的币种以增强其代表性和合法性，便是SDR结构改革的核心内容；而作为世界第二大经济体中国的主权货币人民币，是最有资格进入货币篮子的币种。经过中国的努力，包括国际货币外交和国内货币改革的双重努力，2015年12月1日，IMF宣布，正式将人民币作为第五种货币纳入SDR货币篮子。这既是SDR改革的历史性事件，也是人民币崛起的标志性成就。
　　综上所述，从2008年以来，中国在改革既有的国际金融制度方面，展开了积极有为的“进取型”金融外交，从最为宏观的金融治理机制改革，到中观的金融治理机构改革，再到相对微观的超主权货币单位改革，中国都是其中的重要推动者，从而形成了中美在制度内争夺改革主导权的竞争局面。
　　（二）中国的金融建制行动
　　除了在美国领导的国际制度体系内进行“改制”努力，中国在金融领域的国际制度外交更加引人关注的着力点是绕开既有制度体系而另辟蹊径，积极进行区域层面的“建制”行动，而美国并非这些新制度的参与者，从而形成了中美制度外竞争。事实也证明，中国在新兴国家和周边区域进行的国际金融制度建设成绩斐然，成为支持中国金融崛起的区域制度基础。
　　第一，强化金砖国家合作机制。金砖国家合作机制（简称金砖机制）是2009年以来中国积极参与新建的一个重要的国际制度框架，国际金融改革一直是该机制最核心、最持续的关注议题。美国金融危机期间，美国通过贬值美元对外转嫁危机的行为，刺激金砖国家基于新兴大国的共同身份认同和基于反对美元霸权的共同利益诉求走到一起。 金砖国家不仅为此发出了一系列重要的对外改革呼吁，而且采取了切实的行动来提升内部成员金融合作的水平。
　　首先，加强区域货币合作和推进本币贸易结算，以实际行动增加自身货币使用，推动建立多元化国际货币体系，进而制衡美元霸权。 2010年巴西利亚峰会首次提出“对有关区域货币机制进行研究”，同时“将研究货币合作的可行性，包括四国本币贸易结算等”。 这意味着金砖开始着手内部货币合作。2011年三亚峰会上，成员国签署该协议，将进行合作发行债券，加强扩大本币结算和本币贷款等方面的合作。这是金砖机制为反对美元霸权所提出的最实质性的措施。 而后，一系列中国与其他金砖四国的本币互换和本币结算等货币合作措施不断开展。
　　其次，成立金砖国家新开发银行，建立金砖应急储备机制，这是金砖机制最为重要的是制度化金融合作成果。2014年的福塔莱萨峰会上，金砖开发银行和应急外汇储备机制的相关细节正式出炉，标志着这两大机构的成立步入快车道。 2015年7月21日，金砖国家新开发银行在上海正式开业，印度人卡马特担任首任行长。金砖开发银行成为1991年欧洲复兴开发银行成立以来设立的第一个重要的区域性多边贷款机构。它们不仅彰显了金砖机制成立六年来所取得的最重要成果，还标志着金砖国家在货币合作方面已迈入务实新阶段。 金砖国家开发银行和应急储备机制的成立，赋予金砖国家以“全球金融体系的新参与者”的形象，“是对由西方主导的机构未能适应形势变化的斥责”。
　　第二，升级“10+3”机制金融合作。无论是从经济联系的紧密程度还是从战略环境的重要程度来看，东亚地区都是中国金融崛起的首要地缘空间。而长期以来，由于该地区复杂的地缘政治矛盾，东亚经济合作一直缺乏制度化的框架。1997年东亚金融危机刺激东亚各国团结自救，成立了东亚“10+3”合作机制，并在2000年清迈倡议（Chiang Mai Initiative）的框架下启动双边货币互换，迈开了金融货币合作的第一步。双边货币互换弥补了IMF在救援时效性上的不足以及苛刻的附加条件， 但作它存在四大缺陷：第一，其双边性质难以形成区域范围内的集体行动；第二，互换的额度有限，不能发挥实质性救援作用；第三，互换的币种大都是美元，依然存在对美元的高度依赖；第四，互换中的资金90%要与IMF的贷款条件相挂钩，从而妨碍了机制的独立性。
　　从2003年开始，随着中国加入WTO之后深度介入国际经济体系，中国开始以更积极的姿态介入到东亚金融制度建设进程中来，并极力倡导清迈倡议多边化，以升级东亚货币合作水平。经过多年的准备，并在美国金融危机的促成下，2010年3月，一个规模达到1200亿美元的东亚外汇储备库正式生效，其中中国和日本分别出资384亿美元，各占储备库总额的32%，同为最大出资国。此后同样在中国的努力下，2012年东亚外汇储备库的规模由1200亿美元翻番至2400亿美元，而与IMF贷款条件挂钩的比例下降至70%。
　　不仅如此，2011年东亚13国在新加坡成立东盟与中日韩宏观经济研究办公室（简称AMRO），负责对区域宏观经济进行监测，支持清迈倡议多边化的运作。它的最初形式为有限责任公司，是新加坡国内法人。 2013年，“10+3”财长和央行行长会议一致同意将AMRO升级为国际组织，并于2016年2月9日正式生效。这有利于强化其在宏观经济监测、危机预防和管理、区域重大经济问题研究及为成员提供政策咨询和技术援助等方面的功能。 这是东亚金融制度合作水平提高的又一个重要标志。
　　第三，推动上合组织金融合作。上海合作组织的创建和发展，是中国国际制度建设史上的重要外交篇章，它对于稳定中国的西部战略环境发挥了极为重要的作用。2005年10月，上合组织成立了银行联合体，以扩大成员国企业和金融机构之间的联系与合作，这标志着上合组织金融合作的开端。 目前，中国正在如下几个方面推动上合组织框架下的金融货币合作。
　　首先，通过加快成员国货币互换，加强区域金融自救机制建设，并适时将双边货币互换在上合组织框架下多边化。货币互换是双边层次上国家之间的相互援助，对维护国家金融稳定和货币安全起到重大作用。 除了危机应对之外，央行之间通过货币互换将得到的对方货币注入本国金融体系，用于支付从对方进口的商品，它有利于作为强势货币的人民币的国际使用。
　　其次，建立区域性贸易和投资的结算支付体系。虽然中国与上合组织成员国的本币贸易结算规模的扩大，以及人民币在银联体框架下的贷款规模越来越大，上合组织需要建立一个多边框架下的结算和支付体系，这既是货币合作的重要内容，又是加强经济合作的基础。 而构建上合组织区域债券市场，也正在成为中国推动成员国金融合作的新尝试。
　　最后，推动上合组织开发银行尽快建立。2010年，中国建议研究成立上海合作组织开发银行以为成员国互联互通与产业合作提供融资支撑。但这一建议因未能得到俄罗斯的赞成而被暂时搁置。然而，当前中亚能源及经贸合作的发展态势使上合组织开发银行的建立需求愈发迫切。尽快推动上合组织开发银行的成立，几乎成为历次上合组织元首和总理会晤公报的必谈内容。
　　第四，创建亚洲基础设施投资银行。中国在金融领域的建制努力中，最为引人瞩目的是在2013年10月发起成立亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”），并在此后一年多的时间里展开了积极的金融外交活动。世界各国包括美国的诸多“亲密盟友”纷纷宣布加入亚投行。目前亚投行已经正式运营，来自中国的金立群担任了首任行长，总部设在北京。
　　相比金砖开发银行，亚投行将更加打上中国烙印。这一新型国际金融机构是中国主导进行国际金融制度建设的重要事件，它也展示了中国在国际金融领域所拥有的国际政治动员能力。亚投行的创始资本是1000亿美元，规定15%的投票权被同等分配给所有创始成员国。中国的股权比例是30%，投票权份额是26%。这一制度设计，保证了部分出资少的国家能够拥有高出其出资比例的投票权，从而增加了亚投行的合法性。亚投行的重大决定需要有75%的超级多数才能通过，这也确保了中国在其中的制度主导权。 正如有评论认为，未来也可能会成为一家“可与世界银行和亚洲开发银行分庭抗礼的全球金融机构”。
　　总之，金砖机制、东亚“10+3”机制、上海合作组织和亚投行成为中国推动国际金融合作的四大制度平台，对美国领导的既有金融制度体系构成了巨大的变革压力。中国在国际金融舞台上的角色焕然一新，从以往的被动的旁观者和“便车”搭乘者，成为大国金融制度博弈中的重要战略棋手和国际金融治理的主要责任承担者。
　　三、美国的守成型金融外交
　　既有的国际制度体系被认为是美国的“霸权之翼”。面对中国在国际金融领域强大的“改制”努力和“建制”行动，美国没有积极顺应形势的变化而作出配合姿态，而是表现出捍卫既有国际金融制度的保守姿态。著名经济学家蒙代尔很早就预测，“美国将会是国际货币体系改革最保守的力量”， 他进行该判断的背景是欧元横空出世挑战美元霸权。事实上，不仅仅是在国际货币改革中，在整个国际金融制度体系中，美国都是“体系维持者和特权享有者”， 进而不愿意看到体系的根本性变革。
　　面对自20世纪70年代初布雷顿森林体系崩溃以来，既有国际金融制度体系的最大危机，美国，采取了守成型的金融外交，与中国的进取型金融外交针锋相对，不容许这个至关重要的“权力翅膀”有所折损。一方面，面对中国的“改制”努力，美国对实质性改革举措始终虚与委蛇、通过拖延消极应对。另一方面，面对中国的“建制”行动，美国也一直或明或暗抵地制进行抵制。
　　（一）拖延中国的改制要求
　　在2008年之前，美国的全球金融霸权地位主要由三大正式和非正式的制度体系来支撑。它们分别是：作为美国领导全球金融治理核心平台的七国集团（G7）；由美国主导的以世界银行、国际货币基金组织和国际清算银行为代表的国际金融治理机构；已经在市场上形成了强大路径依赖力量的美元体系。 在这样一种复合型的国际制度架构中，美国是最大的权力掌控者和利益收割者。
　　2008年美国金融危机和2010年欧洲债务危机先后爆发表明，美国主导的既有国际金融制度体系已经难以解决欧美自身的金融病症；与此同时，美国领导的全球金融治理结构也完全无法满足世界对于全球金融公共产品的供给需要；这两者共同体现了它的绩效危机。而新兴国家的群体性崛起更是越来越不满于全球金融体系的权力和利益分配结构，这体现了它的合法性危机。美国主导的三大国际金融制度体系面临巨大的变革压力。
　　作为守成的金融制度霸权国，尽管美国在金融危机的高潮阶段（2008年-2010年），确实通过一些妥协和让步来满足中国和其他新兴国家的“改制”要求，以换得其配合和支持美国在全球层面采取的应对金融危机的各种国际努力。比如主动提议升级G20会议机制，并在匹兹堡峰会上对其在全球经济治理核心平台的定位进行了公开承诺；如果同意改革IMF份额权和投票权以及特别提款权的职能和结构，等等。但随着此后金融危机的压力逐渐缓解，美国对于中国在的一系列“改制”诉求都越来越消极应对。
　　首先，美国有重新强化G7而冷落G20的趋势。在危机的最初几年，G20在集体应对危机的过程中发挥了积极作用，2010年首尔峰会召开前夕，美国白宫宣称，“美国已将在国际经济合作中的重点从八国集团转向了二十国集团”。 但从2011年特别是2013年开始，随着中美和俄美地缘政治矛盾不断加剧，美国开始有意冷落二十国集团，排斥中俄在全球经济治理中发挥作用，该机制有重新沦为“清谈馆”的趋势。G20从部长级会议升级为首脑峰会，使习惯了美欧“自己人”内部协调的美国不得不接受来自更多外部新兴力量的制约，但事实上美国对这一制度变迁可谓五味杂陈。20世纪90年代，为了鼓励俄罗斯的民主化转型，美国虽然吸纳俄罗斯加入，使七国集团变成八国集团，但在财政金融领域，俄罗斯一直不被允许参加财政和央行行长会议，这表明美国联合欧洲垄断国际金融治理的意志是非常坚决的。也正是因为美国减少了对G20的支持，G20最近几次峰会并没有在全球金融治理中作出任何具有实质性的决议。
　　其次，美国对全球金融机构的份额权和人事权改革进行了长期拖延，并拒绝进行有违美国利益和权力的实质性改革。对于中国等新兴经济体在IMF推动的份额权改革，美国一直是最大的阻挠力量。在金融危机的压力下，2010年IMF成员国达成了改革协议，根据该协议，IMF的份额将增加一倍，约6%的份额将向有活力的新兴市场和代表性不足的发展中国家转移。根据该方案，中国跻身IMF第三大成员国，而印度、俄罗斯和巴西也均进入前十位。不仅如此，人事权的改革也有进展，欧洲国家将出让两个IMF执行董事会席位以体现新兴市场和发展中国家的代表性。这是一场非常必要的改革，但美国政府和国会却长期拖延对IMF的份额权改革方案的表决。
　　2012年是美国的大选年，奥巴马政府以一些国会议员反对IMF改革为由，没有将IMF改革方案送入国会表决程序。奥巴马成功连任之后，开始呼吁国会向IMF增资，但在2013年3月遭到美国国会否决。2014年1月14日，在各方聚焦下，美国参众两院再次否决了IMF的2010年改革方案。2014年12月，美国国会干脆拒绝将改革方案纳入拨款法案进行讨论，这使得改革不得不拖到2015年等待美国国会再次审核。美国国会再次否决IMF改革方案事实上违背了G20的潜在共识，即发达经济体要支持新兴经济体在全球治理中发挥更大的作用，也为全球经济承担更多责任。 IMF2010年改革方案长期沦为一纸空文，这是对IMF理事会决议权威性的巨大挑战，而且本计划在2014年召开的新一轮第IMF份额评审大会也因此不得不一拖再拖，这引起了国际社会的普遍不满，不满者不仅包括新兴市场国家，也包括美国传统的欧洲盟友，如法国，英国等，美国在全球形象受到严重损害，并面临被国际社会孤立。 直到2015年年底的最后关口，美国参众两院才批准改革方案。
　　虽然表面上是美国国会对此负责，但美国总统并没有投入资源去游说作为“意见综合体”的国会才是根本。这也表明当金融危机的阴影渐渐散去，美国开始不再迫切需要新兴经济体配合以刺激经济，于是对制度改革变得消极，积极维护既存的国际金融制度以及自己在其中的主导地位。而美国特殊的政治结构使得国会的反对能够成为一个非常好的“替罪羊”，以掩盖美国反对制度改革的真实目的。
　　事实上，2010年的改革方案仍然具有很强的保守性，这一改革并没有触及对美国至关重要的一票否决权问题。 根据相关制度规定，IMF的重大决议都须获得85%的投票权的批准才能生效，美国自IMF成立以来，就一直掌握着超过15%的投票权，这就是公然给予了美国单个国家的否决权，这也是美国在IMF拥有特殊权力地位的体现。2010年的改革方案所涉及的份额权调整，主要是欧洲国家的部分份额向新兴国家转移，而美国17%的投票权基本没有变化。
　　不仅如此，美国也无意改变世界银行行长继续由美国提名的人事制度。自从成立以来，IMF由欧洲人担任总裁，世界银行由美国人担任行长，这体现了美欧联合垄断国际金融制度的主导权。但是这只是一种不成文的惯例，并没有明确的法律规定，在理论上，它是可以改变的。2012年，新一任世行行长争夺战打响，发展中国家首次提名候选人参与行长竞争，新兴国家特别是金砖机制成员国就强烈表示，世行行长人选应应基于才能，而非国籍。在2012年新德里峰会上，金砖国家明确表达了“欢迎发展中国家提名候选人竞选世界银行行长。” 但是时任世行行长佐利克宣称：“美国是这个世界上最大的经济体，本应在顶尖的国际机构中拥有一席之地”， 传达出其希望世行中的“美国血统”继续传承的暗示。尽管遭遇了来自新兴国家的巨大挑战，但美国提名的韩裔美籍医学专家金墉还是当选了世行行长。而对于2011年IMF总裁的人选，印度和巴西等新兴国家也曾试图争取改变欧洲人担任的惯例，但也以失败告终。这两起国际金融机构最高领导人的“争夺战”一方面表明美欧两场危机使得其垄断国际金融制度领导权的“默契”遭到挑战，另一方面也表明，美国联合欧洲强烈捍卫其在国际金融机构中的人事特权，并且获得了成功。
　　再次，美国也反对SDR在国际经济活动中发挥更大的作用，对于人民币被纳入SDR的货币篮子的计划也持消极态度。1969年，国际货币基金组织创建 SDR，旨在当时美元出现危机征兆的背景下，提供一种新的国际储备资产，以弥补单一依靠美元所造成的国际流动性不足。 尽管SDR也是在美国的支持下创立的，美国财政部长福勒将其称为是“国际货币事务领域自布雷顿森林会议以来最伟大和最重要的一次努力”， 但是SDR作为一种超主权国际货币的诞生，背后存在着削弱甚至替代美元储备货币地位的逻辑。所以美国一直消极对待SDR，避免其发展成为一种真正意义上的国际货币，SDR在成立四十多年来，一直没有在国际货币体系中发挥实质性作用。
　　2009年，面对周小川提出的创立“超主权国际储备货币”的倡议，美国总统奥巴马立即强硬表示美元依然坚挺，没有必要设全球货币取代美元。 尽管SDR经过了第三轮增发，但相比于全球外汇储备总量来说，SDR仍然只是沧海一粟。而且美国对SDR一篮子货币的构成改革也并不积极。2010年，美国以人民币还不能“自由使用”为由，否定了人民币加入SDR的可能性，而事实上，1973年日元“入篮”时，日本还对资本流动进行严厉的管制，而且一直持续到1980年。 2015年上半年，面对中国为人民币“入蓝”所展开的积极改革和外交努力，面对IMF总裁拉加德以及欧洲主要国家纷纷表态支持，美国立场仍然一度仍然非常消极。这年3月31日，美国财政部长雅各布·卢短暂访问中国后在在旧金山发表演讲时称，“中国表达了让人民币加入IMF 的SDR 货币篮子的愿望，但是，中国需要进一步通过自由化改革来满足加入的标准，我们鼓励中国完成必要的改革过程。” 这种模棱两可的暧昧表态表明了美国在这一问题上所存在的双重困境：一方面，美国在政治上的真实态度是不愿过早将人民币纳入SDR货币篮子，因为人民币“入蓝”必将大幅提升人民币的国际地位；另一方面，美国也没有充足的理由进行公开反对，当时刚刚发生了在亚投行问题上英国所领导的“倒戈”事件，美国对于公开反对仍然心有顾虑，再则，新增货币“入篮”的决定只需要70%的多数票即可，美国在这一问题上不具备一票否决权，日本作为美国的忠实追随者虽然与美立场一致，但如果真正进行投票表决，美国并没有十足的把握阻挡人民币，所以美国只能继续以技术理由进行刁难。 即便如此，也正是由于美国的态度始终不太明朗，IMF在2015年下半年多次推迟作出关于人民币是否“入篮”的评估决定。
　　通过中国在过去六年的金融外交实践来看，推动美国主导的国际金融制度进行实质性十分困难。诸多证据已经表明，美国不会轻易允许中国来改革对美国有利的既有金融制度体系。随着美国的经济不断复苏，美国的危机压力日益缓解，其对中国在全球层次的“改制”努力所施加的阻力将会越来越大，即便是对既有的制度进行一些技术性调整，也必须是在美国首肯和主导下的，而且以不损害美国的权力地位为前提。
　　（二）抵制中国的建制行动
　　美国作为现有国际金融体系的奠基者以及最大受益者，其国际金融制度战略在于捍卫既有的国际金融制度权威性，防止任何国家发起的建制行动威胁既有金融制度体系。
　　首先，美国极力捍卫美元作为国际货币体系中心的地位，对于人民币的国际化立场暧昧。著名国际政治经济学家罗伯特·吉尔平（Robert Gilpin）指出，美元的国际地位与美国的跨国公司和美国的核优势一起，共同构成了美国二战之后全球霸权的基石。 美元体系是国际金融体系中的最核心制度基础，尽管自布雷顿森林体系崩溃以后，美元体系由正式的制度形式变为非正式的制度形式，但这并不影响美国通过各种手段捍卫这一制度。
　　自1944年以来，美元体系遭受两次严峻挑战，一是在20世纪70年代美元和黄金脱钩所带来的信心危机；二是1999年欧元诞生所对美元构成的替代效应。美国最终通过各种货币外交手段包括将美元与石油挂钩等确保了美元体系不被破坏。 2008年，面对金融危机的挑战，美国借助G20平台协调相关国家的步调，确保其继续持有而非大量抛售美国国债，以确保美元地位和美国经济的稳定。2010年，作为目前美元最大竞争对手的欧元也出现了危机。 美国并没有主动发起国际倡议来帮助欧元区度过债务危机，相反美国评级公司相继下调一些欧洲国家的信用评级，客观上使欧债危机愈演愈烈。 从国际货币竞争的角度考虑，美国在这一关键节点非常乐见欧元的麻烦。 而对于中国、法国等国家发起的关于改革国际货币体系的讨论，美国反应十分冷淡。
　　至关重要的是，面对中国在货币领域最大的建制行动——人民币的国际化，美国的态度也是非常值得玩味。自从2009年以来，中国对外展开了一系列国际货币外交，以配合人民币国际化的进程，具体包括实施货币互换、推动本币结算、建立人民币海外清算机制、推动人民币的直接交易等等。中国为此建立了一个50多个国家的货币伙伴网络，该网络中包括英国、法国、德国等欧洲核心国家，以及韩国、新加坡、澳大利亚等亚太发达经济体。 但是，美国对人民币的国际化总体上非常淡漠，两国至今并没有在货币外交层面达成任何有助于人民币在美使用的国际合作协议。尽管美国政府并没有反对人民币国际化，甚至载公开场合也支持人民币国际化，因为人民币国际化意味着中国资本市场的逐步开放，而这与美国的理念是一致的，但是相对于部分亚洲国家和欧洲国家的积极热情姿态，美国政府并没有采取任何实际行动来支持人民币的国际使用，其中就包括没有采取任何积极行动支持在美国建立至关重要的人民币清算中心。 这与当年美国积极鼓励甚至施压日元国际化大有不同。 正如有评论指出：“美国对接受中国在全球金融体系中日益上升的影响力,却愈发地表现得‘心不甘情不愿’。 美国不反对人民币国际化, 但却也不支持中国更深层次介入全球治理的尝试。”  换言之，美国希望看到一个日益开放的中国资本市场，但却不愿意看到人民币崛起所给中国带来的国际货币权力。 人民币的崛起被认为21世纪里继欧元诞生之后最为重大的国际货币事件，考虑到中国巨大的经济规模和日益上升的地缘政治影响力，人民币的崛起将超过当年日元的崛起效应，将会冲击美元主导的国际货币体系，美国对此心知肚明。
　　其次，对于中国发起的亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”），美国一开始也不吝表达其反对立场。美国具有反对东亚进行金融“建制”行动的战略传统，美国希望维持东亚地区的经济碎片化来确保美国在该地区的经济主导地位，防止东亚成为第二个走向“一体化”的欧盟。早在1997年，日本提议成立亚洲货币基金组织，以弥补国际货币基金组织的不足，但因为遭到美国的公开反对而流产。 对于中国倡议亚投行，美国也同样如此。
　　当中国刚刚提出成立亚投行的倡议之初，美国曾批评这是蓄意削弱世界银行和亚洲开发银行的做法。奥巴马政府官员也曾表示，“担心中国领导下的新银行会不顾已有的在发放贷款上的保护措施，这些措施是为了保证不出现某些问题而设立的，比如为了追求发展迫使弱势群体离开自己的土地。” 除了公开批评，美国最为重要的抵制行动就是极游说自己的盟国不要加入亚投行。根据《纽约时报》的报道，在亚投行外交最为紧张的2014年下半年，“美国与一些中国的潜在伙伴进行了私下会谈。根据美国高级官员和其他相关国家政府的代表披露的消息，美国官员一直在以出人意料的决心来游说各方，表明其反对立场，并大力劝说其重要盟国不要参与其中”。“韩澳两国的高级官员表示，美国财政部批评这个银行项目是削弱世行和亚洲开发银行的故意之举。后两家银行是二战后成立的国际金融机构，由美国和日本主导。华盛顿还认为，该行是中国用来拉拢东南亚国家的一个政治工具，是通过经济利益承诺在担忧其领土主张的邻国间提升自身形象的一种软实力攻势。” 日本、韩国和澳大利亚就是美国极力游说的对象，因为如果这三个亚太经济大国不参加亚投行，亚投行的合法性和行为能力就会遭到质疑。也正是在美国的压力下，韩国和澳大利亚在2014年一直没有承诺参加亚投行，直到2015年3月，美国最重要的盟国英国宣布加入之后，韩国和澳大利亚才公开表态决定加入。而美国的另外一个关键盟友日本直到现在也没有宣布加入。
　　但是，面对中国的努力，美国抵制亚投行的金融外交最终宣告失败。对此，美国前财政部长萨默斯颇为深刻地写到：“2015年3月将成为一个美国失去了全球经济体系大佬角色的历史时刻。我想不出在布雷顿森林后，还有什么其他事件可与此相比：中国通过努力建立起一个重要的新机构，而美国未能说服他的数十位传统盟友不加人这个机构，英国首当其冲。” 从根本上说，美国抵制亚投行的失败体现了美国在国际金融体系中的三重困境：美国金融权力地位的下降，美国供给金融公共产品能力的不足，美国控制国际金融制度的合法性遭受质疑。
　　总之，美国是国际金融制度体系的既得利益者和权力主导者，因此成为最为强大的守成力量。面对中国进取型金融外交所带来的制度竞争压力，美国确实采取了一系列技术性的调整提升既有国际金融制度体系的合法性和运行效率，但是总体上，美国通过守成型金融外交，极力防止国际金融制度体系朝向不利于美国的根本性变革。
　　（本文系节选，完整阅读请点击中美金融外交中的国际制度竞争.pdf）

来源时间：2016/6/23   发布时间：

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