美国总统选举政治对美国外交政策的影响

作者：林宏宇  来源：政治学与国际关系论坛

　　【美国总统选举政治】之九：

　　成功的外交政策制定者需要具备两个基本条件：经验与权力，而这两个条件在周期性的美国总统选举政治背景下总是很难具备。作为美国外交政策的最主要制定者——美国总统，受选举政治的负面影响，不是少了实践经验，就是权力地位不够巩固。这种困境的结果就是美国外交政策容易出现波动，容易缺乏长期的战略性思维。这正如托克维尔所指出的：“对外政策几乎不需要民主所固有的任何素质，恰恰相反，它所需要的倒是发挥民主几乎完全不具备的那些素质。”因此，从这个角度可以说，美国总统选举政治，对美国外交政策的影响以消极、负面的成分居多。
　　一、美国总统选举政治框架下的美国总统外交决策模式
　　20世纪50年代以前，美国外交政策的主导权一直掌握在美国总统手中，国会对美国外交的发言权很小，加之美国民主、共和两党在外交政策方面的立场相对比较一致，因此，周期性美国总统选举政治对美国外交政策的影响相对小一些。但是，自20世纪60年代初以来，尤其是“越战”爆发以后，随着民主、共和两党对美国外交政策诉求分歧的加深和国会对总统滥用外交决策权担忧的增长，周期性美国总统选举政治对美国外交政策的负面影响越来越大，它经常导致美国外交政策发生波动，缺乏连贯性。受美国总统选举政治的影响，美国总统在四年任期内表现出不同的外交决策模式，大体可概括如下：
　　（一）第一年模式
　　这一年最常见的现象是：一方面新总统至少需要半年的时间来评估上届政府的对外政策，并据此制定新政府的外交议事日程和对外政策的基本框架，与此同时，决策班子成员尝试着相互磨合，以求发挥最佳的整体效益；另一方面，大部分新当选的美国总统在外交政策领域往往缺乏经验（出身于参院外委会或副总统的总统可能会好些，但也未达到作为一名合格总统所应具备的熟练程度），从而非常容易在一些敏感的外交政策问题上犯错误。尤其是在诸如中东问题（巴以问题）、军控问题、盟国问题、对苏关系、对华政策问题等一些敏感的美国外交政策问题上，新当选的美国总统往往会出错。出于竞选需要，总统候选人一般会在这些问题上阐述其与前任总统不同的立场，有时这种立场是刻意的、没有经过系统的思考，但却有可能影响其当选后的外交决策。而且新当选的总统往往有很高的“工作激情”，总想在外交政策领域有所作为，这样他们就更容易在一些敏感的外交政策问题方面犯一些短视或自相矛盾的错误，因此到年底时进行外交政策检讨和调整就成了第一年美国总统外交决策模式的常态。
　　（二）第二年模式
　　经过第一年的磨练，美国总统在外交政策方面的经验开始丰富起来，因此，一般来说第二年是美国总统在外交政策领域有所作为的时期。无论是在达成国际协议，还是在国际危机处理上，美国总统都会有所成就。应该说，第二年模式与第一年模式的最大区别在于总统通过一年的“在职培训”，获得了处理外交事务的宝贵经验。而且，往往经过第一年的磨合，总统外交政策班子成员之间的政见差异也在缩小，容易在外交政策方面达成一致意见。但是，正当总统要在外交政策领域大有作为之际，中期选举又开始了，这会大大分散美国总统的注意力，因为要想竞选连任，或者要想有一个相对良好的决策环境，任何一个美国总统都不敢忽视中期选举及其结果。
　　（三）第三年模式
　　这一年，争取竞选连任开始摆上大多数在职总统的议事日程，因此，总统在考虑所有外交政策问题时都会将它们是否能为其竞选连任服务联系起来，他们一般会在这一年开始评估前2年出台的外交政策是否有利于他们的再次竞选。这时，任何可能带来风险的外交政策问题都可能被搁置起来，以免万一失手而殃及竞选。这种急功近利的特性导致该年美国外交决策经常留于短视和多变，总统选举政治的考虑超越了对稳定外交政策的考虑。正如2003年8月在谈到伊拉克战争之后美国外交政策问题时，美国《外交政策》杂志主编莫伊塞斯·纳伊姆所言：“从此时开始，主要影响外交政策的不再是五角大楼或国务院，而是白宫的总统高级顾问、总统竞选活动主帅——卡尔·罗夫。所有的外交政策决定和动议都要放在选举进程的背景下加以筛选。”华盛顿重要思想库之一——和平基金会主席保利娜·贝克也认为：“随着大选的临近，布什总统在利比里亚维和问题上的犹豫，表明了他在其他外交政策问题上的迟疑、踌躇，甚至矛盾心态。”
　　当然，也有例外情况，如果个别总统在第二年的根基打得比较扎实，那么他在第三年还是可能在外交政策领域有所作为的。
　　（四）第四年模式
　　这一年，新的一轮大选角逐又开始了，尽管大部分在职美国总统都否认该年选举的需要会影响他们的外交决策，但是正如许多政治学家所指出的那样，他们必然要考虑到选举政治的因素。这时，被广大选民所认定的热点外交政策问题往往是总统候选人要认真考虑的首要问题，因为对待这些问题的态度将直接决定候选人的得票率。一般来说，在这些公众舆论关注的问题上，总统候选人不会有太多个人的创见，而更可能考虑迎合最大多数选民的意愿，当他们没有明确态度时，大多会选择相对安全的中间立场，或者就是高举爱国主义的旗帜。也就是说，在职总统在大选年是不大可能在外交政策方面有所建树的，即使是那些胸有成竹并作了充分准备的总统候选人，也不容易在外交政策领域有所作为，因为许多外国领导人在不明确该候选人能否当选的情况下，很少会对该候选人的外交政策提议做出积极的回应。但是，有两种情况值得注意，一是如果大选年里美国国内经济形势不好，总统往往会将将精力专注于国内问题，对外交政策问题难免分心；二是如果个别总统认准在外交政策领域的突破能够提升其支持率，那么他就会在外交领域大干一番。
　　（五）第二任期模式
　　如果在职总统竞选连任成功，那么从其第二任期开始，情况就开始发生很大变化。由于在这一任内不必再为连任考虑所累，所以一般来说总统在制定和实施外交政策时受选举政治的消极影响要小得多，顾虑也小得多，大部分总统都希望在这一任内有所作为，从而使其名垂青史，并为本党候选人增加竞选资本。这正如前国务卿万斯所言，连任后的头一年半是美国总统处理外交政策问题的最佳时期，因为这时的美国总统已具备了成功处理外交政策问题的两个基本条件：经验和权威。经过第一任期的实践，美国总统已有了非常丰富的外交政策经验，并且与外国领导人也有了较密切的关系，这为其外交决策准备了一定的国际氛围。这个时期外交经验成熟的总统往往会调整他的外交政策班子成员。
　　二、1952年以来美国总统选举政治对美国外交政策的影响
　　根据上述模式，让我们具体考察一下1952年以来美国总统在4年执政周期中的外交政策表现，从中可以看出一些美国总统选举政治对美国外交政策的影响轨迹与规律。
　　（一）频频出错的第一年。
　　从1952年以来的现代美国总统选举来看，只有三个总统在就职时有较丰富的外交事务经验，他们是艾森豪威尔、尼克松、老布什。但是即使是这三个人，他们仍有一定差距，“在职培训”（on-the-job-training）对他们来说仍很重要。此外的其他总统――肯尼迪、约翰逊、福特、卡特、里根、克林顿、小布什、奥巴马，在宣誓就职时都对外交政策问题知之甚少，外交事务方面的经验相对缺乏。由此导致负面影响的例子很多，比较典型的有1961年肯尼迪、1977年的卡特、1981年的里根、1993年的克林顿、2001年的小布什。
　　1961年对新上台的肯尼迪总统来说是很不顺利的一年，首先是完全失败的“猪湾入侵”，该事件导致肯尼迪政府在外交政策领域非常失分，丢尽了脸面；其次是为了竞选需要，肯尼迪刻意夸大了所谓的美苏“导弹差距”，结果上台后他不得不加强美国的军备研制和军费投入，开始了与其政策理念不相吻合的一场军备竞赛。
　　1977年，对从州长出身、寡涉外交的新总统卡特来说可说是败绩昭昭。卡特上台的第一年，在外交政策领域雄心勃勃、鹰气十足，试图突破其前任福特总统与勃日列涅夫打造的军控框架，而呼吁美苏共同实行更为彻底的战略核武器的削减计划，这项不切实际的倡议自然遭到勃日列涅夫的拒绝，结果连常规军控谈判也被搁浅了；在中东问题上，卡特启动了一个雄心勃勃的以美国为主导的和平计划，但很快又感到执行该计划要付出高昂的国内代价，当踌躇不前的卡特对埃及总统萨达特表明他的忧虑后，萨达特断然抛开美国，而直接与以色列谈判，并取得突破，这使得美国政府在中东问题上很是被动。
　　1981年，刚刚上台的里根总统也因缺乏外交经验而导致一系列外交决策失误。例如，在中东地区他倾全力构筑反苏统一战线，却忽视了中东地区国家之间本身存在的危机和问题，如黎巴嫩危机、巴勒斯坦阿以冲突等问题，结果导致出现重大失误，给后来美军在贝鲁特的遇袭埋下了祸根。
　　1993年，打着经济牌上台的克林顿总统对外交事务知之甚少，其对手老布什甚至戏称“克林顿的外交知识不如他的宠物狗丰富”。缺乏外交经验的克林顿一上台首先就在波黑问题上陷入麻烦，由于克林顿在这个问题上摇摆不定，致使美国在这个问题丧失主动权，在北约盟国面前失分。其后，又在敏感的中东问题上，克林顿政府由于缺乏灵活的应对措施，结果本由美国主导的巴以谈判却以两国在奥斯陆签订秘密协议而告终。在对华政策问题上，由于受竞选许诺所累，克林顿生硬地将对华最惠国待遇问题与中国人权问题挂钩，导致中美关系出现危机。在敏感的伊拉克问题上，克林顿由于对萨达姆政权犹豫不定，结果导致对伊政策反复多变。
　　2001年，以历史上最为微弱优势当选总统的小布什，同样对外交政策领域缺乏了解，加之决策团队执政理念过于保守，他上台伊始也屡在外交事务方面上表现不佳，例如，不顾包括许多西方大国在内的国际社会的反对，单方面退出核禁试条约，拒绝签署防止大气污染的东京议定书，调整对华政策，视中国为战略竞争对手等等，这些外交政策调整从长远来看都是缺乏外交战略远见的表现。
　　（二）较有作为的第二年。
　　从美国总统选举政治周期来看，第二年往往是美国总统在外交政策方面有所作为的一年。这主要由于美国总统经过执政一年的“在职培训”，对复杂的外交政策问题有了更多的认识，积累了一定的外交经验。例如，肯尼迪成功地化解了“古巴导弹危机”，体现了他既强硬又灵活的外交技巧，在与赫鲁晓夫的对抗中为美国赢了漂亮的一分；尼克松总统成功处理了约旦危机，巧妙地调动了以色列的力量来对抗受苏联支持的叙利亚；卡特总统除了将埃以戴维营会谈的成功举行收入他的外交功劳簿外，还以加速中美建交进程在美国外交史上写下浓重的一笔；里根总统在中东和谈问题上取得进展也是在他执政的第二年；老布什总统执政的第二年成功地加速了苏联帝国的解体并打赢了海湾战争；克林顿总统在执政的第二年开始调整对华政策，并开始逐步改善对华关系，中美关系开始回暖。
　　（三）应该有所作为的第三年。
　　由于离大选年较近，一般来说，这一年美国总统在外交政策领域的举措显得比较矛盾和审慎。一方面经过前2年的执政，总统在外交经验和外交实力方面都处于更好的状态，比较可能在外交政策领域有所作为，但另一方面由于不可避免地出于竞选连任的考虑而在外交政策方面出现急功近利，他们一般都将容易出现错误、引发矛盾的外交政策问题搁置起来，以免带入第二年的大选。尤其自1976年以来，美国总统大选活动日益提前。一般来说，离正式大选前一年在野党候选人就开始了激烈的党内较量（见下表），所以总统执政的第三年往往是决定来年竞选态势的重要一年，在职总统一般不敢怠慢。

　　数据来源：Jody C Baumgartner, Modern presidential electioneering: an organizational and comparative approach, Westport, CT: Praeger Publishers, 2000,p.123.

　　例如，1955年，艾森豪威尔总统由于受国内选举政治因素的影响，在处理美苏关系和中东问题上出现自相矛盾的现象。艾氏原想通过经济援助的形式拉拢埃及总统纳赛尔，但一心想收复失地的纳赛尔在得不到美国军火后转与苏联人进行军火交易，这时艾森豪威尔有两个选择：一是出于与苏联争夺的长期战略需要，继续保持与埃及的友好关系，继续援助纳赛尔建设阿斯旺大坝；二是顾及国内反苏的意识形态斗争需要，停止对埃及的经济援助，惩罚纳赛尔。如果从美国的外交战略前景考虑，艾森豪威尔总统显然应该选择前者，但为了来年大选的需要，艾氏只能选择后者，结果直接导致苏伊士运河危机的爆发。
　　但是，大部分美国总统在执政的第三年还是可能在外交政策方面有所建树的。例如，肯尼迪总统在执政的第三年开始在军控问题与苏联人开始了有效的合作，卡特总统在第三年（1979年）促成了埃及与以色列的最后和解，并推动第二阶段削减战略核武器条约的签署。里根总统在第三年（1983年）也成功主持了黎巴嫩与以色列的和谈，但又与叙利亚发生了冲突。老布什总统的第三年（1991年）是其在外交政策领域最为辉煌的一年，在这年他打赢了两场战争，一场是冷战，其标志是苏联的解体，持续近半个世纪的冷战在他的手里结束；另一场是海湾战争，美国以最小的代价取得了最大的战略成功，该年外交政策领域的成功使老布什的民意支持率如日中天，许多原想与老布什较量一番的民主党候选人都望而却步。克林顿总统的第三年（1995年）在波黑问题上也取得较大进展，对波黑政策趋于稳定，这使得美国在北约盟国中的地位得到加强。
　　（四）大多难有作为的第四年。
　　出于大选的需要，1972年以来的美国总统在这一年几乎没有在外交政策领域有成功的范例。只有一个例外，那就是尼克松总统。1972年大选年期间，他因在外交政策领域出奇招而大获殊荣，他以秘密外交的形式打开中国的大门，中美关系开始解冻，并与苏联签署了第一阶段削减战略核武器条约（SALTI）。老布什总统也以同样的策略争取连任，他也试图打外交牌来赢得民意支持率，他首先在中东和平问题上取得较大进程，迫使以色列政府改变强硬路线，与巴勒斯坦的和解取得实质性进展，此外，还较好地协调了苏联解体后独联体国家与东欧国家的关系。然而，冷战的结束导致游戏规则的改变，老布什总统在外交政策领域的这些成就未能挽留住老布什，选民最终因为国内经济问题而抛弃了老布什。
　　（五）大多有所作为的第二任期。
　　从1952年以来的美国总统选举来看，获得连任的美国总统开始第二任期后，大多在其外交政策领域有所作为。例如，1956年大选，高票连任的艾森豪威尔总统全力推行其中东战略调整，为来年“艾森豪威尔主义”的出笼准备了很好条件；1965年，以美国历史上最高得票率而获连任的约翰逊总统，自以为获得了选民的“授权”（mandate），开始在其越南政策方面，突破其竞选的承诺，全面扩大越南战争；1973年，获得连任的尼克松总统也加快其“全面缓和”的外交步伐，较成功地处理好美苏关系；1985年，连任的里根总统加快其“星球大战”计划，这进一步削弱了苏联战略基础，为后来苏联的解体埋下伏笔；1997年，开始第二任期的克林顿总统的外交政策表现更为明显，他在外交政策方面有一系列成功的举措。例如，他开始彻底改善对华关系，并与中国建立战略协作伙伴关系，坚持北约东扩，加大美国在北约的影响等；2005年，竞选连任成功的小布什尽管面临国内外强大的反战压力，依然坚持其在伊拉克问题上的一贯强硬立场，表示美国不会轻易从伊拉克撤出，表现出一种强势总统的外交魅力。2013年，连任成功的奥巴马总统在外交政策方面的表现也很抢眼，在安娜伯格庄园会晤习近平主席，积极回应中国有关新型大国关系的倡议，但同时也在南海问题上更趋强硬。
　　三、美国总统选举政治对美国外交政策影响的规律
　　综上所述，从1952年以来的美国总统的外交政策实践来看，周期性美国总统选举政治对美国外交政策存在较大影响，而且这种影响以负面成分居多。这主要是由于当初美国开国之父们设计美国总统选举制度时，并没有把美国外交政策问题作为重要的考虑对象，因此美国总统选举政治在结构上存在一个先天的弱点，这个弱点有可能导致美国的外交政策缺乏稳定性与长期的战略考虑，因为选举周期的客观存在，使得欲谋求竞选连任的在职总统必须首先关注国内选民的需要，关注国会的态度，而不是考虑外交政策的稳定和长远利益。
　　具体来说，美国总统选举政治对美国外交政策走向的影响可归纳为以下一些脉络：
　　（一）新任总统往往会吸取竞争对手失败的教训，并要在短期内打开新局面，所以往往会在内政外交方面做出与前任不同的姿态和立场。如克林顿吸取老布什外交政策成果丰硕但因经济形势不佳而败选的惨痛教训，在执政的头一年义无反顾地将主要精力放在国内问题方面，特别是经济问题上，从而相应地减少了对外交政策问题的关注，对重大外交政策问题大多采取被动应付的态度，而在其对外政策“三大支柱”中引人注目地将“经济安全”摆在首位，这样虽然在外交政策方面未能更多增色，却使国内经济形势终于好转。
　　（二）总统候选人的外交、国防政策顾问班子一旦助选成功，他们所持的基本对外政策立场将对新政府的外交方略产生重大影响。因为当选总统就任后往往会对他们委以重任，因此他们的外交理念、决策思维和基本政策主张就会深刻影响到新任总统的对外政策主张，那些缺乏外交实践的新任总统处理对外政策问题时更是如此。例如，小布什总统在竞选期间十分器重主张“新保守主义”理念的外交政策班子，小布什执政后果然推出一套保守主义色彩非常浓厚的外交政策主张，以“美国至上”、“先发制人”为代表的单边外交主张甚嚣尘上，不顾国际公法、不经联合国授权恣意武装进犯并占领伊拉克的做法就是这种外交主张的极端表现。
　　（三）在竞选中主要得益于提出某项重大对外政策主张而当选的总统，执政后会深感受到广大选民的授权而乐于尽快兑现自己的竞选承诺，既想进一步取信于民，又寄厚望于短期内取得重大成功，从而在外交政策领域早日打上新政府的印记。如艾森豪威尔在竞选期间提出“我要到朝鲜去！”的响亮口号而深受广大选民的欢迎和拥戴，当选后头一年他果然很快兑现承诺，签定了朝鲜停战协定，艾森豪威尔也因此在美国对外关系史上留下浓重一笔。
　　（四）美国大选年往往会出现一种奇特的现象，即美国的大众媒体或利益集团习惯于将一系列国际问题泛政治化，在竞相炒作的过程中，把意识形态气息搞得非常浓厚，并以此为掩护，掩盖美国潜藏的重大现实利益图谋。美国总统候选人往往会迎合这种需要，不时提出一些短视的、甚至是不负责任的政策主张，或发表极具意识形态色彩的言论，以捞取选票。例如，里根在1980年大选中竟然试图推翻中美关系正常化的既成事实，误导选民开历史的倒车；克林顿为了吸引选民，在竞选中竟然诬称“从巴格达到北京的暴君”，刻意丑化中国政府的形象。里根的痴人说梦在竞选期间曾掀起一阵一阵反华恶浪，执政初始又奉行一系列有碍中美关系改善的举措，中美关系为此付出重大代价；克林顿执政后则刻意将最惠国待遇问题与中国人权问题挂钩，以人权为借口干涉中国内政，使得中美关系在其执政初始处于风雨飘摇的困境。
　　因此，如果要想摆脱美国总统选举政治对其外交政策的负面影响，就必须打破美国总统选举政治的现有周期。这正如卡特时代的美国国务卿万斯（Cyrus Vance）所言：“从近几任政府的外交政策制定过程来看，我认为总统的4年任期存在严重的问题。一般来说，一个新总统需要6——9个月时间去熟悉他的工作，之后才能在外交政策的制定和实施方面运用自如。此后的18个月才是他有效工作的时期，而之后的时间他又得开始为再次当选而花费大部分精力，结果许多重要的外交政策问题被忽视，许多重要外交政策决定被搁置，有时迫于初选的需要甚至做出错误决策。结果无论在国内还是在国外政策方面，我们经常看到政府的政策缺乏连贯性和稳定性。要想延长总统的有效工作时间，唯一的办法就是使美国总统的任期不短于6年”。
　　然而，这显然是不可能的。

来源时间：2016/6/23   发布时间：2016/6/20

旧文章ID：10701