维护中国在南海的国家利益：实力与国际法缺一不可

作者：王江雨  来源：IPP评论微信公号

　　2015年10月29日，位于海牙的常设仲裁法院(PCA)名下一个仲裁庭，对菲律宾诉中华人民共和国(下简称“中国”)之仲裁案的管辖权与可受理性问题做出了裁定。仲裁庭裁定称它有权聆讯菲律宾的诉求，且彼等诉求可受理于庭上。就在该裁定做出两天之前，美国海军驱逐舰“拉森号”(USS Lassen)驶入了南沙群岛的渚碧礁(英语中常作Subi Reef苏比礁)的12海里内。渚碧礁目前在中国的实际控制之下，最近又被中国扩建成更大的岛屿。

　　无疑，海牙法庭的该项裁定对中国是当头一击。中国长期反对国际仲裁庭，不承认它们具有对由岛屿(或礁石和地貌)及相关海域所有权纠纷而产生之申诉的管辖权。此案伊始，中国政府就反复表示说“不接受、不参与菲律宾提起的诉讼”。因此，庭审是在中国不出席的情况下进行的。

　　故不出所料，关于管辖权的第一项裁定就彻底击碎中国希望仲裁庭不受理此案的不切实际的幻想。管辖权的裁定之后会是第二项关于涉及争端之法理依据的裁定，可想见的是不会对中国有利。最终的裁定很可能会否定中国对在九段线内之历史性权利的主张。无论中国政府持何种态度，届时它都要直面这项很可能不利于它的历史性裁决。

　　本文主要讨论国际关系和国际法方面的两个问题。第一，回答中国是否有权在南海追求国家利益。第二，解释为何中国即使以追求自己的国家利益出发而忽略法律程序也是不明智的。

　　南海与中国的国家利益

　　中国从2010年开始正式声明中国在南海的诉求是其“核心利益”之一。这样的标签意味着中国把这个水域的战略重要性提升到像新疆、西藏和台湾的地位一样。所谓“核心利益”，意味着这是中国会不惜一切代价要保卫的。按照某些美国人的说法，正是这个说法使美国政府警醒，并自那时起决意介入南海争端，与中国正面对峙。

　　诚然，中国过早地把南海的领土争端描绘成核心利益是有点不那么明智。意识到此说法的敏感性后，中国近年已经不这样说了。然而，有必要指出的是，尽管对于应当用什么样的词语来描述自己的诉求还有争论，但中国确实应该追求自己在南海的合法权益，中国的诉求也不比其他国家的弱。西方媒体的报道却已经把中国描写成南海上一个纯粹的侵略者，就好像中国是太平洋这一片海域唯一没有根据的声索国：他们几乎没有人同意中国的诉求很可能有坚实的法律根据，而且从现实的视角来看，中国更有实力实现自己的诉求。

　　南海对许多国家来说都是至关重要的，尤其是环绕它的国家和次国家地区。这首先是因为南海的地缘政治与地缘经济重要性。南海将东亚和东南亚与中东、欧洲、非洲连接起来，每年运输着全世界过半的商业舰队吨位。中国80%的原油进口从南海经过，韩国三分之二的能源供应及日本60%的能源供应同样如此。除去处于战略中心性的位置，南海也富有自然资源，包括石油和渔业资源。比如说，南海已探明有70亿桶石油储量，还有人估计总的储量能达到1390亿桶。

　　简言之，各国对南海方方面面都很关切的原因主要有二：南海作为东半球可通航之边缘地带的战略位置，直接与该地区大国的国家安全，还有其他国家的经济安全相关联;还有它的自然财富，若得发掘并整合，能极大地造福该地区的各个国家。南海的渔业资源曾维持了沿岸国家世世代代渔民的生计。有例为证，中国渔民从南海收成的鱼获在该国总捕捞量中占比超过25%。

　　需要指出的是在南海的造岛活动并没有什么新意而且这类活动也不是中国开的头：菲律宾和越南早在20世纪70年代就开始填海造陆并修建简易跑道，然后马来西亚在20世纪80年代开始跟风。

　　南海对中国来说尤其重要。除了国家安全与经济收益的考量，南海为中国远在大陆之外施展其快速增长的军事力量提供了地方。中国大规模的填海造陆，使得礁石变成配有港口、机场、跑道、军用喷气式飞机和导弹发射架的岛屿。正如地缘战略学家罗伯特·D.卡普兰(Kaplan, 2014)所言，“南海之于中国一如19世纪末20世纪初时加勒比海之于美国。美国认可欧洲大国在加勒比海的存在与诉求，但仍试图主宰这一地区。”

　　中国在南海做的事情，尤其是大规模填海造陆，给外界造成的印象是中国是好战的大国。但就原则而言，中国不能因为其在南海追求自己合法的国家利益而被怪罪。当然，由于这片水域有上述种种战略重要性，南海在可预见的将来不太可能被任何单一大国主宰，这是因为有太多国家在这一地区有太多利害关系，包括世界主要大国。

　　这就是说，中国对南海水域和岛屿加强控制和影响并没有道德上的问题。中国并不是唯一这样做的国家。举例说，当中国的造岛活动被许多人谴责时，需要指出的是在南海这种活动并没有什么新意，而且这类活动也不是中国开的头——菲律宾和越南早在20世纪70年代就开始填海造陆，并修建简易的机场跑道，然后马来西亚在20世纪80年代开始跟风。在2009年至2014年间，越南是填海造陆和升级哨所最活跃的声索国。

　　这么说来，中国尾随其他声索国而搞的造岛活动并非特别不寻常之事，即使中国填海造陆的规模大得多。像卡普兰(Kaplan, 2014)指出的一样，亚洲的政治都是爱国主义驱使的，且“爱国主义被导向军事现代化——尤其是海军和空军——目的是捍卫主权，对有争议的海洋资源提出诉求。”这样说来，中国和所有其他声索国相比，在军事建设与填海造陆上其实没什么不同。

　　国际法与国家利益

　　如前所述，中国对菲律宾提出之仲裁案的立场是“不接受，不参与”。当然，中国在南海仲裁案上的特定立场并不想被理解为是对国际法的藐视。恰恰相反，中国说它这样做是为了更好地遵守国际法。用中国驻新加坡大使陈晓东(Chen, 2016)的话来说，“中国在南海仲裁案的立场是行使《联合国海洋法公约》赋予的合法权利，并用实际行动表示对国际法权威的支持。”

　　无论怎样说，中国在南海仲裁案的不参与政策是不符合中国国家利益的，也许还有更好的方法来处理中国在南海争端中面临的困难。至少，目前的这种对策与另一种对策，也就是我称之为“积极参与但不保证接受”政策相比，不参与对中国来说不但好处更少而且代价肯定更大，理由如下。

　　首先，不参与会给中国招致巨大的声望损失。尽管中国不断声明尊重国际法或至少无意违反，然而不参与立场不大可能会被其他国家解读为是遵守国际法的姿态，因为拒绝参与法律解决国际争端很难被视作尊重国际法。相反，这更可能，也已经被解读为对国际法的完全拒绝。

　　不管中国喜欢与否，现在南海仲裁案的裁决将对中国作为全球性大国的地位产生重要影响。如果把全球性大国定义为有能力在全球范围内部署硬实力、推广软实力以在全球层面上吸引、说服和调动其他国家，那么中国显然还不是这样的大国。美国是世界历史这一阶段唯一的全球性大国和超级大国，中国正在试图追赶它。中国的宏图，从一开始的“和平崛起”换成了“中华民族的伟大复兴”，这个说法是中国共产党向全国人民代表大会做的年度报告中采用的，虽从未清晰定义但其隐含用意还是很明显的。就是说，中国要重拾过去在世界历史上执掌了数百年的领导地位，如果“世界”被理解成东亚的话。

　　要成为拥有世界领导力的全球性大国，一个国家不仅需要像经济财富与军事强权这样的硬实力，还需要国际社会的尊重。这就是说，该全球性大国的行为必须有可预测的模式，秉承能为国际社会多数国家带来安全与其他福利的原则与价值观。当今世界，维护国际法与国际秩序是全球领袖的必备德行。若一个大国被多数国家视为国际法的挑战者，它几乎不可能调动其他国家在国际事务上追随它。简言之，领导力需要他人的信任，大多数国家不会信任一个被认为是对国际法不管不顾、不尊重的国家。

　　这并不是说一国必须盲目地接受由国际争端解决机构以国际法之名签发的任何东西。任何国家都能挑战一个国际仲裁庭的不利裁决，而大国因为坐拥法律资源与法律手段在如此做时比其他国家处于更有利的位置。但对一个国家，尤其是未来的全球性大国来说，被视作蔑视国际法是不明智的。不幸的是，中国的“不参与”立场正处于给国际社会制造这种印象的早期阶段。

　　其次，由于拒绝以任何方式参与当前南海仲裁案，中国已经错失了至少两个在国际法上的法律机会。一个机会是关于仲裁庭的组成。根据联合国海洋法，即该仲裁庭合法性与议事规则之源的附件七第三条规定，争端各方都能指派至少一名仲裁庭成员，“并可为其本国国民”。另三名仲裁员应由当事各方间以协议指派。若各方未能达成协议，国际海洋法法庭的庭长有权做出指派。

　　如果中国参与了这个程序——至少参加关于管辖权与诉求的可受理性的听证会，中国就能指派至少一名仲裁员，并杯葛它认为不友好的仲裁员。再者，根据仲裁庭议事规则，中国能对任何它有合理理由怀疑其公正性和独立性的仲裁员进行质疑。不幸的是，正如所见，现在这个案子上，所有的五名仲裁员都是由菲律宾与当时的国际海洋法法庭庭长指派的，这名庭长是个日本人。

　　对一个国家，尤其是未来的全球性大国来说，如果被外界视作蔑视国际法肯定是不明智的。不幸的是，中国的“不参与”立场正处于给国际社会制造这种印象的早期阶段。

　　中国的不参与同时也错失了在仲裁庭前陈述己见的机会。仲裁庭的决定是基于各方的法律论证，论证由对法律条文令人信服的解释与可采纳之证据支持。多数案件中，可能会对同一条文同时有不止一种解读以及对同一事实存在着相反的证据。为了赢得案件或把损失最小化，一方必须出庭陈述其论证与证据。至少对在案子上制衡对方和影响仲裁庭的审议来说这是至关重要的。

　　向美国学习

　　大国并不总是喜欢由一个自己无法控制的国际仲裁庭来审断涉及自己的争端。在这些案子上，最有利的态度并不是回避相关国际法程序，而是最大限度地去利用它们。在联合国国际法院(ICJ)1986年裁定的尼加拉瓜诉美国案中，美国的做法给中国提供了一个有用的先例。1984年4月，尼加拉瓜在联合国国际法院起诉美国，状告美国用军事力量攻击尼加拉瓜基础设施与海军舰艇、在尼加拉瓜港口布雷、侵犯尼加拉瓜领空、试图推翻尼加拉瓜政府等违反国际法的行径。美国强烈拒绝国际法院的管辖权，但仍参与关于管辖权的听证会并有力论证了反对法庭管辖权的理由。

　　国际法院其中一名法官施韦贝尔，是美国国籍，在决定法庭管辖权的第一次、第二次和第三次投票中都赞同美国的立场，虽然他与同僚法官们在第四次投票中一致同意法庭有管辖权。美国在管辖权依据上败诉后，退出此案并拒绝参加审理进程中的法理依据推定阶段。最终，联合国国际法院做出有利于尼加拉瓜的判决，认为美国违反了国际习惯法下不使用武力反对另一国家和不侵犯其他国家主权的义务。唯一不同意判决的法官施韦贝尔，为支持美国立场而撰写的反对意见书比判决本身还要长两倍。

　　在那份理由充分的反对意见中，施韦贝尔法官得以指出了判决的法律漏洞并阐述了为美国对尼加拉瓜军事活动辩护的法律论证，且是得当地出于国际法之角度。也就是说，美国确实输了案子，但是它并没有在国际法上输理了，因为它至少得到了庭上一员有力法律论证对它立场的支持，这极大地减少了美国在名声上的损失。

　　结论

　　简言之，我的意见是中国应该参与南海仲裁案，至少参与关于管辖权的程序阶段。不这样做会极大地损害中国名声，因为作为崛起中要担起全球领导力的全球大国，中国担不起被视作由国际法维持的国际体系的局外人。此外，不参与会让中国得不到暗藏于相关法律程序议事规则中的法律机会。

　　仲裁庭的最终裁决很快就要出来了，在大多数关于法理依据的问题上很可能也不会有利于中国。可想见的是，案件的一个严重后果是其他声索国就会紧随着起诉中国，对中国采取法律行动。对中国来说在当前菲律宾发起之仲裁案的程序中再做什么都已经晚了，但建议中国全力参与任何未来的南海仲裁案，尤其是在关于管辖权的阶段。有必要再次强调，根据国际法既定规则与实践，参与关于管辖权之听证会并不必然意味着接受有关国际仲裁庭的管辖权。也就是说，从法律上讲，参与而不接受是国际法允许的。

　　如果中国在管辖权问题上输了，它仍然可以从案子中退出并拒绝参与关于法理依据的程序。即使中国有意缺席第二个阶段，它也应该准备必要的保质——也保量，若有必要——的法律论证与证据，就像真的参与了辩护己方立场阶段时要提交的那样。这样说来，2014年12月7日中国政府公布的《关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》理应庆祝，因为这是中国发布的第一份阐述己方对案件法律立场的文件。这是一份里程碑式的文件，因为它讲着国际法的语言并植入中国自己对国际法的诉求，表明了中国能够并正在跟随潮流用国际法来保护自己的国家利益。

　　与此同时，扩大和巩固中国对南海岛屿水域的实际控制同样重要，尤其是造岛活动。岛屿建设本身并不违反任何关于领土完整的国际法，尽管对于南海是否因为填海造陆而有损海洋环境尚存争论。甚至从国际法的角度来看，对争端岛屿的实际控制在很多情况下能增强一方的法律诉求，而不是削弱之。所以说，国际法与积极的国家行为(实行实际控制)同时保护着一国的国家利益。

　　参考文献

　　Chen, X. D. (2016, March 5). China’s non-participation lawful. The Straits Times. Retrieved from http://www.straitstimes.com/opinion/chinas-non-participation-lawful.

　　Kaplan,R. D. (2014). Asia’s cauldron: The South China Sea and the end of a stablePacific. New York: Random House.

来源时间：2016/5/3   发布时间：2016/5/2

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