多国常态化巡航南海蠢蠢欲动，中国该如何争取主动？

作者：张锋  来源：澎湃新闻外交学人

在未来美军“航行自由”三种可能的形态中，“常态通过岩礁”对中国的挑衅意味最重，“常态通过低潮高地”次之，“无害通过岩礁”再次之。 CFP 图

　　在10月27日美军“拉森”号导弹驱逐舰闯入中国南沙群岛渚碧礁12海里内后，据美国媒体报道，美总统国家安全事务副助理罗兹称，美国将继续在南海采取行动证明美对维护航行自由原则的承诺，这符合美利益。美国防部不具名官员称，美计划每季度派军舰赴南海至少巡航2次，使之成为例行巡航。

　　对此，外交部发言人华春莹11月3日表示，中方一向尊重和维护各国依国际法在南海享有的航行和飞越自由，但坚决反对任何国家以航行和飞越自由为名，损害中国主权和安全利益。

　　美军行动属于常态通过渚碧礁，而非无害通过

　　其实，按照美国对其“航行自由”政策和以《联合国海洋法公约》为代表的国际海洋法的理解，它在南海的“航行自由”宣示可以有四种选择：一、无害通过岩礁12海里;二、常态通过岩礁12海里;三、无害通过低潮高地12海里;四、常态通过低潮高地12海里。

　　从对中国军事挑衅的程度来看，“常态通过岩礁”的挑衅意味最重，“常态通过低潮高地”次之，“无害通过岩礁”再次之，“无害通过低潮高地”最小。

　　“常态通过岩礁”，意味着美国军舰在通过岩礁12海里区域时同时进行正常的军事活动。但即便按照美国人的看法，岩礁也具有12海里领海权，在中国领海内进行常规军事行动——而非“无害通过”——是对中国应有主权的公然藐视。

　　“常态通过低潮高地”，意味着美国并不承认这些低潮高地有领海权，而把这些低潮高地500米安全区以外的海域看作公海。这一行动挑战的是中国低潮高地的领海权。

　　“无害通过岩礁”，意味着美国军舰在没有知会中国的情况下，根据《公约》规定的“无害通过”原则，迅速并不间断地驶过岩礁12海里区域。这种行动挑战的是中国要求外国军舰“无害通过”中国领海必须征得中国政府同意的国内法立场。

　　最后一种选择——“无害通过低潮高地”——也是挑战中国关于“无害通过”的国内法要求。但这一选择的可能性非常低，因为对美国人来说，无害通过低潮高地是自我矛盾的：既然低潮高地不具备12海里领海权，只针对领海的无害通过原则就不适用。

　　需要说明的是，上述对美军“航行自由”行动四种形态及其对中国挑战的分析，是基于美国人对国际法与中国南海主张的看法，中国政府自己还未公布南沙的领海基点与基线。因此，这里所谓的“挑战”，也有不少美国人自己想象的成分。

　　渚碧礁属于美国人眼中的低潮高地。从上述分析可知，这次“拉森”号驱逐舰常态通过渚碧礁的可能性要大于无害通过。虽然目前的公开信息并不多，但如果P-8侦察机也随“拉森”号驱逐舰进入了渚碧礁12海里区域，并进行了相关的侦察活动，那基本可以确定这次行动是属于常态通过。

　　中国南海策略的焦点转向安全利益

　　在常态通过的情况下，中国“对美方舰艇实施了监视、跟踪和警告”的反应是相当克制的。这里可能有多重考虑。

　　稳定中美关系、防止南海局势失控是其一。另外一个重要原因，也许是中国还不想和美国就中国在南海的具体领土主权与海洋权益主张上摊牌。

　　在上一篇专栏中，我指出了中国南沙权益主张模糊化与明晰化各自的利弊。在目前中国在涉及国际法的南海声索斗争中还不占上风的情况下，模糊化的战略有其可取之处。

　　外交部发言人陆慷在10月27日当天两次就“拉森”号驱逐舰进入南沙表态(第一次是专门答记者问，第二次是例行记者会)，只说“美方军舰有关行为威胁中国主权和安全利益”，而没有说“侵犯”到了中国主权;他完全没有提到南沙领海与领空的概念，而是用了“中国南沙群岛有关岛礁邻近海域”的说法。同一天的国防部声明，用的是“中国南沙群岛有关岛礁近岸水域”。

　　从这次外交部和国防部的声明来看，中国似乎有意淡化美军南海“航行自由”国际法层面的斗争，而把焦点转向主权和安全利益斗争。

　　“邻近海域”与“近岸水域”都不是国际海洋法常用概念，中国立场的模糊性因此而变得更大。这是因为中国不愿还是不屑和美国进行国际法层面的斗争?我认为，这是中国南海政策的一种策略转移。

　　中国现在有物质实力，岛礁扩建更是提供了在南海地区的额外的威慑力。进行国际法斗争，这是以我们的弱项对美国的强项。进行安全政策较量，虽然我们需要面对的也是世界头号海权大国及其地区盟友，至少我们有更多样化的选择。

　　这一从国际法到安全斗争的策略转移在陆慷的发言中体现得很明显。陆慷强调美军的这次行动“威胁中国主权和安全利益”，中国将坚决反对“损害中国主权和安全利益”的“航行自由”行动，并敦促美方“不得采取任何威胁中方主权和安全利益的危险、挑衅”行为。虽然“主权和安全利益”并提，但更值得注意的是安全利益，因为南海主权一直都是中国强调的重点。

　　此外，第一次专门答记者问时陆慷提到“美国拉森号军舰未经中国政府允许，非法进入中国南沙群岛有关岛礁邻近海域”。到了第二次例行记者会，这一句话的“非法进入”变成了“擅自进入”。这也许只是偶然，但如果是有意为之，更说明中国不愿在国际法层面与美国纠缠。

　　中国如何争取主动?

　　国际法斗争可以拖、可以缓，但不可放、不可弃。中国刻意淡化国际法争端的一个目的，是不让美国通过“航行自由”行动迫使中国澄清南海主张的企图得逞。

　　但是，美国得寸进尺。美国已经明确表态，美军在南海的巡航将进入常态化。与此同时，美国在亚太地区的盟友如日本、澳大利亚、菲律宾等也在蠢蠢欲动，酝酿它们自己的“航行自由”行动。澳大利亚国防部已经有了在南海进行“航行自由”宣示的预案。未来，中国要面对的可能不是美国单方面的巡航，而是多国常态化巡航南海的“联盟”。这是中国外交目前需要迫切考虑的大问题。

　　陆慷在例行记者会上说，中国“不会容忍自己的主权权益和合理的安全权益遭到破坏和危害”，“中方将根据自己的意愿和需求掌握采取反应的时机、方式和节奏”，包括“加强、加快相关能力建设”。这是对美国把南海“航行自由”常态化的非常明确的警告。可以想见，一旦中国将焦点集中在安全利益上，应对措施可能也将变得强硬。但如何采取具体的强硬措施?为的是达到什么样的政策目标?

　　前文对美军“航行自由”行动三种主要形态的分析，或许可为中国未来的应对提供线索。

　　中国首先需要明确划出美国以及其他国家巡航南海的底线，并将这一底线清晰无误地传达给这些国家。在未来美军“航行自由”三种可能的形态中，“常态通过岩礁”对中国的挑衅意味最重，“常态通过低潮高地”次之，“无害通过岩礁”再次之。这次“拉森”号驱逐舰和P-8侦察机已经进行了常态通过低潮高地，中国反应克制。可以预见，对于未来属于常态通过低潮高地的行为，中国可能采取类似反应。

　　这里的两个变量是美军巡航的频率和其他国家是否也会开展此类巡航。美军行动过于频繁会让中国难以忍受，其他国家(如澳大利亚、日本)进行巡航也可能不为中国所接受。

　　中国的底线应该是美军“常态通过岩礁”或者“进入低潮高地500米安全区”以内。这两类行为是对中国的高度挑衅，且没有任何国际法的支持。中国强力应对是应有之义。

　　最后一个问题：面对美国与其他国家接踵而至的南海巡航，中国有没有争取主动、甚至先发制人之策?

　　在上周的专栏中，我指出中国可以考虑设立海上安全区。岛礁扩建以来，外界担心中国是否会像2013年11月在东海设立防空识别区那样在南海也设立防空识别区。但其实，由于南海复杂的地貌与争端形式，在南海设立防空识别区，除了需要诸多战略考虑外，也面临不少技术性挑战，因此短期内不是一个可选项。但是，在南海设立海上安全区，特别是3海里左右的安全区，不仅可行，而且可能取得先发制人的战略主动，效果恐怕不亚于东海防空识别区。

　　当然，美国和其他国家会对此横加指责。但安全区的概念《联合国海洋法公约》早已有之。中国的挑战是如何创造性地使用《公约》，并在合理的安全考虑的基础上，提出一个能让世界接受的设立海上安全区的依据。

　　作者系澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、广东国际战略研究院云山讲座教授

来源时间：2015/11/17   发布时间：2015/11/4

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