庞中英：以多边化方式实现“一带一路”

作者：庞中英  来源：联合早报

　　“一带一路”是中国发起的，已经成为一个国际项目，中国有必要减少“一带一路”的中国单边特性，想方设法多边化“一带一路”——让“一带一路”真正成为一个中国发起的新国际制度(国际项目、国际机构)。 亚洲基础设施投资银行(AIIB，简称亚投行)可以为“一带一路”的多边化提供重要模式。不过，“一带一路”的多边化可以不限于亚投行模式。

　　目前，中国政府使用的“一带一路所涉国家”一词，就是这种单边性的体现。2015年3月，中国国家发改委和外交部等发布的关于“一带一路”的联合文件，认为这类国家一共有60多个，主要分布在亚洲和非洲地区，也包括欧洲和南太平洋(大洋洲)国家。而在国际上，“一带一路所涉国家”这种说法比较拗口，没有对应的英文词。不过，有的国际智库把其干脆称呼为“丝绸之路国家”(Silk Road Nations)。 “丝绸之路国家”的术语具有重大的意义，比“丝绸之路所涉国家”要简要而明了。

　　如果对“一带一路所涉国家”和“丝绸之路国家”两个术语做一个对比，就会发现被严重忽视的问题：“一带一路”的单边性，即仅是从中国出发、以中国为中心思考形成“一带一路体”国际体系。这一单边性如果得不到纠正，就可能导致在贯彻“一带一路”过程中的严重挫折。

　　正因为如此，我在这里提出“一带一路”的多边化任务，一是纠正一带一路的单边性，二是以多边方式实现“一带一路”。

　　“一带一路”只有多边化，才可能是中国提供国际公共产品(international public goods)，以从根本上解决中国“一带一路”的国际合法性(international legitimacy)问题。

　　亚投行提供了一个实现“一带一路”的方法。整个“一带一路”都可以多边化。目前，不管中国国内如何热烈讨论和欢呼“一带一路”，“一带一路”的国际合法性是一个尚未得到解决的问题。而且随着“一带一路”的深入开展，中国必然遭遇更多国际合法性质疑。

　　亚投行是中国在过去30多年取得巨大发展成就后，向全球提供发展援助、贡献国际公共产品的金融政治设计。尽管美日等少数国家出于私利没有参加亚投行，但是，亚投行在发起与筹备过程中已经获得和享有了高度的国际合法性。这是中国外交的意外成功。但意外成功的根源是中国采用多边主义的理论与实践。

　　若是中国不采用多边主义的理论与实践，亚投行在政治上和外交上不会如此成功。但是，亚投行面对的大挑战还很多，尤其是，现在很难说其就一定能在金融上和发展(开发金融)上取得成功。在未来，被规划为中国等亚洲国家发起和欧盟等西方国家也参加了，足以与世界银行媲美的“新的世界银行”实现了，我们才能说亚投行成功了。

　　亚投行代表了全球多边主义在困难情况下的积极发展，其对全球治理的未来意义巨大。其对“一带一路”的启发也是巨大的。一句话，“一带一路”若是能够按照亚投行的设计与实践多边化，就更容易实现。

　　深度嵌入全球或者在全球体系中占据重要地位的大国，是多边主义的天然领导和发起者。霸权国家未必需要全球治理，但是非霸权大国则特别需要全球治理。美国是霸权国家，美国对全球治理并不热衷，多边主义仅是美国外交政策中的工具而非目的。中国是非霸权国家，自然特别需要全球治理，多边主义不仅是工具，也是目的。对中国来说，还有一个重要的劣势，那就是，经历了30多年与现存全球性机构的互动与合作，经历了参与和领导上海合作组织等区域多边机构，仍然相对不会娴熟驾驭多边主义。

　　中国要主动提议把“一带一路”纳入联合国框架、国际金融组织、世界贸易组织，以及其他多边框架。让“一带一路”所涉及的国家与地区，构成一个新的多边贸易体系和多边投资体系。让“一带一路”给中国与欧盟、非盟、东盟(亚细安)等“世界的地区”的关系都注入新的活力。

　　自从布雷顿森林体系的固定汇率体系在20世纪70年代初崩溃以来，世界各地的人们在探讨、设计“后布雷顿森林体系”(post Bretton Woods System)，提出了一系列新的国际货币体系、国际(全球)金融治理(安排)的构想、计划、倡议。

　　本文认为，中国发起的亚投行等新型的国际金融组织还不属于“后布雷顿森林体系”的范畴。中国在许多场合不断告诉世界，亚投行等机构的设立不是另起炉灶。这是中国在外交上“韬光养晦”的继续：不管是金砖合作(BRICS Cooperation)还是亚投行，都仅是对现有国际金融机构的“补充”，金砖合作与亚投行等与现存国际金融组织之间的关系是“互补”的，而不是平行和相互取代的。

　　这样的说明，在政治上和外交上是正确的，也是中国的本意，但是，难道中国就彻底排除了“另起炉灶”即催生下一代全球治理的可能?

　　中国必须要超越目前的全球治理，不必在全球治理上“韬光养晦”，而有必要在发起亚投行等国际金融组织之后，再进一步，鼓励一些重要的学者及其所在的学术机构，大胆探索下一代的全球治理的理论与实践。如果目前的全球治理改革失败，全球陷入严重缺少全球治理而出现大混乱，甚至无序的状态(目前不少非常重要的美欧学者对此十分担心)，则中国不妨公开提出自己的全球治理方案，为一个更加有序、包容、民主、公正的世界秩序做出我们的贡献。

　　中国“一带一路”尚未明确有助于(贡献)下一代全球治理(尤其是全球经济治理)的国际制度和国际规则。所以，“一带一路”需要从贡献全球治理的角度做国际制度和国际规则设计和推进。在这方面，“一带一路”有必要借鉴跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。TPP的核心是书写下一代全球经济治理的规则。“一带一路”显然没有或者缺少影响和塑造下一代全球经济治理规则的规划(尽管许多人对“一带一路”做了许多的过度解读)。

　　与诸如TPP等进行比较(目前中国学术界缺少关于TPP和“一带一路”的深入比较研究，主要是因为对TPP的细节所知很少)，“一带一路”不是国际协定(条约)，目标也不是形成这样的国际协定。但是，在国际体系(而不是人们常说的“天下体系”、“帝国体系”)，要顺利实现“一带一路”的目标，需要达成国际协定，至少也要达成国际框架。 TPP是一个多边的国际协定，历经艰苦的谈判签署国际协定，然后交由成员国立法机构批准，作为“高水平”的自贸协定，对参加国家，以及对于非TPP成员都有很大的约束力，有助于实现其初衷。

　　假如“一带一路”继续不是一个多边谈判进程，也无国际协定的目标，“一带一路”的松散性、非机制化，即缺少国际约束力的局面将继续下去。

　　二十国集团(G20)成立于1999年，但在2008年前，G20一直仅仅是各国财长和央行行长的多边会议，尚未是各国政治领袖的峰会。2008年金融危机爆发后，G20被认为是对付金融危机的国际方案之一，于是，美国和英国率先号召召集G20峰会。受到这一外交事件的启发，我认为，中国应该主动提出、尽早召集“丝绸之路峰会”(Silk Road Summit – SRS)，以便使“一带一路”国际合作上升到最高的政治层面。

　　作者是中山大学国际关系学院院长

　　兼国际问题研究院院长

　　假如“一带一路”继续不是一个多边谈判进程，也无国际协定的目标，“一带一路”的松散性、非机制化，即缺少国际约束力的局面将继续下去。

来源时间：2015/11/6   发布时间：2015/11/5

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