2015年美国《21世纪海上力量合作战略》 评析
作者：刘佳，石莉，孙瑞杰 来源：《太平洋学报》第十期
摘要：2015年3月，美国海军、海军陆战队、海岸警卫队联合发布了《21世纪海上力量合作战略》。其注意到全球地缘政治和海上安全环境的变化，对三支海上力量的任务目标、军力部署、分工协作和能力建设等做出部署，重申“前沿存在”和“加强合作”的基础性作用，强调“印亚太”地区对美国经济发展和海上安全的重要意义，提出“全域介入”和“全球海军网”等新的作战概念。该战略是美国亚太“再平衡”战略在海洋领域的调整和升级，反映出美对华在海洋领域政策的两面性，体现了美国希望与中国在共同应对海上安全威胁方面加强合作的意愿，也暗含了美国对中国建设“21世纪海上丝绸之路”的反制策略。
关键词：美国;《21世纪海上力量合作战略》;海军;海军陆战队;海岸警卫队
2015年3月13日，美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布了第二份《21世纪海上力量合作战略》①(简称新版《战略》)。新版《战略》以2012年“防务战略指南”②、2014年《四年防务评估报告》③和《四年国土安全评估报告》④为战略指导，对三支海上力量的任务目标、军力部署、分工协作和能力建设等做出了规划。较之2007年发布的同名文件，新版《战略》做出了大幅调整。通览全文，“前沿存在”和“加强合作”是其两大核心，关注“印亚太”地区和实施“全域介入”是最有新意的两项内容。新版《战略》反映出美国军方针对国防预算削减、安全挑战增多等内外环境变化所做出的一些战略思考，展示出维护美国全球海洋利益的决心和手段。
一、新版《战略》的主要内容
美国国防部曾于2012年1月出台名为《维持美国的全球领导地位：21世纪防务的优先事项》的防务战略指南，其基本目标是保持美国的全球领导地位、维持美国的军事优势，以适应未来的需求。①2014年《四年防务评估报告》将“再平衡”作为美国军事战略调整的核心，强调保卫本土、营造全球安全、军力投送与决战制胜是美国军事战略的三大支柱。②2014年美国国土安全部公布的第二份《四年国土安全评估报告》将确保美国国家利益作为终极目标，提出五项基本任务，包括阻止恐怖袭击、确保边境安全、落实移民法、保障网络空间安全、强化灾害预警和响应能力。③新版《战略》与上述三份文件一脉相承，是美国亚太“再平衡”战略在海洋领域的调整和升级。
新版《战略》的主要内容如下：首先，判断美国面临着复杂多变、不稳定的国际安全环境和广泛的海上安全挑战，同时也享有许多战略机遇。新版《战略》认为，国际地缘政治发生了深刻变化。印度洋—亚洲—太平洋(IndoAsiaPacific，简称“印亚太”)地区对美国及其盟国和伙伴国的重要性在持续增加;中东和非洲地区的持续动荡给暴力极端组织和恐怖主义组织的泛滥提供了条件;北大西洋公约组织(NATO)仍然是世界最强大的联盟，也是保障跨大西洋地区安全的核心;商船自由通过霍尔木兹海峡、马六甲海峡、巴拿马运河和苏伊士运河等海上战略通道的重要性与日俱增;具有反介入和区域拒止(A2/AD)能力的国家使得美国一贯主张的海上航行自由面临严峻挑战;跨国犯罪组织仍然威胁着非洲和西半球的稳定;气候变化和海水升温导致沿海地区风暴潮灾害增加。同时，北极和南极冰川的融化为更大范围的海上活动创造了条件。
具体来看，美国面临的海上安全威胁呈现出三个特点。一是国家行为体构成的传统安全威胁更加突出。新版《战略》明确指出，中国海上力量不断向印度洋和太平洋扩张，军事意图缺乏透明度，增加了地区紧张和不稳定，有导致误判甚至局势升级的潜在可能;俄罗斯军事现代化、非法夺取克里米亚以及军事入侵乌克兰对欧洲安全和稳定带来了严峻挑战;伊朗对霍尔木兹海峡安全通航的威胁在不断增加;伊朗和朝鲜继续发展核武器和远程弹道导弹技术，对美国及其盟国和伙伴国的安全构成了威胁。二是非传统安全领域面临严峻挑战。新版《战略》将暴力极端主义、恐怖组织、海盗、大规模杀伤性武器扩散、跨国犯罪组织等作为非传统安全领域的重点威胁，其热点区域是中东和非洲。三是关键性领域威胁的蔓延。新版《战略》认为新的军事挑战来自网络空间和电磁频谱，并将有能力通过网络空间和电磁频谱威胁美国全球指挥和控制系统(C2)的对手视作威胁重点。
其次，把强化前沿存在、加强与盟国和伙伴国的关系作为海上力量合作战略的两项基础性内容。美国海军拟通过增加海外基地驻军并减少成本高昂的轮换、运用模块化设计的平台、优化部队配置等创新举措，使前沿部署的军舰由2014年的97艘增加到2020年的120艘。新版《战略》提出一系列军事布局：一是增加“印亚太”地区的海上军力部署，到2020年，大约60%的海军军舰和飞机将部署到该地区，优化日本、关岛、新加坡和澳大利亚的军力部署，加强与东南亚国家的联合军演;二是将驻扎在中东地区的军舰从目前的30艘增加到2020年的40艘，在该地区保持可靠的战斗力，遏阻冲突，消除盟国和伙伴国的疑虑和恐惧，并对危机做出反应;三是继续支持北约常设反水雷舰队，为欧盟提供军事保障，例如海岸和海上神盾弹道导弹防御系统，保护盟国和伙伴国免遭弹道导弹的威胁，2015年底之前在西班牙部署4艘具备弹道导弹防御能力的驱逐舰;四是向非洲派驻具有应变能力的海上力量，与伙伴国安全部队并肩打击恐怖主义、非法走私以及非法掠夺自然资源的行为，美国海军将在非洲大陆保持一个远征基地，支援反恐、海上安全、情报、监测和侦察行动;五是在西半球继续加强伙伴关系，保卫本土安全和地区安全，打击非法走私和跨国犯罪组织，保持在古巴关塔那摩基地的军事部署;六是提升在北极地区的行动能力，加强与环北极伙伴国的合作，维护地区安全。
值得注意的是，新版《战略》指出，为了达到军事部署和财政紧缩之间的平衡，“要将最现代化和技术最先进的部队派遣到最需要的地方”，确保“在需要的地点、需要的时间”行动。正如奥巴马总统在2014年发表的《国情咨文》中所述，他只会在“真正需要”的情况下才会派兵参战，并且不会让美军卷入无底洞式的冲突之中。①这反映出美国军方秉持的是在有限的地区实质性地投入军事力量的理念，而不是无所不包地统揽问题。
第三，确定美国海上力量在维护国家安全时需要具备的五大基本作战能力。在全球大洋的海上行动能力是美国的战略优势，新版《战略》要求进一步强化海军、海军陆战队、海岸警卫队三支海上力量之间的合作，通过发展五项必备能力来完成保卫本土安全、遏阻冲突、应对危机、挫败侵袭、保护海上公域、加强伙伴关系、提供人道主义救援等使命。
这五项必备能力包括：一是全域介入能力。考虑到全球公域②的重要性日益增加，新版《战略》提出了至关重要的一项作战能力，即“全域介入”，并将其作为五大能力之首。“全域介入”能力是为了确保美军在海、陆、空、天、网络空间和电磁频谱等六个领域的行动自由，并将美军在六个领域空间的各种行动整合起来，与海上控制和力量投送相结合，打败潜在对手的反介入和区域拒止战略。“全域介入”作战将“通过利用优越的战场态势感知，运用网络和电磁机动战，采用集成火力投射，在反舰弹道导弹和巡航导弹发射前消除威胁”。二是威慑能力。美国前总统布什在2006年的《国家安全战略》和《四年防务评估报告》中，将“威慑”这一冷战概念重新引入国家安全政策，取代了先前的“支持发动先发制人的战争以消除流氓国家造成的威胁”③。威慑是“使对手为避免产生某种结果而放弃实施某些特定政策的行动”④。根据新版《战略》，美国海上力量将通过战略核威慑和传统威慑来完成使命，前者以海军弹道导弹核潜艇为保障，后者以航母打击群和两栖常备群为核心。三是海上控制能力。海上控制是美军建立局部海上优势的重要保障，也为保障海上运输通道安全奠定了基础。海上控制的基本要素包括水面战、水下战、打击战、水雷战、防空和导弹防御、海上领域意识以及情报、监测和侦察。四是力量投送能力。新版《战略》强调，可靠的力量投送能力是加强威慑、维护地区稳定、对危机做出反应的重要保障，也是开展人道主义救援、对灾难做出快速反应的必要条件。力量投送能力的提高取决于增强空运(如空中燃料补给能力)、海运和后勤支援能力，以及在全球部署基地和预置设备的能力。五是海上安保能力。新版《战略》要求美军加强对海上公域和海上通道的安全保障，应对军事和非军事安全挑战。新版《战略》认为，所有国家共享海上安保带来的利益，因此这是一个可以扩大与盟国和伙伴国合作的领域。美国将通过多国演习和训练，加强与相关国家海上力量之间的合作，共同打击跨国有组织犯罪、保护渔业和海上贸易等。
第四，为应对国防预算削减带来的挑战，美军海上力量将作出一些调整和变革。在当前财政支出收紧的环境下，新版《战略》指出，美军将通过优化开支、人才培养、创新作战概念等方式，打造一支富有能力、常备不懈的未来部队。对此，新版《战略》要求在购买和管理新式武器系统时注意控制成本，优先考虑其可购性。新版《战略》呼吁海军应增加同空军和陆军的合作，实施反拒止行动，特别是空军的情报、监视和侦察能力以及陆军的导弹防御系统将成为美国海上军力的有益补充。在人才培养方面，要通过培养具备优良品格和责任感的领导人来强化美军的作战优势，同时要发展战略思想和知识资本，例如恢复海军和海军陆战队委员会、制定海军战略计划，从而在海军官兵和智库之间形成合力。新版《战略》还提出了若干新的作战概念：一是加强地区和全球力量投送能力，实施“联合作战介入概念”(JointOperationalAccessConcept)，指导未来作战部队在全球公域的介入和行动自由。二是深化与盟国和伙伴国的安全合作，打造“全球海军网”(aglobalnetworkofnavies)，共同应对海上安全挑战。“全球海军网”这一构想包括三方面内容，即扩大合作部署，将盟国和伙伴国的军事力量整合到航母打击群和两栖常备群的训练和战备演习中;提升与盟国和伙伴国的联合作战效能，不断增加人员交流和情报共享，加强军事演习，特别是在“印亚太”地区和欧洲地区的军演;建立地区和国际论坛，共同探讨主权争端、经济、安全、防务和执法方面的问题。三是开发针对敌人薄弱环节的战术、技术和方法，包括探索传统的动力打击与非动力行动之间的平衡，深化电磁机动战、空间和网络概念等。
二、新版《战略》调整的原因
美国海军于1986年曾发布过一版海上战略。此后，随着苏联的解体，在经历了“9·11”事件、阿富汗战争、伊拉克战争之后，国际形势发生巨大变化，美国海军、海军陆战队、海岸警卫队于2007年10月首次联合发布了《21世纪海上力量合作战略》。时隔8年，国际安全环境、地区安全形势以及国内局势发生了新的变化，三支海上力量再次联合发布合作战略。对此次新版《战略》调整的原因，可以从以下三个维度加以分析。
首先是国际体系的推动。美国在冷战后很长时间所享有的“单极时刻”正随着全球权势转移和力量格局重新配置而不复存在。始于2008年的全球性金融危机给了以美国为首的西方传统经济强国一记重拳。与之形成鲜明对比的是，以“金砖国家”为代表的新兴经济体蓬勃发展壮大，尤其是它们在应对金融危机时表现抢眼，从而在很大程度上改变了原有的国际体系结构。①中国、印度、俄罗斯、巴西四国均已进入世界经济前十强行列。这一切似乎预示着“后西方世界”的到来。②可以认为，美国海上力量合作战略做出调整是美国因国际政治经济格局变化的客观需要而进行的全球战略调整的重要组成部分。
其次是全球安全环境发生了变化。目前，全球所面临的安全威胁主要是恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、走私、贩毒、海盗等，而海洋是这些敌对势力实施破坏活动的要地。新版《战略》指出，“美国是一个被大洋阻隔的西半球国家，在远离美国海岸线的国际水域维持行动的能力是美国的优势所在。美国海上力量必须在日益依赖海洋的全球环境中保持这种优势”，而“美国海上军事力量进入海上公域并实现航行自由面临着日益增加的挑战”。对此，新版《战略》认为，美国“不能再单打独斗了”，要重视、强化与盟国和伙伴国的合作，共同应对海上安全挑战，转移防务负担。
第三是地缘政治形势发生了变化。新版《战略》指出，“美国的经济和安全同流经印度洋和太平洋的贸易息息相关”，该地区“对美国以及盟国和伙伴国的重要性日益增加”，“全球经济依赖来自中东和中亚的石油、天然气，美国与此密不可分”。与此同时，亚太地区地缘政治格局正在发生历史性变化，中国、俄罗斯等太平洋沿岸国家快速发展，美国在该地区日益面临大国崛起带来的挑战。印度的政治、经济影响力也日益增加。这种变化反映在新版《战略》中，就是美国将长期关注的“亚太”调整为“印亚太”地区，拉紧与盟国和伙伴国的安全网络，强化前沿存在和前沿作战，避免任何一个国家挑战美国全球海洋霸主的地位。
第四是不容乐观的财政环境使然。自2008年金融危机以来，美国陷入了1929年大萧条以来最为严重的经济衰退，加上两场耗资巨大的外部战争，美国政府财政赤字持续攀升。①奥巴马上任伊始，就将复苏美国经济、平衡政府预算尤其是国防预算作为施政重点。新版《战略》对预算限制问题着墨尤多，凸显出美国军费预算相当紧张，但字里行间也隐含着威胁的意味，“预算削减将限制作战优势，并导致预备役不足而无法应对各种危机”，海军被迫将“增加一些任务风险水平，减少在某些地区的存在”。因而，新版《战略》被认为是一份向国会要钱的文件，力争将预算保持在原来的高位运行。
三、新版《战略》对我国的影响
美国新版《战略》共6次提到中国，而2007年《21世纪海上力量合作战略》对中国只字未提，这反映出在海洋问题上美国对中国的战略关切日渐增加，表现出美对华在海洋领域政策两面性的特点，即中国崛起对美国来说利弊兼有。新版《战略》宣称，“中国海上力量向印度洋和太平洋的扩张带来了机遇与挑战”，认为“中国对相关国家使用武力或恐吓的方式提出领土要求”，“中国军事意图缺乏透明度，易造成冲突和不稳定，有可能导致误判甚至冲突升级”，并把中国与俄罗斯、伊朗、朝鲜等国家一同列为其安全挑战或威胁，表示要加强对中国的关注和防范。但同时新版《战略》也指出，作为《海上意外相遇规则》的签署国，中国有能力接受国际规则、制度以及与不断上升的国家地位相称的行为标准。正如奥巴马政府2015年2月发布的《国家安全战略》中所指出的：“美国欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国的崛起。我们寻求与中国发展建设性的关系，这种关系给我们两国人民带来好处，并促进亚洲和世界各地的安全和繁荣。”可见，美国对中国走向海洋、建设海洋强国的心态是复杂的，既希望借助中国的力量来降低和解决全球与区域性的海上安全挑战，又担心中国会从海上威胁其领导地位。这种复杂心态给我国海洋发展带来了机遇和挑战。
首先，新版《战略》表达了美国与中国在共同应对海上安全威胁方面加强合作的意愿，为我国加强与美国的海上合作提供了机遇。新版《战略》指出，“通过持续不断的前沿部署以及与中国海上力量的建设性互动，美国海上军事力量将减少误判的可能性，降低进犯意愿，致力于维护地区和平稳定”。新版《战略》还赞赏了中国在维护海上安全方面的努力，特别肯定了“中国在亚丁湾打击海盗行动、利用医疗船实施人道主义援助和救灾所做出的贡献”，积极评价了“美国海岸警卫队与中国渔政联合打击公海拖网捕鱼的合作”。美国对“印亚太”地区的开放也为中美增加沟通交流的机会、协调彼此立场解决争端、推动地区秩序和国际秩序朝着公正合理的方向发展提供了机遇。这也体现了奥巴马政府的预期，“欢迎中国与美国以及国际社会一道，在推进经济复苏、应对气候变化与核不扩散等优先议题中，担当起负责任的领导角色”。由此看来，中美开展海上合作的空间非常大。
其次，我国周边地缘战略框架有强化之势，海上安全和海洋维权形势堪忧。新版《战略》提出了“全球海军网”的新概念，通过与原有的“千舰海军”计划、“空海一体战”以及正在研究推行的“群岛防御战略”相呼应，美国将与盟国和伙伴国建立起针对中国、相互关联的防御体系，阻碍中国空军的制空权以及海军进入西太平洋和印度洋。这无疑会进一步恶化中国的周边安全环境。除此之外，美国在“印亚太”地区加强与盟国和伙伴国的合作，强化前沿存在和军事部署，会进一步刺激南海周边一些国家在领土权益上持更强硬的态度，同时也刺激其他域外大国在介入南海事务上采取更为积极的姿态。这将明显增加解决南海争端的难度，我国维护海洋权益的努力也将面临越来越大的压力。
第三，新版《战略》暗含了美国对我“21世纪海上丝绸之路”倡议的反制策略。新版《战略》所关注的“印亚太”地区，恰恰与我国建设“21世纪海上丝绸之路”的重点方向完全吻合。美国借助此番海洋战略调整以及一系列同盟合作计划，将对我“海丝”战略形成直接牵制，导致安全风险和不确定性陡增。美国不仅这样制定政策，而且早已开展了实际行动。我国与越南、菲律宾以及印度、斯里兰卡、缅甸等国的关系在一些问题上趋于复杂，尤其在重大项目合作上出现反复甚至倒退，其背后不排除有美国实施反制策略带来的负面影响。
四、结 语
美国是当今世界第一海上强国，但与过去相比，其实力正在下降。在未来一段时期内，美国将继续借助“离岸平衡”策略，以美国主导、盟国推进的方式来规划实施其海上战略构想。此外，相比2007年版战略，中国因素在新版《战略》中的篇幅大幅增加。作为世界上最大的发展中国家和发达国家，中美两国在经济全球化的发展中利益交融，在维护地区和国际和平与安全方面拥有共同的利益和责任。尽管中美在海上安全等方面存在争议，但中美两国有加强海上合作的共同需求。因此，在构建中美新型大国关系的倡议下，加强中美海上务实合作应成为未来发展方向，双方需增信释疑，减少误判，努力管控矛盾分歧，积极拓展中美同为海洋大国的利益汇合点，提升两国在海上的利益依存程度，打造利益共同体和命运共同体。
来源时间：2015/10/23 发布时间：
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