美国是如何搞定“后院”的

作者：宋伟  来源：澎湃新闻

　　由于北美地区的地理分布和美国与其邻国的巨大实力差距，美国是北美大陆当仁不让的领导者，但是美国推动地区一体化进程的历史并不是那么简单，其绝对的实力优势并不能等同于绝对的权力优势——比如，加拿大和墨西哥都有自己的主权、具有很大的独立性。因此，在绝大多数情况下，美国只能以援助的吸引、不合作的惩罚等手段，促使这两个国家参与到某项共同的地区事业中来，而不是简单的发号施令。

　　在二十世纪六十年代中期以前，美国事实上缺乏推动本地区一体化的具体计划。但为什么美国对于北美一体化进程的态度到20世纪80年代中后期转为积极支持了?

　　冷战时期，美国的国际战略目标在于遏制苏联的扩张，尤其是在欧洲的影响。因此，美国主导建立了北大西洋公约组织，加拿大很自然成为了这一军事同盟体系的成员国。美国没有提出有关北美地区一体化的具体合作计划，它关注的中心是同苏联的竞争，因此主要的地区经济一体化计划——肯尼迪总统的“进步联盟”计划——没有受到多大重视和坚持，其对象是整个美洲。在1962年到1972年间，美国向拉丁美洲提供了140亿美元经济援助。

　　但是，由于从1965年开始美国正式卷入越南战争，从20世纪60年代后期开始，美国的经济援助急剧下降。1973年，美洲国家组织解散了为了实施“进步联盟”计划而建立的下设常设委员会。

　　尽管美国在20世纪60年代中期以前缺乏有关北美经济一体化的宏观计划，以及1911年美加自由贸易协定遭遇失败，但这些都没有阻止美国对北美地区经济合作给予一定的支持。加拿大是大多数这类计划的对象。

　　到了在20世纪七八十年代，美国国内弥漫着保护主义情绪，加拿大的情况也好不到哪里去，时任首相特鲁多试图把加拿大的贸易转向欧洲和其他地区，加拿大人也对美国资本的态度表现出了强烈的民族情绪。在这种背景下，美国政府继续谨慎地、一般性地采取措施来促进北美的地区一体化进程。

　　1979年，《贸易协定法》(Trade Agreements Act)得到了美国两党领袖的支持。国会要求研究“为了扩大市场机会，同西半球北方国家达成贸易安排的必要性。” 在1980年就职总统后不久，里根呼吁加拿大和墨西哥就建立北美自由贸易区进行谈判。但是，加拿大首相和墨西哥总统都对此反应冷淡。

　　1982年开始的全球经济严重衰退，在改变加拿大和墨西哥的对外经济政策方面起了关键作用。这两个国家意识到，必须发展和美国更为紧密的经济联系，才能实现长期稳定的经济增长。同时，美国对于通过多边贸易机制来维护它经济利益的做法也越来越没有信心。

　　1985年，戈尔巴乔夫成为苏联共产党的总书记，逐步推行经济和政治改革，与西方世界的关系得到了根本性的缓和，美苏之间的冷战开始走向终结。与此同时，日本和欧洲的经济发展已经日益对美国的国际经济地位构成挑战，而且西欧对美国热心推动的关贸总协定框架下的贸易自由化态度消极。美国把自由贸易谈判看作是处理双边贸易争端和推进多边自由贸易体制的机会。

　　在1985年的《广场协议》之后，里根当局发布了一个《贸易政策声明》(Trade Policy Statement)，宣布美国的利益在于尽早进行新一轮多边贸易谈判，以及美国愿意同其他国家进行双边贸易协定谈判。当加拿大首相麦隆尼在1985年9月正式提出双边协定谈判的时候，里根总统立马给予了热情的回应。

　　由于国内利益集团的争吵和美加双边贸易谈判的历史阴影，两国政府很难在短期内达成这样一个协议。里根总统在1987年的《国情咨文》演说中提到，他将致力于“完成世界两个最大贸易伙伴——加拿大和美国——之间的历史性自由贸易安排。”

　　从老布什当局到克林顿政府上台，美国政府在推动双边和多边自由贸易协定方面都采取了一种十分积极的态度。1990年2月，墨西哥正式要求同华盛顿进行双边自由贸易谈判。布什当局随即接受了这一建议。其后加拿大政府表示它也想参与进来。

　　北美自由贸易区(NAFTA) 成立后，美国政府给予很高的评价。克林顿总统公开宣称，因为美国在亚洲和欧洲的竞争者“正在巩固或创立巨大的贸易集团”，所以NAFTA 在美国“与亚洲、欧洲长期竞争的能力上，居于关键的地位”。

　　美国的另一个努力是1990年6月提出的《美洲事业动议》(Enterprise for the Americas Initiative，EAI)。《美洲事业动议》的三个支柱是贸易、投资和债务削减。这一动议构想了一个宏大的自由贸易区，而不久之后正式建立的北美自由贸易区则是它的基石。发展到小布什时期，通过北美自由贸易区等协定来推动全球层面的国际经济自由化进程，已经成为了一种明确的政策，这一政策被称为“竞争性自由化”。

　　总的来说，无论是在冷战前还是冷战后，美国对于北美地区的一体化进程都是采取支持的态度。但不同时期，美国支持的程度有所不同。

　　从1945年到1985年这四十年间，美国总体上采取的谨慎的、一般性的支持态度，并不是积极地、强有力的主导推进北美地区的经济一体化进程。原因在于，在这一时期，对于美国而言，其他国家的重要性取决于它们在美苏斗争中是否有用、有多大用处，后者一般来说又主要依据经济军事力量和地缘政治位置来确定。加拿大和墨西哥的军事实力都相当弱小;它们在安全领域严重依赖于美国。

　　同时，部分也是因为这一地区内部实力关系的发展态势。20世纪60年代后，作为一个经济大国，加拿大的政治精英们也开始在世界舞台上追求独立地位和国际角色，从而“刻意”同美国保持一定的距离，而墨西哥因为历史原因对美国主导的地区秩序保持警惕。

　　从1985年开始，美国政府的态度和加拿大、墨西哥的态度都发生了变化，三方十分积极地克服国内所存在的各种阻力，以堪称迅捷的态度建成了北美自由贸易区。原因在于，欧洲地区的经济一体化制度不仅给美国，也给加拿大和墨西哥造成了相当大的压力，以关贸总协定为代表的全球自由贸易框架谈判却一再受到挫折。

　　这一时期，加拿大和墨西哥都已经是北美地区和国际体系中有影响力的国家，与它们的合作可以带来重要的收益;在加上双方制度关系的缓和，这就为20世纪80年代后期美国和加拿大、墨西哥之间达成自由贸易协定奠定了基础。

　　同时，由于NAFTA进程的首要动力是同外部地区和大国进行经济竞争，美国和其他两个成员国对于像欧洲那样的全面政治社会一体化不感兴趣，这也决定了北美自由贸易区最终所采取的制度形式。

　　(作者是北京大学国际关系学院副教授)

来源时间：2015/10/18   发布时间：2015/10/15

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