从国际法角度解读习近平主席访美成果

作者：  来源：国际法促进中心

　　一、中美双方就网络安全达成共识

　　网络的开放性、跨国性决定了网络安全是全球性的难题。中美作为世界大国，网络安全是两国的共同挑战，对此议题两国一直在沟通磋商。新近，作为习近平访美第48项成果，中美双方就网络安全达成共识。中美双方同意：

　　1.就恶意网络活动提供信息及协助的请求要及时给予回应。同时，依据各自国家法律和有关国际义务，双方同意就调查网络犯罪、收集电子证据、减少源自其领土的恶意网络行为的请求提供合作。双方还同意适当向对方提供调查现状及结果的最新信息。

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　　本次中美网络安全取得共识，体现着国际社会对网络安全的重视，也是两国最近几年共同努力的结果。就国际法来讲，联合国大会2000年的55/63号决议和2001年的56/121号决议通过了《打击滥用信息技术犯罪的决议》，该决议促请各国努力打击非法滥用信息技术犯罪，即使只是全球打击网络犯罪的宣示性和指导性文件，无法为全球合作打击网络犯罪提供实体和程序依据，但仍有进步意义。

　　2001年11月8日获欧洲委员会部长委员会通过《网络犯罪公约》，并于同月23日向欧洲委员会成员国和观察员国(加拿大、日本、南非和美国)开放签署，它是世界上第一个同时也是目前影响范围最大、最重要的打击网络犯罪的国际公约。

　　就中国来说，早在2013年6月3日，外交部发言人洪磊就倡议中美应就网络安全问题进行建设性对话，而且当时中美双方已经同意设立网络工作组。中国就网络安全也做出了很多努力，《国家安全法》中明确了“网络空间主权”的概念，实际上表明了中国的明确主张，即在网络空间里面处理相关的安全和利益问题也是要以国际法的主权原则为基础。

　　2.各自国家政府均不得从事或者在知情情况下支持网络窃取知识产权，包括贸易秘密，以及其他机密商业信息，以使其企业或商业行业在竞争中处于有利地位。

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　　网络空间虽然没有国界，但网络基础设施有国界，网民有国籍，网络公司或网络中介组织往往具有国家属性。因此，一国领土范围的网络设施，在一国境内注册备案的网络服务商和网站，一国的网民也属该国主权管辖范围，他国无权干涉。当前，网络空间国际行为规则体系尚未形成，网络资源分配极不均衡，各国网络行为能力存在巨大差异，一些国家滥用技术和资源优势，对其它国家实施大规模网络监控和网络攻击，并通过网络传播干预他国舆论环境，对国际秩序、国家安全和社会稳定形成重大威胁，强调网络主权原则就有了现实的必要性和紧迫性。

　　3.共同继续制定和推动国际社会网络空间合适的国家行为准则。中美双方欢迎2015年7月联合国“从国际安全角度看信息和通讯领域的发展”政府专家组报告，该报告旨在处理网络空间的行为准则和其他涉及国际安全的重要问题。双方也同意，就此话题建立一个高级专家小组来继续展开讨论。

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　　联合国从2004年起就成立了由15国参与的“从国际安全的角度来看信息和电信领域发展政府专家组”，持续研究信息安全领域的现存威胁和潜在威胁以及为应对这些威胁可能采取的合作措施。2013年6月，联合国公布该工作组第三次报告，其中第二十条指出：“国家主权和源自主权的国际规范和原则适用于国家进行的信通技术活动，以及国家在其领土内对信通技术基础设施的管辖权”。这说明“网络主权”理念已被联合国所认可和接受，国家主权在网络行为上是行之有效的。

　　按照通行的国际法规则，领土是国家行使主权的空间。一国的网络理所当然属于本国领土。其一，将网络理解为“网络物理设施”。一个国家的网络物理设施自然是该国领土的组成部分之一，一国当然可以对其本国的网络物理设施行使国家主权。其二，将网络理解为基于网络物理设施所形成的空间。网络空间与船舶、航空器等形成的“拟制领土”十分类似。由于在公海或他国领水、领空内的船舶、航空器等都属于国家领土，那么在本国网络物理设施上形成的网络空间，自然属于国家领土。因此，本国对网络空间自然可以行使国家主权。

　　4.建立两国打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话机制。中方将指定一名部级领导牵头，公安部、国家安全部、司法部和国家网信办参加。美国国土安全部部长和司法部部长将作为对话的美方共同团长，由联邦调查局、美国情报委员会和其他部门的代表参加。该机制对任一方关注和发现的恶意网络行为所请求的反馈信息和协助的时效性和质量进行评估。作为机制的一部分，双方同意建立热线，以处理在响应这些请求过程中可能出现的问题升级。最后，双方同意对话第一次会议于2015年内举行，之后每年两次。

　　虽然本次两个世界大国就网络安全达成上述共识，但是迄今为止，国际社会还没有形成关于将网络空间置于主权管辖下的国际公约，网络主权的复杂结构和丰富内涵决定了国家在维护网络主权时面临各种难题，如网络主权声索范围的确定、对网络主权损害行为的辨识、网络主权维护方式的选择等。网络主权的确定和维护任重道远，作为一个网络大国、网络空间发展的重要受益者和坚定支持者，中美两国应在其中承担大国责任。

　　二、中美深化气候变化务实合作

　　气候变化是另一牵动人心的全球性问题。此次访美期间，中美两国领导人展开了深入、坦诚、建设性的会谈。9月25日的会谈结束后，双方发表了关于气候变化的联合声明。同时在成果清单中，“双方高度评价在习近平主席对美国进行国事访问期间发表的中美元首气候变化联合声明。双方将携手并与其他国家一道确保巴黎气候变化大会取得成功。双方重申落实国内气候政策，加强双边协调与合作，推进可持续发展及向绿色、低碳和气候适应型经济转型的决心。”

　　气候变化方面的中美合作早已存在。双方合作始于20世纪80年代，迄今为止所发表的涉及气候变化合作的双边协议主要有：《能源和环境十年合作框架》(2008年6月)、《关于加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》(2009年7月)、《中美联合声明》(2009年11月)、《中美联合声明》(2011年1月)、《中美气候变化联合声明》(2013年4月)、《中美气候变化联合声明》(2014年11月)等。其中，2014年的《中美气候变化联合声明》具有重大意义。它首次宣布了两国在2020年后各自应对气候变化的行动，还在两国合作中“第一次”将气候变化视为“人类面临的最大威胁”，将气候变化问题的重要性和紧迫性提升到最高层面;更重要的是，经过艰难的谈判与协商，双方终于就“共同但有区别的责任”原则达成了政治层面的共识，扫除了双方开展气候变化合作的一大主要障碍。

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　　“共同但有区别的责任”是开展国际合作、共同应对全球环境问题的一个基本原则。地球是全人类的共同家园，生存环境问题涉及每个人的切身利益，应对气候问题就成了各个国家的共同责任;但是，与此同时，各国尤其是发达国际与发展中国家之间经济发展水平、历史责任和当前人均排放的情况千差万别,不加区别、均等的分担责任无疑剥夺了发展中国家的发展权利，也显失公平，因此各国在承担责任上应体现一定的差异性。1992年《联合国气候变化框架公约》正式确立了这一原则。公约第3条“各缔约方应在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统”以及第四条“所有缔约方，考虑他们共同但有区别的责任，以及各自具体的国家和区域发展的优先顺序”等，都是“共同但有区别的责任”的体现。中美双方都是该公约的缔约国，在公约的原则指导下开展合作，为其他缔约国树立了典范。

　　此外，为落实2014年《中美气候变化联合声明》，中美双方还于2015年9月15日-16日在美国加州洛杉矶举行了第一届中美气候智慧型/低碳城市峰会(简称“气候峰会”)并通过了《中美气候领导宣言》，使双方的气候变化合作从国家层面向省(州)、市等地方层面深化。

　　对本次中美气候问题合作的进展，各方也是一致好评。美国副总统拜登表示，两国在气候变化合作领域存在广泛共识，这不是一个零和游戏，而是双赢命题。

　　国际组织“绿色交流峰会”主席戴维•阿贝尔评价：“中国的行动和中美合作是这两年在应对气候变化方面最棒的事情。两国元首会晤意义重大，对话越多，争议越少，合作机会、共识和行动就会越多，我们面临的共同问题也解决得越快，作用是非常积极的。”

　　值得注意的是，今年年底将在法国巴黎举行《联合国气候变化框架公约》第二十一次缔约方会议(2015巴黎气候大会)，会上要通过一项气候问题的国际协议，使全球升温控制在2摄氏度以下，这是一个史无前例的挑战，因此这次缔约方会议也至关重要。值此时刻，中美双方的务实合作和《中美元首气候变化联合声明》的发表无疑为巴黎气候大会与会各方注入一剂“强心剂”，增强了世界各国共同应对气候挑战的信心。

　　对此，联合国秘书长潘基文25日发表声明说，《中美元首气候变化联合声明》的发表为在巴黎达成一个全面气候变化协议提供了“强大的领导力和动力”，而这一协议将能使世界走上一条更加安全和可持续的道路。

　　三、中美强力推进投资协定谈判

　　经贸领域，在此次的成果清单中，中美投资协定(以下简称“中美BIT”)无疑又成为焦点。清单将此次中美BIT的最新进展表述为“中美两国同意强力推进谈判，加快工作节奏，以达成一项互利共赢的高水平投资协定。”

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　　双边投资协定(BilateralInvestment Treaty,BIT)是由两国政府签订的，旨在鼓励、促进和保护两国间投资的法律协定。通过对签约国之间投资的准入条件、投资待遇、征收情况和争议解决办法等权利和责任的明确规定，从法律层面上对投资者进行鼓励和保护。根据商务部信息统计，中国目前与其他国家签订的双边投资协定达103项。

　　作为第一、第二大经济体间的BIT，中美BIT历时7年，可谓长路漫漫。2013年第五轮中美战略经济对话中，双方确定以“准入前国民待遇和负面清单”的模式进入实质性谈判。2014年初，双方正式开始文本谈判，目前已就主要条款达成一致。2015年6月，双方首次交换负面清单出价;在9月9日至11日的第21轮中美投资协定谈判中，双方交换了各自的负面清单改进出价。

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　　“准入前国民待遇”，是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇;“负面清单”则是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩、高管等方面的要求均以清单方式列明。没有一个国家会给外资无条件的准入前国民待遇，在给予原则上准入前国民待遇的时候需要保留一些例外，这些例外就是放在负面清单中。

　　此次访美前夕，中美两国也分别为中美BIT做足了铺垫。美国94家美国大公司的CEO联名致信中美两国领导人，表示强烈支持美中迅速达成有意义和高水准的投资协定。第七轮中美工商领袖和前高官对话也发表联合声明，建议中美争取今年完成投资协定谈判。

　　尽管中美BIT的负面清单内容未予公布，就此次官方的措辞来看，“强力推进”“加快节奏”无疑反映了双方对BIT的积极姿态，同时也回应了此前关于美国会优先推进TPP的猜测。当前，相较于中国是否加入TPP的尴尬，中美BIT则能够更直接地解决两国间的投资问题，为两国间的对外直接投资提供机制化保障。对于中国的广大投资者而言，对美直接投资的障碍也将减少，企业国际化水平将提高，经济收益也将大大提升。

　　当然，尽管业界呼声很高，两国政府层面也表现出主动的姿态，但是推进之余，欲解决双方的分歧以达成最终协议，仍然“道阻且长”。

　　此次协议“高水平”的一大突出体现在于负面清单的模式，即除了清单中涉及的相关行业，中美可以在其他所有行业进行对等的投资，且东道国应当给予外国投资者类似本国的待遇。这样一种“排除法”的方式体现了“法无禁止即为合法”的原则，无疑在投资领域方面给予了投资者极大的自由度。也正因为如此，负面清单的内容成为了双方博弈最核心的内容。如何通过负面清单保障本国的经济安全成为两国最大的考量。

　　当前，一方面，美国仍然认为中国清单过长。同时，涉及国家安全的审查也让美国投资者有一定的担忧。

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　　今年1月，商务部公布的《外国投资法草案征求意见稿》(以下简称“《意见稿》”)中将外资进入中国的全面审批制度改为了“负面清单加准国民待遇”(恰好与第五轮中美战略经济对话相呼应~)，废除了外资三法确立的逐案审批制度，设计了与准入前国民待遇加负面清单管理模式相适应的外资准入管理制度。外国投资主管部门仅对特别管理措施目录列明领域内的投资实施准入许可。尽管意见稿中对涉及国家安全的审查进行了细化，但仍有外国投资者认为国家安全的定义过于宽泛，尤其是经济安全和社会稳定的部分。

　　另一方面，根据中国财政部部长楼继伟在今年早些时候表示，美方在负面清单中列举了关键基础设施、重要技术、国家安全三项，但对此均不作定义;并且在中方在美投资、经营的任何阶段，美国行政当局都有权中止项目，产生的成本由投资人负责。这些都增加了中国在美投资的不确定性。此外，美国对自己的高技术产品有着严格的限制，尽管此次其承诺开放民用高技术领域，然而真正核心的技术却往往面临两用性之虞。

　　毋庸置疑，中美BIT一旦签订，将极大推动两国的投资发展，进一步提高中国的开放水平，但是在后续的谈判中如何制定双方均能满意的负面清单，则仍需一番琢磨和切磋。

　　四、反腐追逃再获新进展

　　习近平访美期间双方达成的另一项重要成果是进一步开展反腐合作。习近平在演讲中表示，“中国将继续推进反腐败斗争，愿同国际社会积极开展反腐追逃合作。中国人民希望在这方面得到美国支持和配合，让腐败分子在海外永无“避罪天堂”。而美国也对反腐合作表现出极大的热情，不仅在此次习近平访美前夕和访美期间向中国遣返两名逃犯(详见第二条推送哟~)，还在追赃方面首次明确将通过商谈互认和执行没收判决，这意味着美国可能承认中国法律中的“特别没收程序”，即在嫌疑人外逃无法审判的情况下，认定并没收其违法所得，这将让海外追赃更为高效便捷。这一进展亦在成果清单中的第29条得到体现。

　　会谈中，双方决定加强和推动《联合国反腐败公约》、二十国集团(G20)和亚太经合组织(APEC)等多边框架下的反腐败合作，进一步落实APEC《北京反腐败宣言》，支持APEC反腐败执法合作网络的工作。双方决定继续以中美执法合作联合联络小组(JLG)为主渠道，采取切实措施，推进双方共同确定的重大腐败案件的办理。双方同意加强在预防腐败、查找腐败犯罪资产、交换证据、打击跨国贿赂、遣返逃犯和非法移民、禁毒和反恐等领域的务实合作。在追赃领域，双方同意商谈相互承认与执行没收判决事宜。双方将于今年年底前举行中美JLG第13次全体会议以及反腐败工作组第10次会议。中国公安部将与美国国土安全部适时在美举行第二次部级会晤。

　　此次中美交流合作中，互认和执行没收判决，是一项意义更加深远的成果，有利于解决中国长期以来在海外追赃的困境。中美都是《联合国反腐败公约》的缔约国，公约第57条也规定了贪污犯罪中“被请求缔约国应当在依照第五十五条实行没收后，基于请求缔约国的生效判决，将没收的财产返还请求缔约国，被请求缔约国也可以放弃对生效判决的要求”，虽然公约规定被请求缔约国返还财产不以请求缔约国的生效判决为依据，但在实践中，尤其是重视程序法的国家，对生效判决的要求是必不可少的。以往，中国对外追赃最经常采用的做法是，借助财产所在地国的法律，对赃款进行冻结、扣押、没收，然后再移交回国内。这一过程涉及不同国家法律规定问题、追赃分享问题，程序较为复杂，追赃难度更大。但在2013年中国新刑事诉讼法出台后，其第二百八十条规定“对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通缉一年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。”即新设“特别没收程序“，它不以宣告犯罪嫌疑人、被告人有罪为前提，如能证明某物属犯罪收益，该物与其持有人的法律关系即被切断，应对其实施强制没收，也就是未经定罪没收相关犯罪所得。对于外逃的贪污贿赂犯罪嫌疑人而言，即使不能缺席审判做出判决，也能依法做出违法所得财产的没收裁决。然而，即使“特别没收程序”已成为中国海外追赃的主要司法依据，实践中也很少得到外国政府的承认。这次中美达成这方面的共识就是一个重大突破，此后，对于外逃贪官存放在美国的赃款，中国根据新刑诉法中的特别没收程序，对违法所得启动没收程序，便可请美国互认并执行没收判决。同样，美国在类似情况下也可通过同样的手续请中国的司法部门执行，这就让海外追赃更为高效便捷。

　　习近平主席出席联合国成立70周年系列峰会简讯系列

　　一、习近平出席联合国发展峰会并发表重要讲话

　　当地时间9月26日，中国国家主席习近平在纽约联合国总部出席联合国发展峰会并发表题为《谋共同永续发展做合作共赢伙伴》的重要讲话，强调国际社会要以2015年后发展议程为新起点，共同走出一条公平、开放、全面、创新的发展之路，努力实现各国共同发展。中国以落实2015年后发展议程为己任，团结协作，推动全球发展事业不断向前。

　　习近平强调，要争取公平的发展，让发展机会更加均等。在同一目标下，各国应该承担共同但有区别的责任。要完善全球经济治理，提高发展中国家代表性和发言权，赋予各国平等参与规则制定的权利。要坚持开放的发展，让发展成果惠及各方。各国要共同维护多边贸易体制，构建开放型经济，实现共商、共建、共享。要追求全面的发展，让发展基础更加坚实。国际社会要加强合作，共同落实2015年后发展议程，努力实现合作共赢。

　　此外，习近平还宣布，中国将设立“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程。

　　二、南南合作圆桌会在联合国总部举行

　　当地时间9月26日，由中国和联合国共同举办的南南合作圆桌会在纽约联合国总部举行，中国国家主席习近平出席并主持会议，同广大发展中国家等领导人和国际组织负责人总结南南合作经验、共商合作发展大计。

　　习近平会上就新时期南南合作提出四点建议：一要致力于探索多元发展道路;二要致力于促进各国发展战略对接;三要致力于实现务实发展成效;四要致力于完善全球发展架构。

　　南南合作圆桌会发表了共同主席新闻公报，肯定南南合作的重要贡献，总结了南南合作的重要原则，提出加强发展理念经验交流、深化宏观政策协调、打造合作旗舰项目、推动全球经济治理改革等深化南南合作的建议。

　　三、全球妇女峰会在联合国总部举行

　　当地时间9月27日，全球妇女峰会在纽约联合国总部举行。中国国家主席习近平出席并主持峰会，发表题为《促进妇女全面发展共建共享美好世界》的重要讲话，就促进全球妇女事业、加强国际合作阐述中国主张。

　　习近平就促进男女平等和妇女全面发展提出4点主张。第一，推动妇女和经济社会同步发展;第二，积极保障妇女权益。把保障妇女权益系统纳入法律法规，增强妇女参与政治经济活动能力，保障妇女基本医疗卫生服务，确保所有女童上得起学和安全上学，发展面向妇女的职业教育和终身教育;第三，努力构建和谐包容的社会文化，消除一切形式针对妇女的暴力，打破有碍妇女发展的落后观念和陈规旧俗。第四，创造有利于妇女发展的国际环境。坚定和平发展和合作共赢理念，积极维护和平，开展妇女领域国际发展合作，缩小各国妇女发展差距。

　　潘基文表示，感谢中国政府倡议召开此次全球妇女峰会。这次会议将是国际妇女事业的里程碑。希望各国政府在落实2015年后发展议程过程中，采取确保男女平等的措施。

　　四、习近平出席第70届联合国大会一般性辩论并发表重要讲话

　　当地时间9月28日，中国国家主席习近平在纽约联合国总部出席第70届联合国大会一般性辩论并发表题为《携手构建合作共赢新伙伴同心打造人类命运共同体》的重要讲话。习近平强调，和平、发展、公平、正义、民主、自由，是全人类的共同价值，也是联合国的崇高目标。当今世界，各国相互依存、休戚与共，要继承和弘扬联合国宪章宗旨和原则，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体。

来源时间：2015/10/2   发布时间：2015/9/30

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